公共財(cái)政理論視域下的政府民生建設(shè)

譚泰乾，吳海東

（重慶廣播電視大學(xué) 1.財(cái)經(jīng)管理學(xué)院；2.科研處，重慶 400052）

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點(diǎn)。提高人民物質(zhì)文化生活水平，是改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本目的。要多謀民生之利，多解民生之憂(yōu)，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，努力讓人民過(guò)上更好生活。”[1]民生問(wèn)題是國(guó)之大事，它直接關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。解決好民生問(wèn)題，是建設(shè)和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)十八大報(bào)告提出的全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的基本前提。

一、民生建設(shè)及其保障途徑

1.民生的內(nèi)涵

民生，通俗講就是指人民的吃穿住行等基本生活，其英文為“The people's livelihood”（民眾的生計(jì)）?！掇o?！穼?duì)民生解釋是：“民生就是指人民的生計(jì)、生活?！睂O中山指出：“民生就是人民的生活，社會(huì)的生存，國(guó)民的生計(jì)，群眾的生命?！保ā秾O中山選集》）他所指的人民的生活已不僅局限于吃穿住行等基本的物質(zhì)生活（群眾的生命），還包括人民群眾為獲得物質(zhì)生活資料而采取的謀生之道（“國(guó)民的生計(jì)”），以及一個(gè)社會(huì)為解決“群眾的生命”和“國(guó)民的生計(jì)”而采取的經(jīng)濟(jì)政策（“社會(huì)的生存”）。

胡錦濤同志在慶祝建黨90周年的講話(huà)中指出：“推進(jìn)社會(huì)建設(shè)，要以保障和改善民生為重點(diǎn)，著力解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。要堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，完善保障和改善民生的制度安排，把促進(jìn)就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)先位置，加快發(fā)展教育、社會(huì)保障、醫(yī)藥衛(wèi)生、保障性住房等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加大收入分配調(diào)節(jié)力度，堅(jiān)定不移走共同富裕道路，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居?！盵2]胡錦濤同志的講話(huà)，為我們正確理解民生的內(nèi)涵提供了基本思路?！爸鉀Q好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題”，這說(shuō)明民生就是指與民眾現(xiàn)實(shí)生活（特別是基本生活）息息相關(guān)的一系列問(wèn)題。“完善保障和改善民生的制度安排，把促進(jìn)就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)先位置”，這就是指政府應(yīng)為解決民生而采取各種措施和政策。“努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，這說(shuō)明在我國(guó)現(xiàn)階段，民生的基本內(nèi)容是“五有”：學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。

美國(guó)社會(huì)心理學(xué)家馬斯洛將人的需求分為五類(lèi)：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求。從廣義上說(shuō)，這五類(lèi)需求均屬于民生范疇。而馬斯格雷夫的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論”，則按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段對(duì)人類(lèi)需求進(jìn)行了歸納：經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，主要滿(mǎn)足吃穿等方面的基本生存需求；經(jīng)濟(jì)發(fā)展中期階段，除了基本生存需求外，民眾對(duì)教育、衛(wèi)生、安全等方面的需求增加；經(jīng)濟(jì)成熟階段，民眾對(duì)教育、衛(wèi)生等方面需求更高，對(duì)收入公平分配的愿望迫切。由此可見(jiàn)，民生需求具有層次性，不同國(guó)家之間、同一國(guó)家的不同地區(qū)之間，其民生需求既有共性，也存在著一定的差異。在我國(guó)現(xiàn)階段，“五有”問(wèn)題是我國(guó)各個(gè)地區(qū)民生需求的基本方面，這是共性；但對(duì)有些地區(qū)來(lái)說(shuō)，某些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也可能成為重要的民生需求，這是差異性。更進(jìn)一步講，即便是民生需求的基本方面，各地區(qū)之間也存在著保障程度上的差異。

