論弗雷德里克森的社會(huì)公平思想

魏俞滿

一、社會(huì)公平思想的產(chǎn)生的背景

人類(lèi)進(jìn)入二十世紀(jì)六七十年代以來(lái)，科技迅猛發(fā)展帶來(lái)了社會(huì)生產(chǎn)力水平的提高的同時(shí)，也使全球各國(guó)的聯(lián)系日益緊密，導(dǎo)致全球文化的日益普遍化和理性化?？茖W(xué)技術(shù)對(duì)社會(huì)發(fā)展的巨大動(dòng)力，強(qiáng)化了人們對(duì)科學(xué)知識(shí)和工具理性的信仰，人們?cè)械膬r(jià)值理性日益弱化。人們的終極信仰慢慢淡漠，逐漸異化為追求經(jīng)濟(jì)、效率的手段，人不再是目的，而是一種世俗化、功利化的工具。隨著工具理性漸漸占據(jù)主導(dǎo)地位，價(jià)值理性日益失落，二者關(guān)系的疏離和扭曲給社會(huì)帶來(lái)了嚴(yán)重的危機(jī)。由于傳統(tǒng)的公共行政理論是實(shí)證科學(xué)的產(chǎn)物，自然無(wú)法解決科學(xué)技術(shù)發(fā)展給現(xiàn)代社會(huì)造成的各種危機(jī)。加之傳統(tǒng)公共行政的缺陷日益暴露，機(jī)構(gòu)臃腫、僵化、低效率、官僚主義、腐敗等，使政治統(tǒng)治面臨嚴(yán)重的危機(jī)，要求政府改革的呼聲此起彼伏，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

對(duì)此，西方公共行政學(xué)界開(kāi)始反思傳統(tǒng)公共行政的不足和缺陷，開(kāi)始以全新的視角、理性和價(jià)值觀重新審視公共行政學(xué)。1968年，弗雷德里克森發(fā)表《論新公共行政學(xué)》一文，首次提出社會(huì)公平思想，并將其作為新公共行政所必須不斷追求的目標(biāo)。社會(huì)公平思想的提出，是一種價(jià)值理性的回歸，是對(duì)只重經(jīng)濟(jì)、效率而忽視社會(huì)公平的工具理性的強(qiáng)烈批判。

新公共行政學(xué)通過(guò)引入社會(huì)公平思想，試圖對(duì)以下問(wèn)題進(jìn)行回答：“我們?cè)鯓硬拍軌蚶每衫玫馁Y源提供更多的或更好的服務(wù)（效率）？我們?cè)鯓硬拍軌蚧ㄙM(fèi)更少的資金保持服務(wù)水平（經(jīng)濟(jì)）？新公共行政學(xué)則增加了這樣一個(gè)問(wèn)題：這種服務(wù)是否增強(qiáng)了社會(huì)公平？”［1］300而這其實(shí)就是對(duì)赫伯特·考夫曼所描述的傳統(tǒng)公共行政價(jià)值觀的否定，即傳統(tǒng)的代議制政治中立權(quán)限和行政領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)不能適應(yīng)這個(gè)變革的時(shí)代，不能迅速、有效地解決社會(huì)、政治危機(jī)。因?yàn)閭鹘y(tǒng)公共行政 “行政效率方面的任何增加最重要的結(jié)果是導(dǎo)致政治反應(yīng)的降低”［1］299。故而弗雷德里克森認(rèn)為，行政人員不應(yīng)該是價(jià)值中立的，不是工具性的人，必須賦予其更多的社會(huì)責(zé)任，公共行政不應(yīng)只注重經(jīng)濟(jì)和效率，應(yīng)將社會(huì)公平思想作為其管理社會(huì)的重要價(jià)值原則，重塑社會(huì)價(jià)值信仰。弗雷德里克森社會(huì)公平思想的提出，在某種程度上推動(dòng)了公共行政典范的變化。

二、社會(huì)公平思想的來(lái)源

那什么社會(huì)公平？為什么弗雷德里克森要將社會(huì)公平思想作為其新公共行政理論的核心價(jià)值呢？可以說(shuō)這與西方社會(huì)的公平正義傳統(tǒng)有著重要的聯(lián)系，弗雷德里克森的社會(huì)公平思想是對(duì)西方公平正義傳統(tǒng)的繼承和發(fā)展。公平正義包含公平和正義，公平一詞英文為fairness，其基本含義是“平等待人”。正義的一詞的英文為justice，其基本含義為“給他人以應(yīng)得”。正如麥金太爾所說(shuō)“正義是給每個(gè)人——包括給予者本人——應(yīng)得的本分，并且是不用一種與他們的應(yīng)得不相容的方式來(lái)對(duì)待任何人的一種品質(zhì)。 ”［2］56正義強(qiáng)調(diào)的是“應(yīng)得的”，而公平強(qiáng)調(diào)的是獲得“應(yīng)得”的途徑和方式，因此公平正義其實(shí)就體現(xiàn)了一種“個(gè)人得其應(yīng)得”的思想，這與羅爾斯構(gòu)建的“作為公平的正義”理論體系相似，也是弗雷德里克森社會(huì)公平思想的來(lái)源。

