大學(xué)章程建設(shè)若干問題的探索與實(shí)踐

劉建新， 陳國容

(重慶交通大學(xué)，重慶400074)

大學(xué)章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。建國60余年來，我國大學(xué)章程建設(shè)及大學(xué)治理的變化，反映了政府和大學(xué)在規(guī)范大學(xué)運(yùn)行方面的艱辛探索。2012年1月1日由教育部頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》正式施行，對推動(dòng)高等教育體制改革、建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度具有里程碑意義。筆者結(jié)合工作實(shí)際，就高校大學(xué)章程建設(shè)中的若干問題作以下探討。

一、大學(xué)章程建設(shè)存在的主要問題

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確要求“加強(qiáng)章程建設(shè)”，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的關(guān)鍵在于落實(shí)章程建設(shè)，著重指出“學(xué)校要建立完善符合法律規(guī)定的學(xué)校章程和制度，依法辦學(xué)，從嚴(yán)治校，認(rèn)真履行教育教學(xué)和管理職責(zé)”，“探索發(fā)揮學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)積極作用的機(jī)制”。目前，我國大學(xué)章程主要存在以下不足:一是具備基本的法定內(nèi)容，但形式上有千校一面的狀況;二是將落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制放在突出位置，但黨委和校長分工不夠明確，校內(nèi)其他法定機(jī)構(gòu)或民主決策機(jī)制規(guī)范不足;三是對內(nèi)部管理體制表述不充分;四是對學(xué)校與舉辦者、師生員工的權(quán)利義務(wù)雖有所涉及，但內(nèi)容比較原則和寬泛，學(xué)校自主辦學(xué)與管理的權(quán)限責(zé)任少有體現(xiàn);五是對章程制定、頒布和修改程序雖有規(guī)定，但尚不統(tǒng)一，各校章程起草、審議和通過的程序存在很大的區(qū)別;六是各校對章程建設(shè)及配套改革如何積極推進(jìn)，缺乏特色和操作程序，導(dǎo)致章程實(shí)施不夠順暢。

二、大學(xué)章程建設(shè)的基本原則

一是堅(jiān)持法治的原則。章程建設(shè)應(yīng)遵循法制統(tǒng)一的原則，堅(jiān)持以中國特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，牢牢把握社會(huì)主義辦學(xué)方向，將依法自主管理的理念落實(shí)到具體規(guī)范中，確保與《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國教師法》等上位法及文件保持一致，同時(shí)，學(xué)校以章程為依據(jù)，清理和制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件。

二是堅(jiān)持民主的原則。章程應(yīng)力求體現(xiàn)以人為本的辦學(xué)理念，突出對師生權(quán)益、地位的確認(rèn)與保護(hù)。按照有利于推進(jìn)教授治學(xué)、民主管理，有利于調(diào)動(dòng)基層組織積極性的原則，明確學(xué)術(shù)組織、學(xué)生團(tuán)體的地位和作用，發(fā)揮其“咨詢、審議、決策、研究、指導(dǎo)、評(píng)估、服務(wù)”等作用，并保障師生在教學(xué)、科研和學(xué)習(xí)方面依法享有的學(xué)術(shù)自由、探索自由，維護(hù)學(xué)術(shù)活動(dòng)的獨(dú)立性。

三是堅(jiān)持改革的原則。圍繞提高質(zhì)量的核心任務(wù)，在完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的過程中，高校應(yīng)以章程建設(shè)作為改革的切入點(diǎn)和系統(tǒng)集成的載體，認(rèn)真總結(jié)提煉近年來教育體制機(jī)制改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，明確辦學(xué)定位和建設(shè)思路，解決制約人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新和辦學(xué)活力的體制性因素，推動(dòng)學(xué)校事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

四是堅(jiān)持自主的原則。由于區(qū)域位置、辦學(xué)歷程和文化積淀傳承等多方面原因，高校形成了不同的辦學(xué)特色和自身的傳統(tǒng)優(yōu)勢，也面臨著不盡相同的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展要求。章程修訂應(yīng)著力完善學(xué)校自主管理、自我約束的體制機(jī)制，反映學(xué)校的辦學(xué)特色和辦學(xué)實(shí)際。