2.保障民生的途徑

（1）市場(chǎng)途徑

《左傳·宣公十二年》中指出：“民生在勤，勤則不匱?！边@就意味著解決民生問(wèn)題要靠全體民眾的勤奮努力，民眾要勤于工作，政府官吏要勤于政務(wù)。

社會(huì)資源的配置主要有兩種途徑，即市場(chǎng)途徑和非市場(chǎng)途徑（即政府配置社會(huì)資源）。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中起著基礎(chǔ)性作用，是社會(huì)資源配置的主要途徑。由此可見(jiàn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下保障民生的主要途徑是市場(chǎng)。一方面，政府要致力于培育和健全市場(chǎng)機(jī)制，政府官員要勤于政務(wù)，維持市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行，為解決民生問(wèn)題創(chuàng)造良好的市場(chǎng)條件；另一方面，民眾必須在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中努力學(xué)習(xí)，勤于工作，不斷提高自身獲取收入的技能和本領(lǐng)，以保障自身和家庭的基本生活所需，不斷提高生活質(zhì)量。

（2）政府途徑

雖然在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，保障民生主要依靠市場(chǎng)機(jī)制。但是，市場(chǎng)在配置社會(huì)資源時(shí)存在著諸多方面的缺陷，甚至出現(xiàn)失靈。例如，由于每個(gè)人的體力和腦力稟賦存在著差異，完全靠市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配必然導(dǎo)致收入差距的出現(xiàn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)收入的市場(chǎng)分配越來(lái)越有利于資本而不利于勞動(dòng)，因而會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的貧富不均。在這種情況下，政府有必要通過(guò)建立和完善社會(huì)保障制度等多種方式，致力于縮小收入分配差距，加強(qiáng)宏觀調(diào)控（特別是對(duì)物價(jià)的調(diào)控）以保障民生。政府是保障民生的重要途徑，在現(xiàn)代社會(huì)其作用越來(lái)越明顯。

3.政府保障民生的實(shí)踐

馬克思于1875在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》一書(shū)中闡述了他的社會(huì)保障思想，他認(rèn)為：“社會(huì)總產(chǎn)品首先應(yīng)當(dāng)做有關(guān)維持生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)的三項(xiàng)扣除，即：第一，用來(lái)補(bǔ)償消費(fèi)掉的生產(chǎn)資料的部分。第二，用來(lái)擴(kuò)大生產(chǎn)的追加部分。第三，用來(lái)應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險(xiǎn)基金?！盵3]馬克思認(rèn)為，剩下的總產(chǎn)品在作為消費(fèi)資料分配之前還要扣除三項(xiàng)內(nèi)容：“第一，和生產(chǎn)沒(méi)有關(guān)系的一般管理費(fèi)用。第二，用來(lái)滿(mǎn)足共同需要的部分，如學(xué)校、保健設(shè)施等。第三，為喪失勞動(dòng)能力的人等等設(shè)立的基金?？傊?，就是現(xiàn)在屬于所謂官辦濟(jì)貧事業(yè)的部分?！盵3]馬克思這一論斷中所提及的前三項(xiàng)中的第三項(xiàng)，屬于現(xiàn)代社會(huì)保障體系中的社會(huì)救濟(jì)的內(nèi)容；而后三項(xiàng)中的第二項(xiàng)和第三項(xiàng)，都屬于現(xiàn)代社會(huì)保障的重要內(nèi)容。

英國(guó)于1601年頒布了《濟(jì)貧法》，德國(guó)的俾斯麥政府于19世紀(jì)80年代通過(guò)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，建立了社會(huì)保障制度，其后，西方國(guó)家在20世紀(jì)30年代相繼建立了現(xiàn)代社會(huì)保障制度。在中國(guó)，儒家學(xué)派的代表人物孔子在其《禮記·禮運(yùn)篇》中提出了“大同社會(huì)”的理想，書(shū)中提到的大同社會(huì)應(yīng)具有的特征是：“大道之行也，天下為公……人不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)，矜孤獨(dú)殘疾者皆有所養(yǎng)?！边@是世界上最早出現(xiàn)的有文字記載的關(guān)于社會(huì)保障的思想。春秋時(shí)期的思想家管仲在其政治思想中提出了一系列修善理政以利于本國(guó)人民安居樂(lè)業(yè)的社會(huì)保障思想和政策，如“老老”“慈幼”“恤孤”“養(yǎng)疾”“合獨(dú)”“問(wèn)病”“通窮”“振困”“接絕”等“九惠之教”。