西方的正義思想最早是在柏拉圖的《理想國(guó)》中得到系統(tǒng)的闡述，柏拉圖認(rèn)為正義就是每個(gè)人根據(jù)自己的本性做自己應(yīng)該做的事，各司其職。在統(tǒng)治階級(jí)中廢除私有財(cái)產(chǎn)，實(shí)行共產(chǎn)、公妻制，形成統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部形式上的公平。在《法律篇》中，柏拉圖認(rèn)為政治權(quán)利的分配應(yīng)以比值平等為依據(jù)，這才體現(xiàn)正義和公平的原則，而這點(diǎn)是得到亞里士多德認(rèn)可的。亞里士多德批判、繼承和發(fā)展了柏拉圖的思想，認(rèn)為正義的目的是善，并提出人生終極的至善和幸福是什么以及如何實(shí)現(xiàn)這種至善和幸福。亞里斯多德認(rèn)為，正義或者善的目的在于追求合乎理性的生活，正義“常常被看作理性之首，比星辰更讓人崇敬”［3］130。 亞里士多德認(rèn)為，正義包含守法與平等的概念，守法是整體性質(zhì)的正義，而在城邦中應(yīng)奉行平等原則和補(bǔ)償原則，實(shí)現(xiàn)人與人之間交換價(jià)值上的對(duì)等，這是特定性質(zhì)的正義。關(guān)于分配與平等，亞里士多德認(rèn)為：“所謂平等有兩類(lèi)，一類(lèi)為數(shù)量相等，另一類(lèi)為比值相等?！?dāng)?shù)量相等’的意義是你所得的相同事物在數(shù)目和容量上與他人所得者相等；‘比值相等’的意義是根據(jù)個(gè)人的真價(jià)值，按比例分配與之相衡稱(chēng)的事物。 ”［4］238-239而“公正在于成比例”［3］135。 雖然亞里士多德理解的公正的分配在于按比例分配，但是他對(duì)平等問(wèn)題的討論，卻留下應(yīng)當(dāng)如何分配才是正義的看法，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的不同回答導(dǎo)致了羅爾斯與諾齊克之爭(zhēng)。

從羅爾斯的與諾齊克的爭(zhēng)論內(nèi)容上看，羅爾斯傾向于認(rèn)為按數(shù)量上的平均分配才是較為公平公正的，這體現(xiàn)了一種對(duì)弱者同情的態(tài)度。而諾齊克卻認(rèn)為按比例分配才是公平的，因此不贊成對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行補(bǔ)償。羅爾斯認(rèn)為正義的諸原則乃是位于“無(wú)知之幕”背后的理性人所選擇的原則?！暗谝粋€(gè)原則：每個(gè)人對(duì)于所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類(lèi)似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。第二個(gè)原則：社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們：在于正義的儲(chǔ)存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在機(jī)會(huì)公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開(kāi)放。”［5］302第一條原則對(duì)于第二條原則具有優(yōu)先性，兩條原則分別體現(xiàn)了在政治上自由的優(yōu)先性和經(jīng)濟(jì)上正義之于效率的優(yōu)先性。依據(jù)這兩條原則，羅爾斯認(rèn)為社會(huì)的基本善都應(yīng)該平等分配。羅爾斯的公平正義思想是對(duì)傳統(tǒng)公共行政只注重經(jīng)濟(jì)、效率而忽視社會(huì)公平的價(jià)值體系的有力沖擊，暗合了新公共行政的理論需要。

