對巨災(zāi)救助體系中各責任主體的建設(shè)

胡小光

一、巨災(zāi)的理論界定以及提出問題

關(guān)于巨災(zāi)的定義，學術(shù)界的定義有很多。從國際組織來說，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織認為能造成大量的人員傷亡、財產(chǎn)損失與基礎(chǔ)設(shè)施的大面積損壞的災(zāi)害可以定義為巨災(zāi)；而從各國的保險機構(gòu)根據(jù)災(zāi)害帶來的財產(chǎn)損失來確定巨災(zāi)的標準，例如美國聯(lián)邦保險局認為災(zāi)害至少造成2 500萬美元的損失可以稱為巨災(zāi)；瑞士再保險公司將損失定于為3 780萬美元等各種定義。

中國幅員遼闊，自然環(huán)境跟地質(zhì)結(jié)構(gòu)比較復雜，又處在世界上兩大災(zāi)害帶的交會部位，導致我國成為受巨災(zāi)災(zāi)害嚴重的國家之一。在我國比較常見的巨災(zāi)主要是洪水、臺風雨地震，例如2008年5月12日我國四川省汶川縣的汶川8.0大地震導致人員死亡超過8萬人，直接經(jīng)濟損失達8 451億人民幣，住房與基礎(chǔ)設(shè)施建筑幾乎被夷為平地，巨災(zāi)嚴重威脅受災(zāi)群眾的生命安全與心理健康，影響了社會的經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，巨災(zāi)救助變得極為重要，國家也應(yīng)建立了救災(zāi)管理體制。

然而，通過研究可以發(fā)現(xiàn)我國的就在體制存在著諸多問題，例如政府的社會保障體系中社會救助功能沒有凸顯功能、商業(yè)保險承保比例低以及不愿意參與巨災(zāi)救助、社會團體以及慈善機構(gòu)不能及時參與救助或者有心無力、個人抵御風險能力低等等問題。以下針對政府、保險公司、民間志愿者組織、個人存在的問題進行詳細的分析。

二、政府、保險公司、民間志愿者組織應(yīng)對巨災(zāi)時存在問題

（一）政府

巨災(zāi)帶來的損失可以說是觸目驚心的，一個國家如果沒有完善的災(zāi)難救助體制，那么將會產(chǎn)生嚴重的社會后果。我國政府從新中國建立初直到現(xiàn)在一直都高度重視受災(zāi)人員的救助保障，不僅設(shè)立專門的機構(gòu)并且不斷地完善救助的體制、技術(shù)等。我國災(zāi)難救助的基本領(lǐng)導體制是：黨政統(tǒng)一領(lǐng)導，部門分工負責，災(zāi)害分級管理，并且在中央層面上設(shè)立了國家減災(zāi)委員會、全國抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)辦公室等等救災(zāi)部門。

但是，并不是說政府在救助制度上沒有一絲的瑕疵，更多的問題急需我們?nèi)グl(fā)現(xiàn)并解決，具體的問題如下。

巨災(zāi)發(fā)生后是我國政府負責災(zāi)后的主要工作，而巨災(zāi)對我國的經(jīng)濟發(fā)展造成了巨大的破壞，如08年的汶川地震造成四川、陜西與甘肅直接損失8 451億元，占08年的國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.81%，而受災(zāi)的災(zāi)民的基本生活保障也是由政府財政來負責全部，政府的壓力巨大。而我國政府災(zāi)害分擔機制幾乎也都是由政府從上到下負責所有的救助、管理，沒有一個完善的災(zāi)害分擔機制，可以想象災(zāi)害救助的效果是不可能面面俱到的，同時政府的財政壓力巨大。

災(zāi)害救助的法制建設(shè)不完善。雖然國家針對各種自然災(zāi)害都出臺了不少的相應(yīng)的法律法規(guī)，但是，卻沒有沒有統(tǒng)一的國家救災(zāi)保障法。而美國、日本等等國家早已把統(tǒng)一的國家救災(zāi)保障法律條文作為不同的災(zāi)害救助法的前提綱要。因為一部綱要性的法律對于解決救災(zāi)工作中出現(xiàn)的各種不協(xié)調(diào)有著明確的規(guī)定，這樣就可以讓救災(zāi)工作的展開有了更好的保障。