中國(guó)歷代的施政政策中皆有防災(zāi)保民的救荒措施，包括調(diào)粟、賑濟(jì)、養(yǎng)恤和蠲緩等內(nèi)容?！罢{(diào)粟”，實(shí)質(zhì)上就是“移民就食”或“移食就民”的救濟(jì)措施，即在全國(guó)范圍內(nèi)通過(guò)糧食調(diào)撥或移民的方法來(lái)保障災(zāi)區(qū)人民的基本生活。“賑濟(jì)”，是指以糧食、谷米等實(shí)物或貨幣救濟(jì)災(zāi)區(qū)生活貧困的百姓，保障其最基本的生活的制度。 “養(yǎng)恤”，是指災(zāi)后由政府安置災(zāi)民的一種制度，一般包括提供棲身場(chǎng)所和施給粥食，發(fā)放寒衣、醫(yī)藥等方面。“蠲緩”，是國(guó)家對(duì)災(zāi)民實(shí)行賦稅減免的一種政策，即當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，國(guó)家為了讓百姓盡快恢復(fù)生產(chǎn)，對(duì)農(nóng)民免征徭役。

我國(guó)近幾年來(lái)財(cái)政支出大力向民生傾斜，加強(qiáng)了對(duì)物價(jià)的宏觀調(diào)控，都說(shuō)明政府是保障民生的重要途徑，保障民生已成為現(xiàn)代社會(huì)政府的重要職責(zé)。

二、保障民生與公共財(cái)政

1.公共財(cái)政的內(nèi)涵

自著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密創(chuàng)立公共財(cái)政學(xué)以來(lái)，經(jīng)過(guò)世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的努力，目前已經(jīng)形成了比較完善的公共財(cái)政理論體系。可將其歸納為五個(gè)方面：即關(guān)于財(cái)政起因的“市場(chǎng)失靈論”；關(guān)于財(cái)政對(duì)象的“公共產(chǎn)品論”；關(guān)于財(cái)政目的的“社會(huì)公共需要論”；關(guān)于財(cái)政模式的“公共財(cái)政論”；關(guān)于財(cái)政決策的“公共選擇論”。其中，“公共產(chǎn)品論”已成為公共財(cái)政的理論基石?！肮伯a(chǎn)品論”將社會(huì)產(chǎn)品劃分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，受益時(shí)的非排他性和消費(fèi)時(shí)的非競(jìng)爭(zhēng)性是公共產(chǎn)品的典型特征。正因?yàn)槿绱?，只能由政府?lái)承擔(dān)生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品的職責(zé)?！笆袌?chǎng)失靈論”從社會(huì)資源配置的角度，證明市場(chǎng)存在諸多缺陷或失靈，如壟斷、信息不充分和不對(duì)稱(chēng)、外部效應(yīng)和公共產(chǎn)品、收入分配不公平和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等。市場(chǎng)在這些方面無(wú)法有效配置社會(huì)資源，政府在市場(chǎng)出現(xiàn)缺陷或失靈的領(lǐng)域配置社會(huì)資源就非常有必要。“社會(huì)公共需要論”認(rèn)為，市場(chǎng)與政府作為兩種資源配置方式，雖然其運(yùn)行機(jī)制不同，但它們的目的或目標(biāo)卻是相同的，都是為了滿(mǎn)足人類(lèi)社會(huì)的需要。而人類(lèi)社會(huì)的需要最終可以分為私人的個(gè)別需要與社會(huì)的公共需要兩大類(lèi)。由市場(chǎng)提供私人產(chǎn)品用于滿(mǎn)足私人的個(gè)別需要，由政府提供公共產(chǎn)品用于滿(mǎn)足社會(huì)的公共需要。馬克思在分析分配關(guān)系和生產(chǎn)關(guān)系時(shí)曾指出：“在任何社會(huì)生產(chǎn)（例如，自然形式的印度公社，或秘魯人較多是人為發(fā)展的共產(chǎn)主義）中，總是能夠區(qū)分出勞動(dòng)的兩個(gè)部分，一個(gè)部分的產(chǎn)品直接由生產(chǎn)者及其家屬用于個(gè)人消費(fèi)，另一部分即始終是剩余勞動(dòng)的那個(gè)部分的產(chǎn)品，總是用來(lái)滿(mǎn)足一般的社會(huì)需要，而不問(wèn)這種剩余產(chǎn)品怎樣分配，也不問(wèn)誰(shuí)執(zhí)行這種社會(huì)需要的代表的職能?！盵4]（《馬克思恩格斯全集》第25卷，第992—993頁(yè)）。馬克思的這一論斷，說(shuō)明了政府應(yīng)集中一部分國(guó)民收入用于滿(mǎn)足社會(huì)公共需要。

