內(nèi)審轉(zhuǎn)型與發(fā)展中的人民銀行財(cái)務(wù)審計(jì)

饒 艷

一、前 言

當(dāng)前人民銀行不斷加強(qiáng)內(nèi)審工作的組織管理，更新審計(jì)理念，改進(jìn)審計(jì)方法，創(chuàng)新審計(jì)手段,內(nèi)審工作正經(jīng)歷全面轉(zhuǎn)型和深化發(fā)展，這對(duì)包括財(cái)務(wù)審計(jì)在內(nèi)的人民銀行傳統(tǒng)內(nèi)審項(xiàng)目固有模式不可避免地帶來了一定的沖擊。在內(nèi)審轉(zhuǎn)型的大背景下，財(cái)務(wù)審計(jì)在加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、防范資金風(fēng)險(xiǎn)等方面的重要作用與日俱增，但在審計(jì)理念、內(nèi)容、手段和方面等各個(gè)方面都面臨不少的挑戰(zhàn)。因此研究財(cái)務(wù)審計(jì)如何適應(yīng)內(nèi)審轉(zhuǎn)型與發(fā)展有著不容忽視的現(xiàn)實(shí)意義。

二、內(nèi)審轉(zhuǎn)型與發(fā)展的內(nèi)涵解讀

內(nèi)審全面轉(zhuǎn)型與深化發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是一個(gè)長(zhǎng)期實(shí)踐的過程。內(nèi)審的轉(zhuǎn)型與發(fā)展應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下理念，即風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向、關(guān)注績(jī)效、服務(wù)治理和增加價(jià)值。風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的理念，要求將風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的觀念和方法，貫穿于審計(jì)的全過程，真正做到風(fēng)險(xiǎn)引導(dǎo)審計(jì)、審計(jì)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)注績(jī)效的理念，要求切實(shí)從單純合規(guī)性審計(jì)的局限中走出來，將真實(shí)合規(guī)性與經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性統(tǒng)一起來進(jìn)行判斷，各類審計(jì)中也都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)績(jī)效的內(nèi)涵與要求。服務(wù)治理的理念，要求在內(nèi)審部門增強(qiáng)組織治理的整體觀念，積極探索并充分發(fā)揮內(nèi)審在央行治理架構(gòu)中的地位和作用，有效實(shí)現(xiàn)內(nèi)審服務(wù)央行治理的功能。增加價(jià)值的理念，要求內(nèi)部審計(jì)將為組織增加價(jià)值作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，通過全面履行確認(rèn)與咨詢職能來實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)為組織增值的作用。

三、人民銀行財(cái)務(wù)審計(jì)之現(xiàn)狀

（一）同級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)組織方式無法真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)審轉(zhuǎn)型的“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向”

財(cái)務(wù)工作是一項(xiàng)全行性且較為敏感的工作，涉及單位和個(gè)人方方面面的切身利益。內(nèi)審部門業(yè)務(wù)上雖由上級(jí)行管理，但內(nèi)審人員的人事、工資關(guān)系都在本級(jí)行管理。這種組織管理體制不可避免地使內(nèi)審部門喪失嚴(yán)格財(cái)務(wù)審計(jì)的動(dòng)力和信心。內(nèi)審人員開展財(cái)務(wù)審計(jì)過程時(shí)，難免顧慮重重，無法做到風(fēng)險(xiǎn)引導(dǎo)審計(jì)，審計(jì)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)。有的內(nèi)審人員有意回避高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，有的發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)問題卻不敢暴露，或者審計(jì)出一些無關(guān)痛癢的問題敷衍了事。以至于財(cái)務(wù)審計(jì)檢查不夠深入，同級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)結(jié)果難以全面、客觀反映本單位財(cái)務(wù)管理工作的狀況。正是因?yàn)橥?jí)財(cái)務(wù)審計(jì)組織方式無法真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)審部門的“客觀獨(dú)立”，從而導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)內(nèi)審轉(zhuǎn)型的“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向”。

（二）以關(guān)注財(cái)務(wù)收支合規(guī)性為主的財(cái)務(wù)審計(jì)無法體現(xiàn)內(nèi)審轉(zhuǎn)型的“關(guān)注績(jī)效”