三、大學(xué)精神和大學(xué)使命是大學(xué)章程建設(shè)的靈魂

大學(xué)精神是大學(xué)在長期的辦學(xué)實(shí)踐中積淀、凝練而成，并得到大學(xué)人廣泛認(rèn)同和自覺奉行的根本的辦學(xué)理念和價(jià)值觀念，反映了學(xué)校特有的價(jià)值取向、理想追求和文化傳統(tǒng)，是學(xué)校最本質(zhì)的特征，涵蓋了大學(xué)的自主性、批判性和開拓性。在建設(shè)教育強(qiáng)國、人力資源強(qiáng)國進(jìn)程中，完善中國特色的現(xiàn)代大學(xué)教育體系和讓中國的大學(xué)成為世界先進(jìn)大學(xué)教育的重要組成部分，是大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和管理者的歷史使命和責(zé)任。改革開放以來，我國大學(xué)在國際交往和辦學(xué)實(shí)踐中不斷吸納國外大學(xué)之精髓，結(jié)合國情、校情，逐步形成了具有學(xué)校個(gè)性的文化傳統(tǒng)和文化精神。其中包括:鼓勵(lì)學(xué)術(shù)創(chuàng)新，維護(hù)學(xué)術(shù)尊嚴(yán)和學(xué)術(shù)研究的自由，同時(shí)講求學(xué)術(shù)的規(guī)范、學(xué)術(shù)責(zé)任和科學(xué)道德;依照法律、法規(guī)和學(xué)校的社會(huì)責(zé)任，獨(dú)立自主辦學(xué);堅(jiān)持學(xué)術(shù)主導(dǎo)、教授治學(xué)、民主管理、依法治校等。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著以信息技術(shù)為代表的科技飛躍，時(shí)代發(fā)展給現(xiàn)代大學(xué)提出了許多新的歷史使命，例如:培養(yǎng)世界公民，共享人類科技文明的國際化品質(zhì);融合科技、人文，關(guān)注人類共同利益，促進(jìn)世界和諧的學(xué)術(shù)追求;尊重人的價(jià)值，滿足終身教育需求，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的教育品質(zhì)等。

大學(xué)章程的制定完善應(yīng)集中反映高校的辦學(xué)宗旨、發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)思路和發(fā)展定位等體現(xiàn)大學(xué)根本的辦學(xué)理念和價(jià)值追求。除此之外，大學(xué)章程還應(yīng)總結(jié)高等教育改革發(fā)展的最新成果，突出辦學(xué)特色，反映大學(xué)文化中特有的精神文化、制度文化、活動(dòng)文化、環(huán)境文化等。

四、提高高等教育質(zhì)量是大學(xué)章程建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

人才培養(yǎng)是高校生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，提高質(zhì)量是高校改革發(fā)展最核心、最緊迫的任務(wù)。經(jīng)濟(jì)增長方式和發(fā)展水平取決于社會(huì)人力資源開發(fā)水平，全面提高高等教育質(zhì)量不僅是高等教育大眾化快速發(fā)展的需要，更是國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新的歷史時(shí)期的重大戰(zhàn)略舉措。建設(shè)高水平一流大學(xué)，需要世界眼光、中國體驗(yàn)和卓越管理，更需要有一個(gè)好的大學(xué)章程。當(dāng)前，部分高校在大學(xué)章程建設(shè)實(shí)踐中依然存在著形式主義的現(xiàn)象，教育思想觀念畏縮不前，創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，亟待端正辦學(xué)指導(dǎo)思想。因此，重拾教育的本義顯得十分重要。孔子認(rèn)為“大學(xué)之道，在明明德，在親民，在止于至善”，馬克思認(rèn)為“教育是促進(jìn)個(gè)人的獨(dú)創(chuàng)的自由發(fā)展”，東西方對教育的理解有差異，但“教育要促進(jìn)人的全面發(fā)展”卻是共同的，因?yàn)檫@是教育的終極目標(biāo)，也是教育的真諦所在。毋庸置疑，高校制定完善大學(xué)章程的根本目的是為了培養(yǎng)更多滿足國家發(fā)展需要、適應(yīng)社會(huì)需求的高質(zhì)量人才。因此，提高高等教育質(zhì)量理應(yīng)成為大學(xué)章程建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。制定完善大學(xué)章程，切實(shí)轉(zhuǎn)變教育教學(xué)觀念是關(guān)鍵。高校應(yīng)遵循教育規(guī)律治學(xué)，適應(yīng)社會(huì)需求辦學(xué)，處理好以人才培養(yǎng)為核心、科學(xué)研究為基礎(chǔ)、社會(huì)服務(wù)為方向、文化傳承創(chuàng)新為引領(lǐng)的大學(xué)四大功能的關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)的背景下，教育工作者更需要在學(xué)與術(shù)、名與利之間，站在國家、民族、學(xué)生的角度，轉(zhuǎn)變思想，更新觀念，攻堅(jiān)克難，認(rèn)識(shí)到提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的重要性;應(yīng)培育“問題到我為止”的責(zé)任意識(shí)和行為取向，推進(jìn)管理創(chuàng)新。通過大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的完善，理順校院兩級(jí)管理的職能職責(zé)，進(jìn)一步確保教學(xué)工作的中心地位。