公共財(cái)政是指政府生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品用以滿(mǎn)足社會(huì)公共需要。社會(huì)公共需要是具有層次性的。結(jié)合我國(guó)具體情況，社會(huì)公共需要按照其性質(zhì)大致可以分為三個(gè)層次：一是政府保證其職能履行的需要，包括國(guó)防、外交、公安、司法、行政管理以及衛(wèi)生保健、基礎(chǔ)科學(xué)研究和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面。二是介于社會(huì)公共需要和私人個(gè)別需要之間，在性質(zhì)上難以嚴(yán)格區(qū)分的一些需要，如高等教育、社會(huì)保險(xiǎn)基金、撫恤救濟(jì)金、價(jià)格補(bǔ)貼等，其中一部分或大部分也要由政府集中供給加以滿(mǎn)足。三是大型公共設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，如郵政、電訊、民航、鐵路、公路、煤氣、電力、鋼鐵等行業(yè)。這部分公共需要因其耗資巨大，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中具有舉足輕重的作用，所以其中許多需要也是由政府集中安排提供，這種情況在發(fā)展中國(guó)家比較普遍。因此，滿(mǎn)足第一層次社會(huì)公共需要的社會(huì)產(chǎn)品通常屬于純公共產(chǎn)品，滿(mǎn)足第二層次社會(huì)公共需要的社會(huì)產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

2.政府民生與公共財(cái)政的關(guān)系

（1）保障民生是公共財(cái)政的重要內(nèi)容和最基本目標(biāo)

概括而言，政府民生就是指政府對(duì)民生進(jìn)行保障。政府民生的具體內(nèi)容很多，涉及面很廣，并不僅僅局限于社會(huì)保障，還包括公共安全、食品安全、教育、衛(wèi)生保健、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、物價(jià)調(diào)控等。廣而言之，凡是上述提到的社會(huì)公共需要的內(nèi)容，大多數(shù)都與民生有關(guān)。政府生產(chǎn)和提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品來(lái)滿(mǎn)足社會(huì)公共需要，就是對(duì)民生的保障。馬斯格雷夫根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同提出了各時(shí)期的財(cái)政支出重點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期階段，主要滿(mǎn)足吃穿住行等方面的基本生存需求，財(cái)政支出的重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展中期階段，除了基本生存需求外，民眾對(duì)教育、衛(wèi)生、安全、生態(tài)以及收入公平分配等方面的需求增加，財(cái)政支出中的相應(yīng)部分所占比重會(huì)逐步提高，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出所占比重會(huì)有所下降；經(jīng)濟(jì)成熟階段，民眾對(duì)教育、衛(wèi)生、生態(tài)等方面需求更高，對(duì)收入公平分配的愿望更強(qiáng)，財(cái)政支出中的教育、衛(wèi)生、安全、生態(tài)支出所占比重會(huì)進(jìn)一步提高，財(cái)政不管在收入方面還是在支出方面將更加體現(xiàn)收入公平分配。由此可見(jiàn)，保障民生是公共財(cái)政的重要內(nèi)容和最基本的目標(biāo)。當(dāng)然，這并不意味著公共財(cái)政的內(nèi)容總是涉及到民生保障。例如，登月計(jì)劃的實(shí)施，這顯然屬于公共財(cái)政的內(nèi)容，但很難將其歸于保障民生方面。保障民生應(yīng)該涉及到人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，應(yīng)該是與現(xiàn)有民眾現(xiàn)實(shí)生活（特別是基本生活）息息相關(guān)的基本方面。

我國(guó)公共財(cái)政改革實(shí)踐，就是一個(gè)建立公共財(cái)政初步框架，并逐步深化和完善的過(guò)程。“十五”時(shí)期我國(guó)財(cái)政改革的重點(diǎn)是建立公共財(cái)政初步框架，“十一五”時(shí)期我國(guó)公共財(cái)政逐步向民生傾斜?！笆逡?guī)劃”提出著力保障和改善民生，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。總體上講，我國(guó)公共財(cái)政的建立和進(jìn)一步深化、完善，既是一個(gè)財(cái)政體制改革過(guò)程，同時(shí)又是一個(gè)政府民生不斷得到強(qiáng)化的過(guò)程。