目前人民銀行的財(cái)務(wù)審計(jì)內(nèi)容主要涉及被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)遵守法律法規(guī)和各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度的情況。財(cái)務(wù)審計(jì)以關(guān)注財(cái)務(wù)收支合規(guī)性為主，審計(jì)所涉及的事項(xiàng)緊緊圍繞資金來源的合法性、管理環(huán)節(jié)的規(guī)范性和資金使用的真實(shí)性等。但財(cái)務(wù)審計(jì)對(duì)財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的效率與效果以及財(cái)務(wù)資金的績(jī)效涉及甚少，幾乎未涉及對(duì)被審計(jì)單位財(cái)務(wù)管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)。內(nèi)審轉(zhuǎn)型和發(fā)展要求財(cái)務(wù)審計(jì)更多地評(píng)價(jià)資金運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)性、財(cái)務(wù)核算的效率性和財(cái)務(wù)管理的效果性，更多地考慮是否以較少的投入取得最大的產(chǎn)出，是否以較低的成本取得較好的效果，踐行內(nèi)審轉(zhuǎn)型與發(fā)展中的“關(guān)注績(jī)效”的理念。

（三）財(cái)務(wù)審計(jì)問題普遍整改不力無法實(shí)現(xiàn)內(nèi)審轉(zhuǎn)型的“服務(wù)治理”

財(cái)務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題整改不到位甚至屢查屢犯，有其主觀和客觀原因的。一方面，現(xiàn)行人民銀行財(cái)務(wù)管理體制存在弊端。上級(jí)行對(duì)下級(jí)行的財(cái)務(wù)費(fèi)用預(yù)算的批復(fù)是一個(gè)全年的費(fèi)用預(yù)算，這就造成財(cái)務(wù)預(yù)算內(nèi)部有的科目指標(biāo)結(jié)余，有的科目又嚴(yán)重超支。人民銀行在年中的實(shí)際開支情況與批復(fù)的預(yù)算不相符，年終結(jié)賬時(shí)，部分行不得不違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，按照科目指標(biāo)情況人為調(diào)整賬務(wù)，造成不合規(guī)列支或相互擠占費(fèi)用等問題。有的行為避免人為調(diào)賬，采取更改支出實(shí)際內(nèi)容，開具其他發(fā)票來處理賬務(wù)，造成財(cái)務(wù)核算信息失真、虛列費(fèi)用等現(xiàn)象。另一方面，這樣的問題在人民銀行系統(tǒng)內(nèi)是“通病”，造成會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)管理人員形成“人亦然，我亦然”和“法不責(zé)眾”的僥幸心理，對(duì)審計(jì)人員審計(jì)出的問題和提出的改進(jìn)建議多尋求問題產(chǎn)生的客觀原因和整改的現(xiàn)實(shí)困難。內(nèi)審的建議和措施往往難以得到落實(shí)，長(zhǎng)此以往，財(cái)務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題整改不到位甚至屢查屢犯就形成了普遍現(xiàn)象，從根本上難以發(fā)揮內(nèi)審服務(wù)組織治理的作用。

（四）忽視關(guān)口前移的財(cái)務(wù)審計(jì)難以全面實(shí)現(xiàn)內(nèi)審轉(zhuǎn)型的“增加價(jià)值”

人民銀行內(nèi)審部門目前開展的財(cái)務(wù)審計(jì)偏重對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況的關(guān)注，對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的審計(jì)開展的不多。長(zhǎng)久以來，內(nèi)審部門重視事后審計(jì)，忽視事前審計(jì)也形成一種習(xí)慣。這樣使得原本就隱含風(fēng)險(xiǎn)的管理現(xiàn)狀被大多數(shù)人默認(rèn)接受，使得一些不太合理的未來經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)失去了被糾正、被防范的機(jī)會(huì)。內(nèi)審轉(zhuǎn)型與發(fā)展要求內(nèi)部審計(jì)要以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，跳出傳統(tǒng)審計(jì)模式，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)實(shí)行事前介入，努力做好審計(jì)監(jiān)督關(guān)口前移，防患于未然。這就要求內(nèi)審人員改變過去關(guān)注財(cái)務(wù)執(zhí)行，忽略預(yù)算審核的理念，要求審計(jì)充分關(guān)注事前監(jiān)督，對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算編制的合理性和科學(xué)性進(jìn)行審核，從制度和管理的高度識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)排查隱患。財(cái)務(wù)審計(jì)只有對(duì)預(yù)算、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面監(jiān)督，才能真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)審轉(zhuǎn)型中的“增加價(jià)值”。

四、推進(jìn)財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的建議

（一）樹立風(fēng)險(xiǎn)管理理念，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)宣傳教育

