警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)：類型及關(guān)系聯(lián)結(jié)：基于A市兩個(gè)街道的實(shí)證研究

□ 郭春甫

社區(qū)警務(wù)源于上世紀(jì)70年代西方國(guó)家開始的警務(wù)改革，是在對(duì)傳統(tǒng)的快速反應(yīng)與強(qiáng)力控制警務(wù)模式進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上形成的新型警務(wù)模式。[1]這種模式體現(xiàn)出警察與社區(qū)在維護(hù)社區(qū)安全與穩(wěn)定、預(yù)防犯罪的新型合作關(guān)系，在社區(qū)警務(wù)諸多主體中，社區(qū)起到核心的作用，[2]從而一改警察在社區(qū)治安秩序供給方面的獨(dú)一地位，勾畫出不同主體共同參與的治理圖景。我國(guó)社區(qū)警務(wù)的建構(gòu)方式主要是政府組織、警察組織、社區(qū)自治組織、企事業(yè)單位、非營(yíng)利組織等社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)者，在治安行動(dòng)中強(qiáng)調(diào)資源與信息的共享、相互合作與相互依賴，建立起橫向與縱向關(guān)系相互交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)狀社區(qū)治安模式。[3]

一、理論基礎(chǔ)

將網(wǎng)絡(luò)作為理論分析框架的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)在20世紀(jì)90年代以后有了突飛猛進(jìn)的增長(zhǎng)。然而，這些文獻(xiàn)對(duì)概念框架和關(guān)鍵術(shù)語的駕馭卻呈現(xiàn)出一幅混亂的圖景。到20世界90年代末期，網(wǎng)絡(luò)研究已經(jīng)在公共管理類權(quán)威期刊中占據(jù)顯要地位。出于對(duì)政府改革與國(guó)家“中空化”現(xiàn)象的關(guān)注，美國(guó)學(xué)者發(fā)表了大量研究公共服務(wù)傳遞網(wǎng)絡(luò)的文章與書籍 （Agranoff and McGuire 1998；O'Toole 1997；Provan and Milward 1995）。與此同時(shí)，歐洲學(xué)者也在關(guān)注同樣的問題。（Kickert，Klijn，and Koppenjan 1997；Mayntz 1993；Marsh and Rhodes 1992）在公共管理學(xué)科領(lǐng)域中研究網(wǎng)絡(luò)的學(xué)者主要有：阿格拉諾夫、麥克圭爾（Agranoff，McGuire 1998；McGuire，2002）普魯凡、密爾沃德 、 凱 尼 斯 （Provan，Milward 1995；Provan，Kenis 2008）以及奧圖爾與梅耶（Meier，O'Toole 2001）等。其中，普魯凡等學(xué)者構(gòu)建了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)治理比較研究的分析框架，并進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。[4]在這一分析框架中，普魯凡從網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者的位置出發(fā)，根據(jù)是否存在中間人，將傳統(tǒng)意義上的網(wǎng)絡(luò)治理劃分為參與型模式、主導(dǎo)組織型模式、網(wǎng)絡(luò)管理組織治理型。參與型模式表現(xiàn)為決策權(quán)力的分散及組織相互作用的頻繁。主導(dǎo)組織型模式表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)內(nèi)存在一個(gè)權(quán)力集中的組織，該組織承擔(dān)了網(wǎng)絡(luò)的所有資源配置、行為協(xié)調(diào)及整合任務(wù)。而網(wǎng)絡(luò)管理組織治理型表現(xiàn)為存在一個(gè)協(xié)調(diào)性的組織，該組織是成員自愿建立、或者是根據(jù)授權(quán)在網(wǎng)絡(luò)形成過程中成為網(wǎng)絡(luò)的一部分，其功能主要是協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)組織行為，并不具有絕對(duì)控制網(wǎng)絡(luò)內(nèi)組織的權(quán)力。[5]

本文擬借鑒普魯凡等學(xué)者的分析框架，在構(gòu)建“本土化”的分析框架基礎(chǔ)上，以重慶市兩個(gè)街道為案例，對(duì)社區(qū)警務(wù)這一分析對(duì)象所呈現(xiàn)的“網(wǎng)絡(luò)化”現(xiàn)象進(jìn)行描述，并分析社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)的類型及行動(dòng)者的聯(lián)結(jié)關(guān)系。