（2）公共財(cái)政是政府民生最重要和最基本的手段和渠道

保障民生是現(xiàn)代社會(huì)政府的重要職責(zé)，而公共財(cái)政是政府為了滿(mǎn)足社會(huì)公共需要所從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)行為。政府保障民生的手段和渠道很多，有法制手段、行政手段、金融手段、財(cái)政手段和價(jià)格手段等，其中，公共財(cái)政是政府保障民生的最重要和最基本的手段和渠道。我國(guó)現(xiàn)階段屬于政府民生的社會(huì)保障體系主要由四部分組成：其一是最低生活保障制度，主要包括：最低工資制度、最低生活保障制度、低收入家庭住房保障制度。其二是社會(huì)保險(xiǎn)制度，是政府按照保險(xiǎn)原則實(shí)施的一種社會(huì)保障制度。社會(huì)保險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的核心內(nèi)容，也是我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障體系中最重要的組成部分，包括：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度，以及疾病生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、傷殘保險(xiǎn)、喪葬補(bǔ)助等。其三是社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置制度。社會(huì)救濟(jì)包括兩部分：一是自然災(zāi)害救助，主要是對(duì)遭受自然災(zāi)害，生活發(fā)生嚴(yán)重困難的災(zāi)民進(jìn)行救助；二是社會(huì)救濟(jì)，其保障對(duì)象主要是無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)生活來(lái)源以及因其他原因造成的生活貧困者。民政部門(mén)提供的社會(huì)福利，主要是對(duì)盲聾啞和孤老殘幼等社會(huì)成員給予各種物資幫助。社會(huì)優(yōu)撫的對(duì)象是為革命事業(yè)和保衛(wèi)國(guó)家安全做出犧牲和貢獻(xiàn)的特殊社會(huì)群體，包括現(xiàn)役軍人、革命傷殘軍人、復(fù)員退伍軍人，革命烈士家屬及軍人家屬等；社會(huì)安置的對(duì)象是退伍義務(wù)兵、職業(yè)自愿兵、復(fù)員干部、軍隊(duì)離退休干部以及無(wú)軍籍退休退職職工等。其四是商業(yè)保險(xiǎn)等補(bǔ)充保障制度。商業(yè)保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)、職工互助合作保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)以及社會(huì)救助等都是我國(guó)地方社會(huì)保障的重要補(bǔ)充。上述社會(huì)保障體系的各個(gè)內(nèi)容，都需要政府投入大量的財(cái)政資金，都與公共財(cái)政緊密相關(guān)。因此，可以這樣說(shuō)，政府民生主要靠財(cái)政，公共財(cái)政是政府保障民生最重要和最基本手段和渠道，建立以民生為導(dǎo)向的公共財(cái)政，是政府保障民生的有效途徑。

三、建立以民生為導(dǎo)向的公共財(cái)政

1.調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，充分體現(xiàn)民生保障導(dǎo)向

自1998年黨的十五屆五中全會(huì)明確提出建立公共財(cái)政初步框架以來(lái)，我國(guó)公共財(cái)政基本框架已經(jīng)形成，在這個(gè)框架下財(cái)政支出的重點(diǎn)范圍是：（1）為國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供財(cái)力保障，提供如公安、司法、行政、國(guó)防、外交等國(guó)家政權(quán)建設(shè)方面的社會(huì)公共需要。（2）加大代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的社會(huì)公共和公益性事業(yè)的財(cái)政支持力度，如科研、教育、衛(wèi)生等。（3）逐步提高財(cái)政對(duì)社會(huì)保障支出的保證能力。（4）加大財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資力度，如增加對(duì)農(nóng)業(yè)、能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及教育、科技、環(huán)境保護(hù)等方面的投資。概括起來(lái)就是：集中財(cái)力保證國(guó)家政權(quán)建設(shè)的支出需要，確保國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)；增加科教投入，支持文化、衛(wèi)生、醫(yī)療保健等公共事業(yè)發(fā)展；增加社會(huì)保障支出，加快社會(huì)保障體系建設(shè)；增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好環(huán)境。