巨災(zāi)過后政府對災(zāi)民的保障也不能很好的滿足災(zāi)區(qū)群眾逐漸擴大的救助需求。近些年來，巨災(zāi)頻繁發(fā)生，原有的救助標準卻不能很好的解決問題，一般政府只保障災(zāi)民在災(zāi)害后短時間的吃、穿、住以及疫情的控制。但是，長遠來說，災(zāi)民災(zāi)后的未來生活保障以及生產(chǎn)就業(yè)等問題沒有明確的保障。而政府在救災(zāi)的賠付標準上也是偏低的。如是緊急轉(zhuǎn)移人口應(yīng)急安置補助標準，按照每人150元確定；二是民房倒房重建補助標準，按照每間600元確定；三是冬令春荒期間災(zāi)民基本生活保障，按一斤基本口糧測算，補助標準是每斤7毛錢等等，面對巨災(zāi)的破壞，是遠遠不夠的。

（二）商業(yè)保險

如果說以政府財政為主導的國家救助是根本的話，商業(yè)保險的就是巨災(zāi)救助的重要組成部分。然而，商業(yè)保險在面對巨災(zāi)風險時往往顯得力不從心，因為自然災(zāi)害往往具有破壞力大、損失難以預期以及逆向選擇等等不利因素。具體體現(xiàn)在以下幾方面：

1.商業(yè)保險在面對巨災(zāi)時不愿意進行擔保。商業(yè)保險也像其他市場主體一樣具有盈利性的基本特征，因此商業(yè)保險對巨災(zāi)保險往往是拒絕或是不愿意承保，因為保險公司自身很可能因為一次巨大的自然災(zāi)害而導致破產(chǎn)。而商業(yè)保險如果想要去承保自然巨災(zāi)的理想條件是美國學者Houston（1964）提出的，大致認為損失是客觀或意外的、風險在空間與時間是獨立的、必須有緩沖基金或準備金等等，因此從條件就可以推出結(jié)論是商業(yè)保險很難在長期內(nèi)保持經(jīng)營的穩(wěn)定性，從而不愿意為自然巨災(zāi)進行承保。

2.商業(yè)保險在面對巨災(zāi)時承保能力有限。首先，即使私營保險愿意承保巨災(zāi)，而其自身的財力對巨災(zāi)的賠付起到微乎其微的作用。例如98年的洪災(zāi)中，2 000多億的人民幣損失中保險損失只占到了1%。其次，政府的財政能力有限的前提下，便會通過行政手段規(guī)定私營保險去分擔災(zāi)害損失，但卻不給于私營保險于支持，往往私營保險會把成本轉(zhuǎn)嫁給保單持有人，保單的價格隨之高漲。我國居民的收入相對較低，再加上一些國民的保險意識較差，認為這筆支出完全是不必要的，而拒絕參加私營保險來防范巨災(zāi)風險。一方面導致私營保險籌集不到抗險基金，另一方面?zhèn)€人確認為私營保險的風險保單太高，彼此惡性循環(huán)，相互影響。

3.商業(yè)保險賠付效果不明顯。隨著全球氣候劇變以及人口的快速增長與聚集，巨災(zāi)造成的損失也在隨之加大，而商業(yè)保險的賠付能力是有限的。例如，07年我國保險市場的年保費收入是1 999.7億元，而當年預測僅我國的洪水損失就達到2 000億元人民幣，入不敷支。一旦發(fā)生災(zāi)害，保險公司這方根本就無力支付巨額的補償費用以及重建生活費用。

（三）民間志愿者組織

民間志愿者組織最早發(fā)源于西方社會。民間志愿者組織不僅在濟貧救困、保障生活上起到了重要作用，而且在巨災(zāi)救助中也起到了不可取代的作用。然而，民間志愿者組織由于自身的局限性，往往不能在救助中發(fā)揮其作用，存在著諸多的問題。

首先，面對自然災(zāi)害的侵襲，民間志愿者組織無法形成一套科學、高效的營救體系去把災(zāi)害對人傷害降低到最低；其次，災(zāi)害救助中民間志愿者組織的運行資金沒有保障，一個組織如果沒有資金的保障，任何行動都將受到“資金瓶頸”的困擾；最后，民間志愿者難免與政府產(chǎn)生一定的沖突與摩擦，如果不能有效解決雙方的沖突，將對災(zāi)害救助產(chǎn)生負面影響。