二、研究方法

（一）研究方法

本研究采用多案例研究，多案例研究就像進(jìn)行多個(gè)實(shí)驗(yàn)，這種設(shè)計(jì)能對(duì)相同的邏輯過程進(jìn)行重復(fù)，每個(gè)案例都可以驗(yàn)證從其他案例得出的結(jié)論（Yin，2003；Eisenhardt，1989）。 案例的選擇有其理論依據(jù)。根據(jù)Eisenhardt（1989）、Yan和Gray（1994）等案例研究的建議，本研究在選擇案例時(shí)考慮了以下幾個(gè)因素，首先，考察案例街道的經(jīng)濟(jì)條件。其次，考察街道的地理位置。最后，考察案例街道社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的完善程度?；谝陨弦蛩?，本文選擇了重慶市兩個(gè)街道為典型案例。

（二）案例概況

1.F街道 F街道位于城區(qū)南部。經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)。從社區(qū)類型來看，F(xiàn)街道社區(qū)以城市舊街和老街區(qū)為主，居民住宅與商業(yè)、工業(yè)用地混雜，社區(qū)內(nèi)的居民的生活角色與工作角色不重合，職業(yè)構(gòu)成較為復(fù)雜。

2.Z街道 地處城市中心和主城西南、西北城郊結(jié)合部。經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)。從社區(qū)類型來看，Z街道是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)，屬于農(nóng)村向城市演變的社區(qū)。

三、社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)的類型

有學(xué)者提出，目前我國(guó)存在三種社區(qū)治理類型，即合作型、行政主導(dǎo)型及自治型。[6]自治型的特點(diǎn)是社區(qū)自治組織和社會(huì)組織是社區(qū)治理的主要主體。就社區(qū)警務(wù)來看，其自身具有的強(qiáng)制性、自上而下性就決定了基層治安不能完全依靠自治組織，同時(shí)，各類治安政策的貫徹落實(shí)也是自上而下的。社區(qū)居委會(huì)等自治組織很難對(duì)社區(qū)治安有完全的自主決定權(quán)。同時(shí)，目前我國(guó)推行的社區(qū)警務(wù)由行政主導(dǎo)型模式向政府指導(dǎo)、警察組織和社區(qū)組織及居民密切合作，共同維護(hù)社區(qū)治安的合作型社區(qū)治安模式轉(zhuǎn)變。[7]因此，本文在借鑒普魯凡等學(xué)者的分類依據(jù)基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)社區(qū)的特點(diǎn)，確立了新的分類標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)中是否存在一個(gè)主導(dǎo)組織還是協(xié)調(diào)性組織，將社區(qū)警務(wù)分為合作型、行政主導(dǎo)型兩種關(guān)系模式。

（一）合作型模式

合作型模式的基本內(nèi)涵就是，在社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)中，各個(gè)主體相對(duì)平等，沒有特別突出的組織占據(jù)主導(dǎo)地位，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各主體通過彼此間的協(xié)調(diào)合作來完成治安任務(wù)。在這種模式中，存在一個(gè)協(xié)調(diào)性的執(zhí)行實(shí)體，其主要作用是協(xié)調(diào)、控制治安網(wǎng)絡(luò)及其行為。在協(xié)調(diào)和溝通活動(dòng)中，綜合治理委員會(huì)辦公室扮演了一個(gè)關(guān)鍵性角色。基層治安管理的各項(xiàng)任務(wù)主要通過各種正式會(huì)議、個(gè)人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及非正式溝通來完成。與合作型模式相對(duì)應(yīng)的中心城區(qū)社區(qū)，F(xiàn)街道是主要典型。