會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)集中的領(lǐng)域，因此各級(jí)人民銀行在會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)尤為重視風(fēng)險(xiǎn)管理理念的宣傳和教育。由于各級(jí)人民銀行多年來幾乎沒有發(fā)生案件，從行領(lǐng)導(dǎo)到一般員工，都不同程度存在著風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)淡薄的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為對(duì)內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)防范的重要性有所忽視。會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作是人民銀行加強(qiáng)自身管理的重中之重，必須始終高度重視風(fēng)險(xiǎn)管理，樹立風(fēng)險(xiǎn)管理理念,完善風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，培育風(fēng)險(xiǎn)管理文化。一是要深刻把握會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作規(guī)律和特點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)警示教育，提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。二是要將會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作的風(fēng)險(xiǎn)防范作為常態(tài)化工作，努力使風(fēng)險(xiǎn)管理文化深入人心，使重視風(fēng)險(xiǎn)、防范風(fēng)險(xiǎn)成為從事會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作人員的行為習(xí)慣。三是要建立科學(xué)、高效的內(nèi)控管理機(jī)制，加快實(shí)現(xiàn)“不準(zhǔn)違規(guī)”向“不能違規(guī)”的轉(zhuǎn)變。四是要落實(shí)責(zé)任，明晰各級(jí)職責(zé)，認(rèn)真抓好落實(shí)，對(duì)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作中的違法違紀(jì)行為要嚴(yán)肅查處、

（二）根據(jù)實(shí)際情況，綜合運(yùn)用查賬、評(píng)估、調(diào)查、分析和研究等多種方法開展財(cái)務(wù)審計(jì)

轉(zhuǎn)型之前的財(cái)務(wù)審計(jì)主要運(yùn)用查賬的方法，如審閱法、復(fù)核法、核對(duì)法或函證法等。內(nèi)審轉(zhuǎn)型與發(fā)展要求財(cái)務(wù)審計(jì)除了運(yùn)用一般方法，還要依據(jù)現(xiàn)代管理運(yùn)用評(píng)估、調(diào)查、分析和研究等多種方法。選用審計(jì)方法應(yīng)當(dāng)考量審計(jì)對(duì)象和審計(jì)目標(biāo)的具體情況。如審計(jì)實(shí)物必須運(yùn)用突擊的盤點(diǎn)法才能確認(rèn)是否賬實(shí)相符，審計(jì)第三方的外來情況要運(yùn)用函證法或詢問法等以了解情況取得證據(jù)。如果要求審計(jì)結(jié)論可靠程度較高，那就可以采用抽樣審查，而若要求審計(jì)結(jié)論可靠程度很高，必須進(jìn)行詳查，其結(jié)果也就必然要綜合運(yùn)用各種審計(jì)方法。另外，在不同審計(jì)階段，運(yùn)用的審計(jì)方法也各有側(cè)重。如在審前準(zhǔn)備階段，應(yīng)對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，梳理可能產(chǎn)生重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)的薄弱環(huán)節(jié)；在現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)階段，采用實(shí)質(zhì)性測(cè)試方法，運(yùn)用查賬、對(duì)賬、盤點(diǎn)等方式對(duì)審前評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行排查；在審計(jì)結(jié)束階段，則更多地運(yùn)用比較法、歸納法對(duì)產(chǎn)生的問題進(jìn)行歸納總結(jié)，剖析原因并就此提出針對(duì)性和可行性的意見和建議?？偠灾?，應(yīng)該根據(jù)審計(jì)的實(shí)際情況，綜合運(yùn)用多種方法開展財(cái)務(wù)審計(jì)工作。

