公路收費(fèi)模式優(yōu)化研究

胡興華， 章 玉， 黃偉宏

(1.重慶市交通規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)院，重慶401121;2.北京交通大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院，北京100044)

一、引言

從1984年起，我國實(shí)施“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策，擺脫了國家資金約束對(duì)公路發(fā)展的限制，徹底緩解了我國公路建設(shè)資金不足的矛盾，推進(jìn)了公路基礎(chǔ)設(shè)施跨越式發(fā)展，奠定了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展的重要基礎(chǔ)。在全國公路網(wǎng)中，95%的高速公路、61%的一級(jí)公路、42%的二級(jí)公路都是靠收費(fèi)公路發(fā)展起來的?！百J款修路，收費(fèi)還貸”的公路投融資模式，在有效解決我國公路交通供給能力嚴(yán)重短缺的同時(shí)，逐漸暴露出如收費(fèi)導(dǎo)致全社會(huì)物流成本居高不下、部分收費(fèi)公路服務(wù)質(zhì)量不到位、部分高速公路建設(shè)項(xiàng)目融資困難等一系列問題。目前，我國正在陸續(xù)進(jìn)行公路收費(fèi)政策的調(diào)整，在此期間系統(tǒng)性梳理公路收費(fèi)政策的新變化，開展公路收費(fèi)政策調(diào)整研究，前瞻性地把握公路收費(fèi)面臨的新形勢，成為保障公路交通系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的需要。

二、收費(fèi)政策調(diào)整對(duì)公路建設(shè)的影響分析

(一)國外公路收費(fèi)概況

公路尤其是高等級(jí)公路是為特定群體修建的，如果用普通納稅人的錢修建公路，相當(dāng)于讓不使用公路的人為使用公路的人付費(fèi)，有失社會(huì)公平。所以，各國一般都是針對(duì)公路單獨(dú)征收稅費(fèi)，以用于公路的修建和養(yǎng)護(hù)，也就是誰使用誰交費(fèi)，多使用多交費(fèi)。

收費(fèi)公路由來已久。公元前7世紀(jì)，亞述帝國在亞述巴尼拔統(tǒng)治時(shí)期就開始征收通行費(fèi);從中世紀(jì)開始，歐洲大興土木，收費(fèi)公路大量出現(xiàn);公元14世紀(jì)，英格蘭對(duì)一些交通流量大的公路收取通行費(fèi);17世紀(jì)中葉，英國議會(huì)頒布法案，決定“以路養(yǎng)路，以路生路”，用收取的公路通行費(fèi)養(yǎng)護(hù)公路和擴(kuò)建公路;進(jìn)入20世紀(jì)，歐洲公路普遍征收通行費(fèi);1924年，意大利率先在米蘭一段50公里的高速公路上設(shè)置收費(fèi)站，希臘效仿意大利，從1927年開始在城市間的各公路網(wǎng)征收通行費(fèi);美國和加拿大是從19世紀(jì)開始征收公路通行費(fèi)的;20世紀(jì)50年代和60年代，法國、西班牙、葡萄牙也開始普遍征收通行費(fèi)，以在政府財(cái)政開支有限的情況下發(fā)展收費(fèi)公路交通網(wǎng)。

世界上對(duì)公路收費(fèi)比較規(guī)范的是1706年英格蘭和威爾士建立了公路信托機(jī)構(gòu)，該信托機(jī)構(gòu)專司公路收費(fèi)之職，征收的公路通行費(fèi)首先用于回收道路基礎(chǔ)建設(shè)投資，然后用作現(xiàn)有道路的養(yǎng)護(hù)，最后把通行費(fèi)結(jié)存作為道路建設(shè)基金，用于公共交通網(wǎng)的擴(kuò)建。隨著汽車的普及，一些國家的城市交通擁堵愈演愈烈，于是有的城市在某些城區(qū)征收“交通擁堵費(fèi)”，鼓勵(lì)人們使用公共交通或自行車，減少道路擁堵。也有的國家把征收公路通行費(fèi)(稅)作為減少空氣污染的手段。通過收費(fèi)，讓人們減少私家車的使用，逼迫經(jīng)濟(jì)狀況不太好的家庭使用公共交通或騎自行車。