（二）行政主導(dǎo)型模式

在行政主導(dǎo)型模式中，所有社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)層面的行為和關(guān)鍵決策的協(xié)調(diào)都由一個(gè)主導(dǎo)性組織進(jìn)行，這種治理模式具有高集中度，高度集權(quán)，組織間幾乎沒有互動(dòng)，中間協(xié)調(diào)組織發(fā)揮作用非常有限，這種情況易導(dǎo)致權(quán)力的不對(duì)稱與信息溝通渠道的單一性。主導(dǎo)性組織的職責(zé)主要是，提供對(duì)基層治安網(wǎng)絡(luò)的管理以及推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)成員通過自身努力獲取網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)的行為。主導(dǎo)性組織可以自身承擔(dān)治安網(wǎng)絡(luò)的管理費(fèi)用，接納來自于網(wǎng)絡(luò)成員的資源配置或者尋求和控制外部資源。在這一類型中，主導(dǎo)性組織主要是街道辦事處。與行政主導(dǎo)型模式對(duì)應(yīng)的社區(qū)類型是城市結(jié)合部社區(qū)，Z街道是主要典型。

五、社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系聯(lián)結(jié)

（一）合作型模式的關(guān)系聯(lián)結(jié)

作為合作型治理模式的代表，F(xiàn)街道治安網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系聯(lián)結(jié)主要體現(xiàn)在：

1.社區(qū)警務(wù)各主體共同承擔(dān)治安任務(wù)，在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)彌散性，具有聯(lián)系的高密度

從靜態(tài)結(jié)構(gòu)上看，街道目前共有治安協(xié)勤20人，社區(qū)治安巡邏隊(duì)4支共18人，護(hù)村隊(duì)4支共52人，治安信息員28人，保安92人，低保巡邏隊(duì)4個(gè)，夜巡隊(duì)4個(gè)，治保會(huì)7個(gè)共28人，調(diào)委會(huì)8個(gè)共28人。在街道一共設(shè)立9個(gè)警務(wù)報(bào)警點(diǎn)。與F街道公安派出所一起架構(gòu)的治安防控網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)延伸到轄區(qū)各個(gè)重點(diǎn)地段。同時(shí)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，要求駐區(qū)各單位建立單位內(nèi)保組織。這些單位的內(nèi)保組織與綜治委簽訂綜合治理責(zé)任書。按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，負(fù)責(zé)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作。

在F街道，各治安主體之間聯(lián)系緊密，呈現(xiàn)出高密度分布。治安網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)由街道的聯(lián)戶聯(lián)防工作與護(hù)村巡邏隊(duì)、夜間巡邏隊(duì)、企業(yè)保安值勤、警民聯(lián)系點(diǎn)有機(jī)結(jié)合起來，形成合力，推動(dòng)轄區(qū)治安防范“點(diǎn)、線、面”的主體防控體系進(jìn)一步完善。各主體之間主要是通過構(gòu)建治安網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)態(tài)運(yùn)行來推動(dòng)治安管理活動(dòng)的開展和進(jìn)行。治安網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)態(tài)運(yùn)行主要采取由派出所民警帶隊(duì)、協(xié)勤為伍、低保巡邏隊(duì)、夜間巡邏隊(duì)進(jìn)行24小時(shí)駐點(diǎn)和交叉巡邏的方式，構(gòu)筑“打、防、管、控”一體化格局。

2.基層治安主體在平等基礎(chǔ)上協(xié)作，不存在高集中度的主體

這個(gè)方面主要體現(xiàn)在治安信息交流與溝通、對(duì)社區(qū)治安秩序維護(hù)以及動(dòng)員性任務(wù)的配合與合作方面。各個(gè)主體彼此交流信息，不存在一個(gè)較為集中的信息供應(yīng)點(diǎn)。在F街道，組建了相對(duì)完善的信息情報(bào)交流平臺(tái)，確立了每月情況通氣會(huì)議、專項(xiàng)任務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)議等形式。基層治安的不同參與主體在會(huì)議上相互通報(bào)自身掌握的具體治安情況，由綜治委對(duì)社區(qū)社會(huì)治安形勢(shì)進(jìn)行分析、評(píng)估及預(yù)警，負(fù)責(zé)將重大事項(xiàng)備案并及時(shí)通報(bào)給相關(guān)單位。

在社區(qū)治安秩序維護(hù)方面，各組織協(xié)力合作、相互配合。當(dāng)遇到接警情況時(shí)，在派出所民警還未到的情況下，街道負(fù)責(zé)維持秩序，人員充足的情況下由街道應(yīng)急分隊(duì)進(jìn)行處理，人員不夠充分的情況下，則由社會(huì)單位分擔(dān)。