五、學(xué)術(shù)組織與制度建設(shè)的思考

當(dāng)今世界，全球化是大學(xué)變革的重要推動(dòng)力。縱觀世界高等教育的現(xiàn)代化，學(xué)術(shù)組織與制度建設(shè)是當(dāng)前中國大學(xué)章程建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，也是高校內(nèi)部管理體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。我們的總體目標(biāo)是“堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長治校、教授治學(xué)、民主管理的現(xiàn)代大學(xué)制度”。

從學(xué)術(shù)研究的角度分析，自律性的學(xué)術(shù)體制是大學(xué)有效運(yùn)行的基本規(guī)范。建立專業(yè)化的大學(xué)管理制度能有效防止學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力相互滲透和干擾，兼職化容易導(dǎo)致行政權(quán)力膨脹，學(xué)術(shù)自主性難以得到尊重。行政管理組織應(yīng)該成為大學(xué)學(xué)術(shù)管理組織決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，為決策的執(zhí)行提供技術(shù)輔助與物質(zhì)支撐。目前，大學(xué)管理中存在著嚴(yán)重的兼職化趨向，這種狀況造成行政效率低下、行政權(quán)力侵犯學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)校委員會(huì)的職能名存實(shí)亡、教授會(huì)組織成為擺設(shè)等問題。而實(shí)行專業(yè)化的大學(xué)管理，乃至實(shí)現(xiàn)行政與學(xué)術(shù)脫鉤，需要有一個(gè)大學(xué)精神和大學(xué)使命為導(dǎo)向以及較好的管理文化作基礎(chǔ)，否則改革可能會(huì)出現(xiàn)特權(quán)化的傾向。

從實(shí)踐層面的角度分析，我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)較為迫切的，一是加強(qiáng)學(xué)術(shù)組織建設(shè)，二是調(diào)整行政權(quán)力構(gòu)架，使兩者在決策與執(zhí)行間找到平衡點(diǎn)。學(xué)?；鶎訉W(xué)術(shù)組織是高校學(xué)術(shù)組織縱向結(jié)構(gòu)中承擔(dān)教學(xué)、科研、咨詢服務(wù)等職能的最低層次的正式組織。制約學(xué)校基層學(xué)術(shù)組織發(fā)展的最大弊端是沒有人員聘用、管理、考核、收入分配的自主權(quán)，沒有經(jīng)費(fèi)管理、使用的自主權(quán)。近年來，部分地方高校在“學(xué)院制”基礎(chǔ)上進(jìn)行了“學(xué)部制”改革探索，在一定區(qū)域范圍內(nèi)建立起松散型的政府—高?！髽I(yè)間的“大學(xué)聯(lián)盟”，取得了一些進(jìn)展，但因原有的教學(xué)、科研、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)管理體制格局沒有打破，新的制度尚待健全，形成了改革雷聲大、雨點(diǎn)小、成本高、效果不明顯的尷尬境地。