弗雷德里克森通過(guò)研究西方傳統(tǒng)公平正義思想，在羅爾斯的理論基礎(chǔ)上提出了作為其新公共行政學(xué)架構(gòu)的社會(huì)公平思想。弗雷德里克森認(rèn)為，“社會(huì)公平包括旨在加強(qiáng)少數(shù)人的政治權(quán)利和令人滿意的經(jīng)濟(jì)生存條件的各種活動(dòng)”［1］300。在社會(huì)的公平分配方面，主要探討的是政府在服務(wù)權(quán)限內(nèi)分配平等問(wèn)題，即“地方教育委員會(huì)是不是把教育平等地分配給各學(xué)校和其所轄地區(qū)的在校學(xué)生，如果不平等存在，那么這種不平等是有益還是無(wú)益的？環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)是不是平等地分布于城市的每個(gè)街區(qū)，如果是不平等地分布，那么這種不平等表現(xiàn)在哪里，怎樣使其合理化？州和聯(lián)邦的援助是不是平等地分配，如果不是，怎樣使其合理化？ ”［1］306由此，我們可以看出，弗雷德里克森所倡導(dǎo)的社會(huì)公平也是傾向于一種數(shù)量上的平均，并且試圖通過(guò)改善社會(huì)中的不平等使其更有利于弱勢(shì)群體。

弗雷德里克森的社會(huì)公平思想是在西方傳統(tǒng)的公平正義的思想上發(fā)展起來(lái)的，認(rèn)同社會(huì)公平在于“給人以應(yīng)得”，然而在給的方式——即公平的理解上，他借鑒了羅爾斯的公平思想，強(qiáng)調(diào)更多的是對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行必要的關(guān)照和補(bǔ)償。

三、社會(huì)公平思想的踐行方式

弗雷德里克森認(rèn)為社會(huì)公平一詞是源于對(duì)以下一組價(jià)值前提的概括：“多元政府在制度上特別優(yōu)待已確定的穩(wěn)定官僚制和其少數(shù)專(zhuān)門(mén)顧客 （以農(nóng)業(yè)部和大農(nóng)場(chǎng)主為例），同時(shí)歧視那些缺乏政治和經(jīng)濟(jì)資源的少數(shù)人（以農(nóng)廠工人為例，包括農(nóng)業(yè)季節(jié)工人和固定工）。”［1］300然而傳統(tǒng)公共行政學(xué)卻沒(méi)有試圖糾正這種不公平現(xiàn)象，反而可能成為剝奪少數(shù)人的工具。這就容易導(dǎo)致社會(huì)貧富差距擴(kuò)大，造成不同利益階級(jí)之間的斗爭(zhēng)，成為破壞社會(huì)穩(wěn)定的根源。因此政府部門(mén)應(yīng)變革觀念，不應(yīng)僅僅奉行所謂的經(jīng)濟(jì)、效率，而應(yīng)引入社會(huì)公平思想，使社會(huì)公平成為公共行政的目標(biāo)或目的，政府應(yīng)致力于向公民（顧客）提供公正、平等的服務(wù)，使公平成為聚合社會(huì)不同利益階級(jí)的黏合劑。

（一）提供服務(wù)公平，更多關(guān)注弱勢(shì)群體

社會(huì)弱勢(shì)群體是指由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、種族、先天因素等在社會(huì)中處于不利地位的群體。由于這些人一般都處于社會(huì)邊緣，掌握的資源少，故而常常處于弱勢(shì)的地位，遭到不公平的公共服務(wù)待遇。如弗雷德里克森在 《公共行政的精神》一書(shū)中舉例說(shuō)，1968年，位于密西西比州的一個(gè)黑人居住區(qū)，在城市服務(wù)系統(tǒng)（如街道鋪設(shè)、陰溝和排水系統(tǒng)）方面分配相比白人居住區(qū)存在嚴(yán)重的不公。當(dāng)時(shí)一份來(lái)自哈佛——麻省理工學(xué)院的調(diào)查報(bào)告顯示：“基本政府服務(wù)的提供在數(shù)量和質(zhì)量上引人反感的歧視……公共服務(wù)存在嚴(yán)重不公，其水準(zhǔn)和類(lèi)型的確定，不是根據(jù)所要服務(wù)的公民的意愿和需求的差異，而唯一根據(jù)的是他們膚色的不同?！保?］111-112因此弗雷德里克森希望通過(guò)引入社會(huì)公平的思想，消除人與人之間的社會(huì)差異，限制人的自然差異，防止其發(fā)展為普遍的社會(huì)差異。如在公共服務(wù)分配去取消種族歧視、為在城里上學(xué)的郊區(qū)孩子提供校車(chē)服務(wù)等。通過(guò)社會(huì)公平價(jià)值的引入，加強(qiáng)弱勢(shì)群體的政治權(quán)利，改善其經(jīng)濟(jì)生存條件。