3.存在一個(gè)協(xié)調(diào)性的主體承擔(dān)著各類溝通與協(xié)調(diào)任務(wù)

一般來說，在合作型模式中，承擔(dān)協(xié)調(diào)性任務(wù)的行動(dòng)者主要是綜治委。綜治委的權(quán)力更多體現(xiàn)為溝通協(xié)調(diào)，沒有直接的處罰處理權(quán)力，因此，與行政主導(dǎo)型模式相比，缺少了各類硬性權(quán)力，如財(cái)權(quán)與用人權(quán)等。

綜治辦是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，既是街道的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，也是社會(huì)治安不同主體的聯(lián)絡(luò)者、協(xié)調(diào)者。上下級(jí)綜治委是工作指導(dǎo)的關(guān)系。街道層面的綜治委是核心組織，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)各類治安事項(xiàng)。出現(xiàn)突發(fā)事件、緊急事件時(shí)，不同組織同時(shí)動(dòng)用其資源進(jìn)行處理。在轄區(qū)內(nèi)由區(qū)綜治委協(xié)調(diào)、牽頭。在派出所執(zhí)行上級(jí)的任務(wù)時(shí)，綜治辦仍要有人參與。在治安具體職能和任務(wù)中，各不相同。在重點(diǎn)事項(xiàng)上，根據(jù)工作性質(zhì)不同，都有一個(gè)具體的協(xié)調(diào)者。特別是在實(shí)施了派出所所長(zhǎng)進(jìn)入黨工委，成為委員的制度，在這種情況下，綜治辦進(jìn)行協(xié)調(diào)變得更為容易。

（二）行政主導(dǎo)型模式的關(guān)系聯(lián)結(jié)

作為行政主導(dǎo)型模式的代表，Z街道社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系聯(lián)結(jié)表現(xiàn)為：

1.街道辦事處是壓力型體制的最基層政府，社區(qū)居委會(huì)實(shí)際上承擔(dān)了基層治安管理的大多數(shù)任務(wù)。街道辦事處作為主導(dǎo)性組織，是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)唯一的權(quán)力核心，在信息與資源的流動(dòng)方面，街道辦事處體現(xiàn)出高集中度特征。

街道辦事處作為城市政府的派出機(jī)構(gòu)，是構(gòu)建社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)的最基層政權(quán)。由于街道辦事處控制了社區(qū)的絕大部分資源，因此，街道辦事處對(duì)社區(qū)各治安主體擁有絕對(duì)控制權(quán)力，特別是承擔(dān)了大量治安任務(wù)的社區(qū)居委會(huì)。街道辦事處不僅直接給居民委員會(huì)下派治安任務(wù)，而且還確定具體的指標(biāo)進(jìn)行考核。雖然《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，居委會(huì)是自治組織，街道辦事處對(duì)居民委員會(huì)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo),但實(shí)際上，從居民委員會(huì)經(jīng)費(fèi)的來源到工作任務(wù)的確定，都受街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)與控制，無論從信息溝通的渠道以及指令的發(fā)布與實(shí)施，街道辦都體現(xiàn)出高中心度特征。如此一來，居委會(huì)在社區(qū)中需要承擔(dān)的治安任務(wù)越來越多。一方面，居委會(huì)是居民自治組織，有維護(hù)社區(qū)治安秩序的義務(wù)；另一方面，居委會(huì)也參與到社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)中。具體表現(xiàn)是，在社區(qū)設(shè)立綜治站，與居委會(huì)形成指導(dǎo)關(guān)系。同時(shí)，居委會(huì)還成為街道行政體系的外圍組織，需要承擔(dān)基層治安責(zé)任。這樣，居委會(huì)實(shí)際上成為社區(qū)治安的最終落實(shí)者和治安任務(wù)的最終承擔(dān)者。

2.資源約束條件下功能的缺失

（1）居委會(huì)責(zé)任與權(quán)力不對(duì)稱，承擔(dān)了繁重的治安任務(wù)