(二)近年我國公路收費(fèi)政策的新變化

2009年1月1日，國務(wù)院頒布了《成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案》，取消了公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)。通過提高成品油消費(fèi)稅單位稅額，依法籌集交通基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)、建設(shè)資金，規(guī)范了政府的收費(fèi)行為。同時(shí)規(guī)定“調(diào)整稅額形成的成品油消費(fèi)稅收入一律?？顚Ｓ?，主要用于替代公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)的支出，補(bǔ)助各地取消已審批的政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，并對(duì)種糧農(nóng)民、部分困難群體和公益性行業(yè)給予必要扶持”。實(shí)踐證明，燃油稅通過將養(yǎng)路費(fèi)捆綁進(jìn)油價(jià)，將每輛汽車要交的養(yǎng)路費(fèi)轉(zhuǎn)換成稅費(fèi)，在道路等公共設(shè)施日益成為一種稀缺資源的大背景下，更多地體現(xiàn)了“多用多繳，少用少繳”的公平原則。

根據(jù)國務(wù)院實(shí)施成品油價(jià)格和費(fèi)稅改革的通知及相關(guān)要求，交通運(yùn)輸部制定了取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)的里程目標(biāo)。這意味著占有重要份額的二級(jí)公路將更突出它的公益性，對(duì)于降低車輛的使用成本、運(yùn)輸成本，節(jié)省車輛的通行時(shí)間，保障客流、物流更加暢通，拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都有著非常積極的作用。截至2010年底，中國已經(jīng)在17個(gè)省全部取消了政府還貸的二級(jí)公路收費(fèi)站點(diǎn)，撤銷站點(diǎn)1723個(gè)，總里程9萬公里。

為進(jìn)一步提升收費(fèi)公路通行效率和服務(wù)水平，方便群眾快捷出行，2012年8月2日國務(wù)院發(fā)布了《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》，規(guī)定在“春節(jié)、清明節(jié)、勞動(dòng)節(jié)、國慶節(jié)等四個(gè)國家法定節(jié)假日，以及當(dāng)年國務(wù)院辦公廳文件確定的上述法定節(jié)假日連休日”，對(duì)“行駛收費(fèi)公路的7座以下(含7座)載客車輛，包括允許在普通收費(fèi)公路行駛的摩托車”免收通行費(fèi)。重大節(jié)假日小客車免收通行費(fèi)，將帶動(dòng)我國汽車社會(huì)從初期的上下班代步階段向休閑遠(yuǎn)行階段加速轉(zhuǎn)變。然而必須清醒地看到，該《方案》的出臺(tái)并不代表一切塵埃落定，可能帶來諸如免費(fèi)通行后的交通量大幅增加、交通突發(fā)事件發(fā)生概率增加等一系列后續(xù)影響。

(三)收費(fèi)政策變化對(duì)公路建設(shè)的影響分析

公路收費(fèi)政策的調(diào)整可謂牽一發(fā)動(dòng)全身，影響深遠(yuǎn)。首先，費(fèi)改稅后收費(fèi)二級(jí)路減少，政府需投入大量資金用于還貸，同時(shí)還面臨著收費(fèi)站人員安置、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移等諸多問題。除取消政府還貸的二級(jí)路收費(fèi)外，部分區(qū)域鼓勵(lì)地方政府采用回購的方式逐步取消經(jīng)營性二級(jí)公路，一定程度上削弱了社會(huì)性投資采用BOT模式進(jìn)行二級(jí)路建設(shè)的吸引力。其次，實(shí)施重大節(jié)假日小客車免費(fèi)通行的政策后，收費(fèi)公路(尤其是高速公路)在相應(yīng)時(shí)段將呈現(xiàn)交通量基數(shù)大(節(jié)假日本身交通量比平時(shí)較大)、誘增比例大(免費(fèi)政策的受眾對(duì)象主要為節(jié)假日休息的私家車主)、出行距離遠(yuǎn)、休閑性出行比重較大的交通運(yùn)行特點(diǎn)，不僅存在交通量增多帶來的安全隱患，也存在為在免費(fèi)時(shí)段內(nèi)完成出行而超速行駛概率的增加，同時(shí)交通量的增加將使得運(yùn)營方的養(yǎng)護(hù)成本增加、由于免費(fèi)帶來的投資回收期延長等諸多問題，將使得收費(fèi)公路運(yùn)營、投融資等面臨前所未有的嚴(yán)峻形勢。

三、我國公路收費(fèi)政策的演化趨勢

“取消過路費(fèi)、征收燃油稅”體現(xiàn)了“誰用誰繳費(fèi)、多用多繳費(fèi)”的公平性原則，從國外公路收費(fèi)的發(fā)展歷程來看，也是許多發(fā)達(dá)國家在公路網(wǎng)建設(shè)初步形成后經(jīng)歷過的政策轉(zhuǎn)變。從燃油稅改革、政府還貸型二級(jí)路取消收費(fèi)到重大節(jié)假日小客車免費(fèi)通行，近年來一系列政策的變化，收費(fèi)公路的惠眾廣度和惠眾深度不斷加強(qiáng)，我國公路收費(fèi)政策正日趨朝向公益化、公平化方向發(fā)展。