（二）通過(guò)制度創(chuàng)新，解決社會(huì)公平問(wèn)題

弗雷德里克森認(rèn)為社會(huì)公平是民主社會(huì)公正的基礎(chǔ)、是分配公共服務(wù)的法律基礎(chǔ)和公共服務(wù)的實(shí)踐基礎(chǔ)。這體現(xiàn)出了社會(huì)公平在民主社會(huì)中的重要性，故而就有必要將社會(huì)公平思想融入于社會(huì)實(shí)踐，然而傳統(tǒng)的公共行政學(xué)在制度設(shè)計(jì)上卻背離了社會(huì)公平思想所要求的價(jià)值取向。因此弗雷德里克森認(rèn)為新公共行政學(xué)應(yīng)該在制度上改變妨礙社會(huì)公平的政策和設(shè)計(jì)。這種變革不是為了變革而變革，而是為了通過(guò)變革使政府人員、教育者、警察等加強(qiáng)和抵制那些在政府體制的框架中威脅社會(huì)公平的各種因素。在政府制度創(chuàng)新方面，弗雷德里克森認(rèn)為可以從分權(quán)、組織開(kāi)發(fā)、顧客介入等幾個(gè)方面著手，以期通過(guò)這些變革，加強(qiáng)社會(huì)公平的可能性。

（三）公共行政管理者權(quán)利與義務(wù)的平等

社會(huì)公平思想所體現(xiàn)的其實(shí)是一種公共行政的價(jià)值觀，是公共精神的重要組成部分。一種制度的價(jià)值觀傾向只有深入到每個(gè)行政管理者的腦海中，才會(huì)成為公共部門(mén)行政的指導(dǎo)原則，成為行政管理者的公共責(zé)任。公共行政管理者不僅要制定政策，還要執(zhí)行政策，而政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中必然有他們的價(jià)值觀念的融入。故而公共行政管理者不是價(jià)值中立的，需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，在賦予行政管理者管理社會(huì)事務(wù)權(quán)利的過(guò)程中，公共部門(mén)有必要要求他們將社會(huì)公平的思想作為管理社會(huì)的準(zhǔn)則，避免行政管理變成執(zhí)行政策的工具人，而不是服務(wù)公民的理性人。

（四）增強(qiáng)公民參與，提升社會(huì)公平

亞里士多德和羅爾斯都認(rèn)為，公平和正義具有參與和對(duì)話的性質(zhì)。通過(guò)有效地參與，公民可以將其所理解的公平和正義得到有效的表達(dá)，成為政府政策制定的部分考量，政府也可以基于此增強(qiáng)社會(huì)的回應(yīng)性。尤其對(duì)于弱勢(shì)群體，通過(guò)組織化的參與，使他們有較大的可能影響那些影響他們福利的公共政策，增強(qiáng)公共政策的公平性。弗雷德里克森認(rèn)為，“公共行政實(shí)踐中的公平只有通過(guò)受到影響的公民的參與才能確定。公共管理者必須努力使社會(huì)弱勢(shì)群體參與有關(guān)公共行政的對(duì)話，必須不時(shí)地采取他們的立場(chǎng)?！保?］97-98此外，公民參與可以促使公共資源向弱勢(shì)群體轉(zhuǎn)移，“公民參與增加了公共資源再分配決策的合法性，使那些更加貧困的地區(qū)和弱勢(shì)群體可以獲得更多的資源……參與可以確保財(cái)富重新分配的效果具有積極的意義。”［7］212因此，公共部門(mén)有必要提供更多的參與渠道，提高公民尤其是弱勢(shì)群體參與的積極性，以增強(qiáng)政策、資源分配的公平性。

四、簡(jiǎn)評(píng)

弗雷德里克森的社會(huì)公平思想基于美國(guó)當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景而提出，他試圖通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)效率至上主義的批判，倡導(dǎo)社會(huì)公平價(jià)值觀，以期推動(dòng)公共行政領(lǐng)域的全面改革。弗雷德里克森的社會(huì)公平思想并沒(méi)有完全否定效率，但他所追求的是一種有效的效率，以社會(huì)公平為前提的效率觀。他試圖通過(guò)在公平正義觀的指導(dǎo)下，設(shè)計(jì)相應(yīng)制度，確保社會(huì)公平實(shí)現(xiàn)的可能性。弗雷德里克森的社會(huì)公平思想，對(duì)近代西方福利國(guó)家建設(shè)產(chǎn)生了重要的影響。

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，維護(hù)社會(huì)的公平正義是社會(huì)主義的必然要求。黨的十八大報(bào)告中提出要深化行政體制改革，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。弗雷德里克森的社會(huì)公平思想雖然是基于美國(guó)當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景，有一定的局限性，但是其對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注、公民參與思想的引入及相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府推進(jìn)維護(hù)社會(huì)公平的職能改革目標(biāo)不無(wú)啟發(fā)意義。

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