隨著居委會(huì)的“行政化”，街道辦事處越來越把居委會(huì)視為國(guó)家行政管理的最末梢，政策法規(guī)的落實(shí)、各項(xiàng)治安任務(wù)的實(shí)施、各種有關(guān)治安的評(píng)比活動(dòng)，甚至于一些治安單位的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)都需要居委會(huì)來支付。這與居委會(huì)作為居民自治組織的性質(zhì)相悖，導(dǎo)致居委會(huì)疲于應(yīng)付各類治安任務(wù),完成各種評(píng)比，財(cái)政壓力非常大。

（2）派出所“功能外溢”，承接了過多的非職責(zé)內(nèi)的治安任務(wù)

公安派出所是街道承擔(dān)治安任務(wù)的主要責(zé)任單位，治安任務(wù)非常繁重。但是，很多情況下，基層政府還要增加派出所的工作量，要求其承擔(dān)各類非治安任務(wù)。這樣，除了要完成上級(jí)公安機(jī)關(guān)下達(dá)的各種任務(wù)，公安派出所還要完成基層政府布置的名目繁多的各項(xiàng)工作。派出所的工作可能有一半不屬于公安業(yè)務(wù)。在警方發(fā)出“有困難找警察”的承諾下，老百姓已習(xí)慣了事無巨細(xì)，都打110。占用警力的還包括各類歌星演唱會(huì)、足球賽、展覽會(huì)的秩序維護(hù)。對(duì)于這種社會(huì)文娛體育活動(dòng)，合理的處理模式應(yīng)是由專業(yè)保安公司承擔(dān)，警方只承擔(dān)外圍的維持交通等公共事務(wù)的管理。但完全市場(chǎng)化的保安隊(duì)伍遠(yuǎn)未成熟，警方不得不長(zhǎng)期擔(dān)負(fù)起這項(xiàng)繁重的工作。

（3）資源約束導(dǎo)致其他主體參與治安受到制約

從行動(dòng)者在社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的地位和關(guān)系來看，F(xiàn)街道屬于合作式類型。合作式網(wǎng)絡(luò)類型的基本內(nèi)涵是，在社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)中，各個(gè)主體相對(duì)平等，沒有特別突出的組織占據(jù)主導(dǎo)地位，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各主體通過彼此間的協(xié)調(diào)合作來完成治安任務(wù)。在這種模式中，存在一個(gè)協(xié)調(diào)性的執(zhí)行實(shí)體，其主要作用是協(xié)調(diào)、控制治安網(wǎng)絡(luò)及其行為。在協(xié)調(diào)和溝通活動(dòng)中，綜合治理委員會(huì)辦公室扮演了一個(gè)關(guān)鍵性角色?；鶎又伟补芾淼母黜?xiàng)任務(wù)主要通過各種正式會(huì)議、個(gè)人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及非正式溝通來完成。F街道則屬于行政主導(dǎo)式類型。在這一類型中，主導(dǎo)性組織主要是街道辦事處。在行政主導(dǎo)型模式中，所有社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)層面的行為和關(guān)鍵決策的協(xié)調(diào)都由一個(gè)主導(dǎo)性組織進(jìn)行，這種治理模式具有高集中度，高度集權(quán)，組織間幾乎沒有互動(dòng)，中間協(xié)調(diào)組織發(fā)揮作用非常有限，這種情況易導(dǎo)致權(quán)力的不對(duì)稱與信息溝通渠道的單一性。主導(dǎo)性組織的職責(zé)主要是，提供對(duì)基層治安網(wǎng)絡(luò)的管理以及推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)成員通過自身努力獲取網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)的行為。主導(dǎo)性組織可以自身承擔(dān)治安網(wǎng)絡(luò)的管理費(fèi)用，接納來自于網(wǎng)絡(luò)成員的資源配置或者尋求和控制外部資源。

[1][英]羅伯特·雷納.警察與政治[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008年6月第一版，3頁(yè).

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[8]東方網(wǎng)：中國(guó)公安面臨警力不足挑戰(zhàn)形象不佳需扭轉(zhuǎn)局面.[EB/OL]http://testnews.eastday.com/eastday/news/node 37955/node37957/node37982/node53411/userobject1ai961382.htm.