三、美國對巨災(zāi)救助的實踐與經(jīng)驗

美國在近十幾年遭受的巨災(zāi)損失可以說是十分慘痛的。美國由于特殊的地理位置與經(jīng)濟高度的發(fā)達，導致災(zāi)害一旦發(fā)生，大多都是都是在人口密集且現(xiàn)代化高的城市，僅就颶風對美國的沖擊，其財產(chǎn)損失是十分驚人。

美國的中央政府在機制上與財政上給與巨災(zāi)救助以強有力的保障。首先，在機制上是“總統(tǒng)災(zāi)難宣布機制”與聯(lián)邦緊急事務(wù)署作為處理緊急事務(wù)的最好機構(gòu)，建立起一個完整、高效的從中央到地方可以隨時處理緊急事件的體系，能夠在災(zāi)難發(fā)生的同時，馬上調(diào)集人力、物力以及財力去支援受災(zāi)地區(qū)，解決燃眉之急。而美國的地方政府更是重視政府在巨災(zāi)救助中應(yīng)起到的作用，例如，美國伊利諾州丹尼森市在州政府赤字嚴重的情況下，仍會撥出9億美元來修建州應(yīng)急管理中心。其次，地方政府十分重視公共安全系統(tǒng)以及醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的完善，當巨災(zāi)發(fā)生時，有足夠的具有專業(yè)技能的警察以及消防隊員第一時間去進行搶救行動送去每個地區(qū)指定的緊急救護醫(yī)院，有效地進行了救助。最后，地方政府在巨災(zāi)危機十分嚴重的情況下，會動用一切可以對救助有幫助的主體，即使是這些主體并不被政府所管轄之下，例如通訊與動力，只要巨災(zāi)中需要政府去調(diào)用，政府便會在最大程度上調(diào)動其這些主體去進行援救行動。

美國的商業(yè)保險對巨災(zāi)救助的作用是有限的，因為商業(yè)保險對高風險區(qū)域的承保業(yè)務(wù)是分散的，這樣便無法集中來承保。因此，政府參與商業(yè)保險成為美國商業(yè)保險應(yīng)對巨災(zāi)的主要形式。具體來說，政府的商業(yè)保險項目可以分為兩大類即聯(lián)邦政府的商業(yè)保險項目與州政府的商業(yè)保險項目，前者主要包括的項目有全國洪水保險計劃（NFIP），后者則主要根據(jù)了各個州實際的情況主要有夏威夷颶風減災(zāi)基金（HHRF）、加州地震局（CEA）、佛羅里達風暴承保協(xié)會（FWUA）、佛羅里達居民財產(chǎn)與責任聯(lián)合承保協(xié)會（FRPCJUA），這些聯(lián)邦與州的保險項目職責清晰，每一種保險項目都是政府與商業(yè)保險通過共同合作來運營的。

上述五種美國的政府商業(yè)保險項目在針對不同的方面有各自的優(yōu)劣。從承保范圍來看，F(xiàn)RPCJUA是承包范圍最寬的，其規(guī)定了對于承包的建筑和宅內(nèi)財產(chǎn)按RC承保并承保額外的生活費用；而就參與程度上來說，CEA和NFIP的保單量始終相比較較高；而盡就減災(zāi)努力度來說，NFIP是最好的模式，因為NFIP向按照規(guī)定進行減災(zāi)方面努力的社區(qū)進行資金援助，更采取向社會宣傳的方式來告訴人們參加洪水保險的必要性與有利性；而僅對災(zāi)后償付能力評價，NFIP由于聯(lián)邦政府的財政作為支持，其償付能力是最強的，而HHRF與CEA由于事先建立了風險基金，因此在面對災(zāi)害時也能較好的進行災(zāi)難救助的一只重要力量就是這些民間志愿者組織，一旦出現(xiàn)巨災(zāi)，這些組織可以迅速的集合廣大志愿者進行搶救，而龐大的救助基金可以幫助災(zāi)區(qū)進行重建。

四、關(guān)于完善我國巨災(zāi)救助體制的政策建議

政府在巨災(zāi)救助體制扮演著重要的角色，我國由于制度的優(yōu)越性，黨和政府能更好的組織與動員全國上下一同抗災(zāi)，建議政府從以下幾方面完善自身，更好的保障人民的權(quán)益。