在我國(guó)現(xiàn)階段，保障民生也就是要做到“使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。保障民生的主要內(nèi)容就是要解決好教育問(wèn)題、勞動(dòng)收入保障問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題、養(yǎng)老問(wèn)題和住房問(wèn)題。因此，建立以民生為導(dǎo)向的公共財(cái)政，首先就是要提高保障民生的財(cái)政支出比重。目前，我國(guó)應(yīng)調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在上述公共財(cái)政框架下，加大財(cái)政對(duì)教育和社會(huì)保障的投入規(guī)模和比重，嚴(yán)格督查勞動(dòng)用工制度和最低工資制度，加快舊房改造和公租房的建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)公租房的管理，使公共財(cái)政支出凸顯出民生保障作用，逐步使我國(guó)公共財(cái)政體現(xiàn)出民生保障導(dǎo)向。

2.完善政府間轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

“十二五”規(guī)劃界定了基本公共服務(wù)的范圍：“基本公共服務(wù)范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費(fèi)安全和國(guó)防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)?！盵4]“本規(guī)劃的范圍確定為公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)?！盵4]公共服務(wù)的內(nèi)容大多涉及到民生，因此推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是民生保障的必由之路，是建立以民生為導(dǎo)向的公共財(cái)政的必然選擇。在我國(guó)現(xiàn)階段，政府提供的基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象依然普遍存在，主要表現(xiàn)為地區(qū)之間的差異和城鄉(xiāng)之間的差異。導(dǎo)致政府提供基本公共服務(wù)非均等化的原因很多，財(cái)政供給不均是其根本原因。因此，完善政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的有效途徑。

完善我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是：建立并完善以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔，縱橫交錯(cuò)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，妥當(dāng)選擇轉(zhuǎn)移支付方式，充分發(fā)揮政府間轉(zhuǎn)移支付的功能和效應(yīng)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。這項(xiàng)措施主要應(yīng)體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是完善政府間的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)各地方基本公共服務(wù)均等化。由于各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，致使財(cái)政能力出現(xiàn)差異，最終導(dǎo)致各地方之間基本公共服務(wù)的非均等化。上級(jí)政府（中央政府）有必要利用財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付，平衡各地方之間的財(cái)政能力，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。完善我國(guó)政府間縱向轉(zhuǎn)移支付的舉措有：第一，要充分發(fā)揮具有均等各地方財(cái)政能力的無(wú)條件撥款的功能和作用，擴(kuò)大公式化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并且引進(jìn)基本公共服務(wù)內(nèi)容作為計(jì)算財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)支出的因素，目前可考慮把與民生關(guān)系最緊密的公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)四個(gè)方面的內(nèi)容融入公式化轉(zhuǎn)移支付中，從而促進(jìn)各地方基本公共服務(wù)均等化。第二，要充分利用具有矯正外部正效應(yīng)的有條件撥款的功能和作用，可借鑒解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難經(jīng)驗(yàn)的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，將基本公共服務(wù)逐步納入獎(jiǎng)補(bǔ)范圍，促使基本公共服務(wù)均等化收到事半功倍的效果。第三，可以增設(shè)與基本公共服務(wù)相關(guān)的其他各種專(zhuān)項(xiàng)撥款，并逐步擴(kuò)大其范圍和規(guī)模，保證各地方基本公共服務(wù)的最低提供標(biāo)準(zhǔn)。在采用有條件的配套專(zhuān)項(xiàng)撥款補(bǔ)助方式時(shí)，其撥款補(bǔ)助額和配套率應(yīng)區(qū)別對(duì)待，地方配套資金的比例與該地方的財(cái)政能力要相適應(yīng)，一般是正比關(guān)系。逐步引入“因素法”核定基本公共服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)撥款，加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)撥款資金的管理，堅(jiān)持專(zhuān)款專(zhuān)用，使各個(gè)地區(qū)都具有大致相當(dāng)?shù)墨@得相應(yīng)專(zhuān)項(xiàng)撥款的能力，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