但必須看到，上述一系列政策亦存在弊端。經(jīng)營效益好、可替代性弱、需要在所在區(qū)域中發(fā)揮通道作用的二級(jí)路是經(jīng)營性二級(jí)路的構(gòu)成主體，剩下的效益差或加密性質(zhì)的項(xiàng)目多為政府還貸型項(xiàng)目。由于經(jīng)營性二級(jí)路未納入取消收費(fèi)的考核目標(biāo)之內(nèi)，經(jīng)營性通道型二級(jí)路成為服務(wù)區(qū)域交通出行的必然選擇，收費(fèi)變成“強(qiáng)制行為”，有失社會(huì)公平。此外，我國擁有私家車的家庭占比約為11%，重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)意味著只有少數(shù)富人成為潛在的受益者，對(duì)于財(cái)富收入分配差距來講是“逆向調(diào)節(jié)”。同時(shí)，作為生產(chǎn)、生活成本重要支出的物流成本沒有降低，公眾的利益訴求在此政策中難以得到體現(xiàn)。

因此，伴隨我國收費(fèi)公路的日益公益化、公平化，社會(huì)各方的利益應(yīng)得到體現(xiàn)，低費(fèi)用化、免費(fèi)時(shí)段的擴(kuò)大化、惠及對(duì)象的擴(kuò)大化成為收費(fèi)公路下一階段發(fā)展的必然要求。

四、公路收費(fèi)調(diào)整建議

(一)調(diào)整目前的收費(fèi)政策

一是加快二級(jí)路收費(fèi)取消工作的進(jìn)程。二級(jí)公路作為高等級(jí)路網(wǎng)中服務(wù)區(qū)域規(guī)模最大的交通運(yùn)輸主體，發(fā)揮著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的重要作用。針對(duì)目前二級(jí)公路中重要項(xiàng)目多為經(jīng)營性公路的現(xiàn)狀，建議以區(qū)縣政府為主體，多方籌集交通運(yùn)輸部、地方省市等多級(jí)部門資金補(bǔ)助，在加快政府還貸型二級(jí)路取消收費(fèi)工作的同時(shí)加快經(jīng)營性二級(jí)公路回購工作，以破除當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的交通瓶頸。

二是實(shí)行“低費(fèi)率、長年限”和“以路養(yǎng)路”的收費(fèi)策略。公路雖然是公共基礎(chǔ)設(shè)施，具有很強(qiáng)的公益性，但是政府的公路建設(shè)投資嚴(yán)重不足，今后一定時(shí)期內(nèi)將繼續(xù)發(fā)展收費(fèi)公路。相關(guān)調(diào)查顯示，社會(huì)公眾對(duì)于收費(fèi)期限繳費(fèi)率敏感程度低。影響收費(fèi)費(fèi)率的因素可分為內(nèi)部因素(道路類型、投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)，以及收費(fèi)道路的里程、道路的使用性能、公路的養(yǎng)護(hù)成本等)和外部因素(主要是地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、交通量、地區(qū)內(nèi)路網(wǎng)密度、并行道路的使用性能以及車輛組成及其經(jīng)濟(jì)性能)。費(fèi)率的調(diào)整將影響社會(huì)物流成本，進(jìn)而影響全社會(huì)的運(yùn)作成本。建議修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，允許收費(fèi)到期公路按“低費(fèi)率、長年限”和“以路養(yǎng)路”等原則繼續(xù)收費(fèi)，緩解建養(yǎng)資金的不足。同時(shí)，以“以路養(yǎng)路”為導(dǎo)向，針對(duì)新建項(xiàng)目在適當(dāng)下調(diào)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的前提下延長收費(fèi)年限，以最大限度保障收費(fèi)公路在不同時(shí)期、不同人口代際之間的社會(huì)公平，同時(shí)保障公路養(yǎng)護(hù)建設(shè)的可持續(xù)性。

三是擴(kuò)大節(jié)假日免費(fèi)通行政策的受眾對(duì)象。與我國不同，美國的收費(fèi)公路在節(jié)假日期間執(zhí)行雙倍收費(fèi)，以引導(dǎo)公眾采用公共交通方式出行?；趯?duì)社會(huì)公平和社會(huì)發(fā)展的拉動(dòng)作用考慮，建議擴(kuò)大節(jié)假日免費(fèi)通行政策的受眾對(duì)象，在相應(yīng)時(shí)段免收更加惠及廣大出行者的大型客車、與百姓利益休戚相關(guān)的貨車的通行費(fèi)用，同時(shí)協(xié)調(diào)物價(jià)部門降低節(jié)假日期間大型客車的票價(jià)和貨運(yùn)價(jià)格，切實(shí)還利于民。