政府應(yīng)該在巨災(zāi)未發(fā)生前建立專門用于救助巨災(zāi)的保險基金，把巨災(zāi)救助制度作為社會保障體系中重要組成部分。巨災(zāi)保險基金可以類似于養(yǎng)老保險基金，政府要保證其不能虧損的前提下并設(shè)法保值增值，其次政府要加強對巨災(zāi)救助資金的監(jiān)督與審計，防止救災(zāi)資金的挪用與保證資金落實到位，對審計的結(jié)果要向全社會透明公開。

政府應(yīng)完善相關(guān)的法律法規(guī)，制訂統(tǒng)一的災(zāi)難救助法。通過法律把巨災(zāi)救助的相關(guān)流程、政策方針進行規(guī)范化，可以更好的規(guī)定政府的權(quán)利與義務(wù)同時，也可以更好地協(xié)調(diào)救災(zāi)工作中出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)，提高救災(zāi)行動的效率與保障災(zāi)民的權(quán)益。

政府應(yīng)提高對災(zāi)區(qū)居民的救助標準，不論是從財政上還是物質(zhì)上，政府都應(yīng)該結(jié)合守在當?shù)厣鐣l(fā)展水平，提高補助水平。救災(zāi)資金與救災(zāi)物資應(yīng)該通過相關(guān)部門對需要獲得的損失進行科學評估，如果現(xiàn)有的補助標準無法保證災(zāi)民渡過難關(guān)，財政部門應(yīng)立即根據(jù)科學估算向災(zāi)民提供更多的資金與物資；同時，沒有受災(zāi)的地區(qū)政府也應(yīng)立刻調(diào)派本地的人員與物資去災(zāi)區(qū)進行搶險救助；而對災(zāi)后的房屋以及基礎(chǔ)設(shè)施的重建，政府應(yīng)該在質(zhì)量上把關(guān)，提高房屋的抗災(zāi)級別；而關(guān)于受災(zāi)地區(qū)未來的發(fā)展上，政府應(yīng)該給與更多的優(yōu)惠就業(yè)政策或是加大投資刺激當?shù)亟?jīng)濟的方針，安排當?shù)貫?zāi)民再就業(yè)，從根本上解決災(zāi)民的未來生計問題，提高災(zāi)民的生活質(zhì)量。

商業(yè)保險應(yīng)該與政府展開廣泛的合作，共同為抗災(zāi)救助貢獻其力量。通過對美國的政府保險項目分析，發(fā)現(xiàn)美國政府保險項目類型齊全并且實施時間較長，促進了災(zāi)害風險的分散以及把政府與市場上相關(guān)主體的結(jié)合，以共同的利益來采取來共同協(xié)作。我國的商業(yè)保險應(yīng)該建立起商業(yè)保險公司為主導、政府支持的可持續(xù)發(fā)展型保險體系。

民間志愿者組織是巨災(zāi)救助的中流砥柱。中國的民間志愿者組織雖然形成的時間較短，但是隨著黨和國家的重視，改革開放短短幾十年取得了長足的進步，在抗災(zāi)救險中成為不可或缺的社會力量，具體體現(xiàn)在：首先，民間志愿者組織建立起一套完善并且高效的救助體制。具體體現(xiàn)在巨災(zāi)發(fā)生的同時，民間志愿者組織從上到下都做好了從信息的及時傳遞，營救方案的迅速出臺，各方面營救活動的準備，以及交通運輸?shù)谋ＷC都有一套科學的體制，而且民間志愿者組織的志愿者們在救助專業(yè)技能上也都經(jīng)過了專業(yè)的培訓，能在關(guān)鍵的救助時刻起到很大的幫助作用；其次，民間志愿者組織通過心理干預幫助災(zāi)民早日走出對災(zāi)難的陰影，減輕受災(zāi)者心里痛苦，鼓勵災(zāi)民走出痛苦后繼續(xù)為搶險救災(zāi)貢獻自己的力量；最后，民間志愿者組織需要擴展資金的來源渠道，政府要承擔首要的資金捐贈角色，而民間志愿者組織更要開努力爭取私人捐贈以及海內(nèi)外基金會的大力支持，募捐到的資金要在合法正規(guī)的財務(wù)監(jiān)督機構(gòu)下用于巨災(zāi)救助中去，保證組織的正常運轉(zhuǎn)與確保救災(zāi)項目的順利展開。

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