（三）根據(jù)財(cái)務(wù)審計(jì)的特點(diǎn),完善財(cái)務(wù)審計(jì)組織方式，更多采用“上審下”的審計(jì)模式

針對(duì)同級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)組織方式導(dǎo)致內(nèi)審工作自主性和獨(dú)立性受限的客觀現(xiàn)實(shí)，財(cái)務(wù)審計(jì)應(yīng)當(dāng)更多采取“上審下”的審計(jì)模式?！吧蠈徬隆钡哪Ｊ较啾取巴?jí)審”模式而言，具有以下優(yōu)勢(shì)。一是審計(jì)權(quán)威尤為顯現(xiàn)。上級(jí)行將財(cái)務(wù)審計(jì)通知書直接主送給被審計(jì)單位的行長(zhǎng)或分管財(cái)務(wù)的副行長(zhǎng)。因此被審計(jì)單位對(duì)財(cái)務(wù)審計(jì)非常重視，要求相關(guān)部門支持配合上級(jí)行的財(cái)務(wù)審計(jì)工作。而“同級(jí)審”的內(nèi)審部門與被審計(jì)的財(cái)務(wù)部門級(jí)別一樣，其重視的程度和配合的力度都遠(yuǎn)不及“上審下”的財(cái)務(wù)審計(jì)模式。二是審計(jì)效率更有保證。財(cái)務(wù)審計(jì)所涉及的部門包括會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門、后勤服務(wù)部門、人事部門等多個(gè)部門，協(xié)調(diào)工作難度較大。采用“上審下”模式，上級(jí)行只要將財(cái)務(wù)通知書主送給被審計(jì)單位的行長(zhǎng)，行長(zhǎng)就會(huì)對(duì)相關(guān)部門提出要求，相關(guān)部門會(huì)按照領(lǐng)導(dǎo)要求相互配合，為審計(jì)實(shí)施提供相關(guān)數(shù)據(jù)、資料及工作便利?！吧蠈徬隆蹦Ｊ捷^好地解決了部門協(xié)調(diào)難的問題。三是審計(jì)效果更為明顯?！巴?jí)審”中發(fā)現(xiàn)的財(cái)務(wù)問題，一般迫于種種壓力很難全面反映，即使反映了，也難以落實(shí)整改。在“上審下”模式中，參與審計(jì)的人員與被審計(jì)單位之間不存在利害關(guān)系，有效避免了影響財(cái)務(wù)審計(jì)的質(zhì)量和效果的因素，有利于財(cái)務(wù)審計(jì)工作自主獨(dú)立地進(jìn)行。因而其在審計(jì)報(bào)告及相關(guān)信息的披露范圍更廣，便于查深查透，從效果上防止了財(cái)務(wù)違規(guī)操作，違規(guī)侵占資金的行為發(fā)生。

（四）建立財(cái)務(wù)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高財(cái)務(wù)審計(jì)質(zhì)量

人民銀行財(cái)務(wù)審計(jì)，是內(nèi)審部門對(duì)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作的再監(jiān)督和再檢查。人民銀行的內(nèi)審部門通過對(duì)財(cái)務(wù)管理的監(jiān)督檢查，督促被審計(jì)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)資金的管理，規(guī)范財(cái)務(wù)核算，真實(shí)反映財(cái)務(wù)收支和財(cái)務(wù)成果，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，提高財(cái)務(wù)資金的使用效益。為適應(yīng)內(nèi)審轉(zhuǎn)型與發(fā)展的要求，人民銀行財(cái)務(wù)審計(jì)除了關(guān)注審計(jì)對(duì)象的績(jī)效，也應(yīng)該合理考量自身財(cái)務(wù)審計(jì)工作的績(jī)效，重點(diǎn)應(yīng)評(píng)價(jià)財(cái)務(wù)審計(jì)質(zhì)量。構(gòu)建一套科學(xué)、合理的財(cái)務(wù)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有助于評(píng)價(jià)財(cái)務(wù)審計(jì)質(zhì)量，督促內(nèi)審部門全面落實(shí)財(cái)務(wù)審計(jì)的質(zhì)量控制。財(cái)務(wù)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)從定性和定量?jī)蓚€(gè)方面來考慮。定性方面，應(yīng)該從財(cái)務(wù)審計(jì)全過程來設(shè)置指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，其應(yīng)覆蓋審計(jì)計(jì)劃、現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)、審計(jì)結(jié)論與督促整改的全過程。在這一過程中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注審計(jì)證據(jù)是否充分、適當(dāng)，審計(jì)判斷是否有理有據(jù)，審計(jì)結(jié)論是否恰當(dāng)，審計(jì)建議是否具有可操作性，財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告及審計(jì)決定是否準(zhǔn)確、及時(shí)，是否督促被審計(jì)單位按時(shí)進(jìn)行了整改。定量方面，應(yīng)根據(jù)定性方面確定的內(nèi)容分別以百分制進(jìn)行打分，確定每一項(xiàng)所得分?jǐn)?shù)，再將各項(xiàng)目分別賦予相應(yīng)權(quán)重并使權(quán)重合計(jì)等于1，用所得分值分別乘以該項(xiàng)目所賦予的權(quán)重，即可得到分項(xiàng)的審計(jì)評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)，最后將分項(xiàng)的審計(jì)評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)加總，根據(jù)評(píng)價(jià)的總分?jǐn)?shù)來判定審計(jì)質(zhì)量的高低。

［1］郭慶平.人民銀行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型與發(fā)展 [J].中國(guó)金融,2012（7）

［2］李向明.央行財(cái)務(wù)審計(jì)工作的困惑與對(duì)策 [J].金融理論與實(shí)踐，2010（3）

［3］http://www.zgjrjw.com/news/lltt/2012726/14245661827.htm l來源于中國(guó)金融界網(wǎng)，最后訪問時(shí)間為2013年9月21