學(xué)科專業(yè)的建設(shè)發(fā)展及其設(shè)置調(diào)整是大學(xué)章程的重要組成部分。理論上講，現(xiàn)代大學(xué)制度的核心特征是大學(xué)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的適應(yīng)性，也就是說大學(xué)能夠主動(dòng)應(yīng)答社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中提出的問題，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其內(nèi)涵包括開放性、獨(dú)立性、參與性和自律性等。在完善大學(xué)章程過程中，各類各層次高校必須理清學(xué)科與專業(yè)、科研與教學(xué)、科研與服務(wù)的內(nèi)在邏輯關(guān)系。其中，學(xué)科專業(yè)設(shè)置與結(jié)構(gòu)布局調(diào)整問題關(guān)系到高校的長遠(yuǎn)發(fā)展，更關(guān)系到人才培養(yǎng)質(zhì)量的提高。研究學(xué)科專業(yè)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的改革路徑，是高校領(lǐng)導(dǎo)者和管理者必須首先思考的重大問題。筆者建議從制度頂層設(shè)計(jì)、內(nèi)涵建設(shè)等戰(zhàn)略層面深化改革，強(qiáng)化特色，統(tǒng)籌發(fā)展學(xué)科專業(yè)建設(shè)。一是抓體制，以完善現(xiàn)代大學(xué)制度促進(jìn)學(xué)科專業(yè)建設(shè)科學(xué)發(fā)展，二是抓內(nèi)涵，以提升學(xué)科專業(yè)競爭力強(qiáng)化優(yōu)勢與特色，三是抓隊(duì)伍，以高水平團(tuán)隊(duì)建設(shè)加快學(xué)科專業(yè)建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展，四是抓管理，以橫貫性管理保障學(xué)科專業(yè)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，五是抓文化，以大學(xué)文化建設(shè)引領(lǐng)學(xué)科專業(yè)建設(shè)健康發(fā)展。

當(dāng)前，高校在制定完善大學(xué)章程的同時(shí)，既要加強(qiáng)學(xué)術(shù)組織構(gòu)架及內(nèi)部治理體系的理論研究，更應(yīng)致力于學(xué)校各級(jí)學(xué)術(shù)組織的功能定位及其制度、機(jī)構(gòu)、人員保障的實(shí)踐探索。比如，校董事會(huì)、校發(fā)展理事會(huì)根據(jù)形勢發(fā)展，研究、決策學(xué)校發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略定位;校學(xué)術(shù)委員會(huì)研究、決策學(xué)科專業(yè)建設(shè)發(fā)展的規(guī)劃及目標(biāo);校教授委員會(huì)研究、決策學(xué)科專業(yè)建設(shè)發(fā)展路徑等重大問題;校學(xué)位評(píng)定委員會(huì)研究決策人才培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);校教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)研究、決策學(xué)科專業(yè)建設(shè)、人才培養(yǎng)方案(模式)、課程建設(shè)、教材建設(shè)、教學(xué)管理制度等教學(xué)重大問題;校教學(xué)(管理)督導(dǎo)組、評(píng)估辦等加強(qiáng)學(xué)科專業(yè)評(píng)估，監(jiān)控教育教學(xué)運(yùn)行管理，確保人才培養(yǎng)質(zhì)量。

同時(shí)，高校各類學(xué)術(shù)組織的機(jī)構(gòu)組建、人員組成可以專職化、多元化，既可吸納來自教學(xué)和教學(xué)管理一線的教師，也應(yīng)有來自行業(yè)部門、行業(yè)組織、企業(yè)和學(xué)會(huì)等機(jī)構(gòu)的專家。在經(jīng)費(fèi)預(yù)算方面，高校應(yīng)保障必要的日常運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)。總之，通過系統(tǒng)化的頂層設(shè)計(jì)，在制定完善大學(xué)章程過程中，逐步構(gòu)建起中國特色現(xiàn)代大學(xué)的學(xué)術(shù)組織和制度框架。

國內(nèi)外高校的大學(xué)章程折射出各校傳統(tǒng)與習(xí)慣的差異、所依據(jù)的本國歷史文化與法規(guī)制度的差異、不同國家大學(xué)治理與管理的差異，以及全球范圍內(nèi)具有普適性的治理理念及管理規(guī)則。起草修訂好一部大學(xué)章程，需要有堅(jiān)實(shí)的研究基礎(chǔ)和認(rèn)真的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。我們應(yīng)在學(xué)習(xí)借鑒的同時(shí)，廣汲民意，吸收教師、學(xué)生和外部人士參與大學(xué)治理，力求做到大學(xué)章程與實(shí)施細(xì)則融為一體，相互配套，有章可循，逐步建立起具有中國特色、具有法律保障的現(xiàn)代大學(xué)治理模式和民主機(jī)制。

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