(二)建立與養(yǎng)護(hù)質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量相掛鉤的浮動(dòng)收費(fèi)模型與機(jī)制

由于收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)的自然壟斷屬性和資源的有限性，收費(fèi)公路使用者往往在接受通行服務(wù)的過程中沒有市場選擇權(quán)，在與收費(fèi)公路服務(wù)博弈中處于劣勢地位，不能完全確保得到與費(fèi)用等價(jià)的高速公路服務(wù)。近年來，收費(fèi)公路尤其是高速公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量及服務(wù)質(zhì)量不到位導(dǎo)致用戶投訴較多。從法律及經(jīng)濟(jì)角度來看，如果服務(wù)提供方未對(duì)服務(wù)需求方提供與費(fèi)用相匹配的服務(wù)，則為雙方利益的不對(duì)等。從長遠(yuǎn)看，收費(fèi)公路所提供的服務(wù)質(zhì)量將隨時(shí)間的增長而呈現(xiàn)自然下降趨勢，若采用同一費(fèi)率收費(fèi)則有失公允。因此，有必要建立相應(yīng)指標(biāo)體系，建立與養(yǎng)護(hù)質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量相掛鉤的浮動(dòng)收費(fèi)模型，在保證消費(fèi)者得到與費(fèi)用等價(jià)的安全、暢通、舒適、便捷的通行服務(wù)的同時(shí)，強(qiáng)化交通主管部門對(duì)收費(fèi)公路營運(yùn)企業(yè)進(jìn)行科學(xué)監(jiān)管，收費(fèi)公路營運(yùn)企業(yè)只有達(dá)到主管部門規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)才能夠按照正常的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，否則就必須降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使收費(fèi)公路的使用者得到與其支付通行費(fèi)相符的服務(wù)。

(三)建立收費(fèi)公路總量調(diào)控機(jī)制

為保障社會(huì)公平，降低社會(huì)物流成本，需對(duì)收費(fèi)公路的規(guī)模進(jìn)行控制，使收費(fèi)公路與免費(fèi)公路的規(guī)模比例維持在一定水平上，實(shí)現(xiàn)收費(fèi)公路與免費(fèi)公路的協(xié)調(diào)發(fā)展。在將區(qū)域內(nèi)公路網(wǎng)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮的前提下，總量控制規(guī)?？苫谝韵滤悸愤M(jìn)行控制。

一是最大程度避免公路“強(qiáng)制收費(fèi)”。借鑒西方發(fā)達(dá)國家模式，在收費(fèi)公路附近平行位置建設(shè)并行免費(fèi)公路，化解收費(fèi)公路的通道唯一性局面，使有不同時(shí)間價(jià)值的用戶具備多重選擇的權(quán)利，避免“強(qiáng)制收費(fèi)”。以上思路可簡化表述為單位時(shí)間內(nèi)新建收費(fèi)公路規(guī)模原則上不大于新建免費(fèi)公路規(guī)模。

二是在費(fèi)率確定的前提下保障“以路養(yǎng)路”。收費(fèi)公路的收費(fèi)支出除保障本項(xiàng)目正常運(yùn)行外，還要發(fā)揮保障其他免費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)的作用，因此收費(fèi)公路與免費(fèi)公路的總規(guī)模比例存在一定下限，取決于本區(qū)域內(nèi)收費(fèi)公路本身的日常支出情況和全部公路的養(yǎng)護(hù)支出情況。

三是在以上前提下滿足銀行還貸或者投資人對(duì)于投資回收期的要求。將單位區(qū)域內(nèi)所有收費(fèi)公路予以統(tǒng)籌考慮，收費(fèi)公路的收費(fèi)除滿足日常運(yùn)營、對(duì)域內(nèi)全部公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用支出外，還要保障銀行或者項(xiàng)目投資人的利益。

［1］交通運(yùn)輸部，發(fā)展改革委，財(cái)政部，等.重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案［G］.2012.

［2］王芳，蘇小軍，胡興華.高速公路養(yǎng)護(hù)及服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究［J］.重慶交通大學(xué)學(xué)報(bào):自然科學(xué)版，2009，35(3):455-458.

［3］李顏娟.收費(fèi)公路發(fā)展戰(zhàn)略研究［D］.西安:長安大學(xué)，2006.

［4］肯尼斯·巴頓.運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京:商務(wù)印書館，2006.

［5］中華人民共和國國務(wù)院令第417號(hào).收費(fèi)公路管理?xiàng)l例［G］.2004.