二是逐步建立制度化的政府間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。目前我國(guó)建立制度化的橫向轉(zhuǎn)移支付既是必要的，也是可行的。由于中央政府財(cái)力有限，僅僅靠中央對(duì)地方的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，基本公共服務(wù)均等化進(jìn)展緩慢。建立起制度化的政府間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，有利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，我國(guó)實(shí)施多年的地方之間的對(duì)口支援等形式為橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立奠定了基礎(chǔ)。可以借鑒德國(guó)的均等化橫向轉(zhuǎn)移支付的做法，首先計(jì)算各地方的財(cái)政能力指數(shù)（A）；然后計(jì)算出財(cái)政平衡指數(shù)（S）；最后把財(cái)政能力指數(shù)與財(cái)政平衡指數(shù)相比較，并按一定檔次標(biāo)準(zhǔn)確定出接受平衡基金的地方及應(yīng)得數(shù)額、自求平衡的地方和付出平衡基金的地方及應(yīng)付數(shù)額。這種做法，實(shí)際上就是財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的地方拿一部分稅收收入轉(zhuǎn)移給財(cái)政實(shí)力較弱的地方。為了穩(wěn)步推進(jìn)，可選擇部分?。ㄊ?、區(qū)）進(jìn)行試點(diǎn)，試點(diǎn)?。ㄊ?、區(qū)）可以選擇財(cái)政能力差距不太大的一些縣（市）作為試點(diǎn)，轉(zhuǎn)移支付數(shù)額可參考對(duì)口支援?dāng)?shù)額進(jìn)行測(cè)定。

3.提高財(cái)政民主程度，推進(jìn)財(cái)政民主決策

“公共性”是公共財(cái)政的基本特征，主要體現(xiàn)為公共財(cái)政支出用途的公共性。公共財(cái)政支出只能用于政府生產(chǎn)及提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，最大限度地滿(mǎn)足社會(huì)公共需要。這就要求政府在安排和使用公共財(cái)政支出時(shí)，必須認(rèn)真研究社會(huì)公共需要的具體內(nèi)容和具體規(guī)模，認(rèn)真研究各種社會(huì)公共需要的輕重緩急，建立起科學(xué)規(guī)范的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)生產(chǎn)制度和提供制度，切實(shí)實(shí)行財(cái)政民主決策，嚴(yán)禁將任何個(gè)人需要凌駕于社會(huì)公共需要之上，努力提高公共財(cái)政支出效率，充分體現(xiàn)政府本身所具有的公共性特征和公共財(cái)政支出用途的公共性特征。

民生是“人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題”，這足以說(shuō)明，只有充分體現(xiàn)了民主的財(cái)政，才能真正做到保障民生，才能充分體現(xiàn)出公共財(cái)政的民生導(dǎo)向。現(xiàn)階段保障民生要解決好教育問(wèn)題、勞動(dòng)收入保障問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題、養(yǎng)老問(wèn)題和住房問(wèn)題。然而，這并不意味著財(cái)政支出只要用于教育、醫(yī)療等方面就等于保障了民生。例如，財(cái)政支出用于教育，有建大學(xué)、高中、初中、小學(xué)等選擇，有修建教學(xué)樓、學(xué)生宿舍、學(xué)校辦公樓等選擇，甚至還有購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)、為學(xué)生生活提供補(bǔ)助、增加教師工資福利、增加學(xué)校行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等選擇。如何有效配置資金才能真正做到保障民生，其關(guān)鍵在于是否能更好地解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，而解決這一問(wèn)題的唯一途徑就是財(cái)政民主。更進(jìn)一步講，由于各地區(qū)之間的差異性，除了“五有”這一民生基本方面之外，還有哪些問(wèn)題是該地區(qū)人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，也需要財(cái)政民主決策。所以，只有不斷推進(jìn)財(cái)政民主決策，才能真正做到切實(shí)保障民生。換句話(huà)說(shuō)，財(cái)政民主程度是檢驗(yàn)財(cái)政民生保障程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。

公共財(cái)政需要財(cái)政民主，保障民生更需要財(cái)政民主。建立以民生為導(dǎo)向的公共財(cái)政，必須不斷提高財(cái)政民主程度。在我國(guó)現(xiàn)階段，要切實(shí)貫徹執(zhí)行《預(yù)算法》，各地方政府要結(jié)合自身的具體情況，采取多種形式把《預(yù)算法》賦予各級(jí)人民代表大會(huì)的財(cái)政預(yù)決算審批權(quán)落到實(shí)處。街道辦事處、社區(qū)管委會(huì)等基層組織，要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政民主形式，切實(shí)提高財(cái)政民主程度，充分體現(xiàn)公共財(cái)政的民生保障導(dǎo)向。

[1]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗：在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2012.

[2]胡錦濤.在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)上的講話(huà)[M].北京：人民出版社，2011.

[3]卡爾·馬克思.哥達(dá)綱領(lǐng)批判[M].北京：人民出版社，1971.

[4]國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知（國(guó)發(fā)〔2012〕29 號(hào)）[Z].http://www.gov.cn/.