我國低碳經(jīng)濟法律制度存在的問題及其對策研究*

林紅珍

(武漢科技大學(xué) 管理學(xué)院,湖北 武漢430081)

一、“低碳經(jīng)濟”的內(nèi)涵與意義

“低碳經(jīng)濟”是以“三低”即“低能耗、低污染、低排放”為主要特征,基于可持續(xù)發(fā)展理念,通過制度和技術(shù)創(chuàng)新以促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與新能源開發(fā),從而實現(xiàn)人類社會經(jīng)濟與環(huán)境發(fā)展相一致的新經(jīng)濟形式。低碳經(jīng)濟以其自身優(yōu)點超越了傳統(tǒng)經(jīng)濟的“高能耗、高污染、高排放”所導(dǎo)致經(jīng)濟不可持續(xù)及環(huán)境危機的缺陷。“低碳經(jīng)濟”的提出得到了國際社會的廣泛認可,被認為是繼工農(nóng)業(yè)文明以后人類的又一次新文明。

在全球環(huán)境日益惡化、傳統(tǒng)化石能源供應(yīng)日趨緊張、世界經(jīng)濟陷入嚴重經(jīng)濟危機的大背景下,“低碳經(jīng)濟”的發(fā)展理念一經(jīng)提出便得到了國際社會的廣泛認可,發(fā)達市場經(jīng)濟國家以應(yīng)對“環(huán)境危機”為由,紛紛采取相關(guān)措施,將發(fā)展“低碳經(jīng)濟”作為增強本國經(jīng)濟活力、走出經(jīng)濟困境、占領(lǐng)經(jīng)濟制高點、引領(lǐng)經(jīng)濟潮流的戰(zhàn)略性措施。低碳經(jīng)濟涉及到生產(chǎn)、流通、消費等全方位的變革,低碳經(jīng)濟引起人們對經(jīng)濟發(fā)展觀和消費觀念的深刻反思,是價值觀的一次重大的根本轉(zhuǎn)變,發(fā)展低碳經(jīng)濟將是順應(yīng)時代發(fā)展潮流的大勢所趨。

二、完善低碳經(jīng)濟法律制度的必要性

1.政府依法調(diào)控經(jīng)濟的需要

現(xiàn)代經(jīng)濟調(diào)控是在法治化的前提下進行的政府經(jīng)濟管理行為,既要避免政府管理不到位,又要避免政府過度干預(yù),政府應(yīng)在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上,在系統(tǒng)完善的法律框架下,對發(fā)展低碳經(jīng)濟進行有效的調(diào)控。對政府的經(jīng)濟調(diào)控行為納入法治軌道也是依法管理和法治國家的必然要求。發(fā)展低碳經(jīng)濟,不僅需要科技創(chuàng)新,更需要法制去促進和引導(dǎo)。其主要原因在于經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種資源浪費、效率低下、環(huán)境污染等負外部性問題已經(jīng)無法依靠市場這只“無形之手”來解決。在“市場失靈”的情況下,資源配置的無效率使得我們必須依靠法律制度的安排來實現(xiàn)外部性的內(nèi)部化。

我國經(jīng)濟發(fā)展正處于工業(yè)化中期,能源、資源較匱乏,能源需求對外依存度很大,環(huán)境壓力也在不斷增大。低碳經(jīng)濟的發(fā)展利于開源節(jié)流、節(jié)能減排,促使我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。低碳經(jīng)濟是一項系統(tǒng)工程,它包括生產(chǎn)、交換、分配和消費在內(nèi)的整個社會再生產(chǎn)全過程的低碳化,特別是生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)的低碳化。市場經(jīng)濟體制下,完全寄希望于市場自身的調(diào)節(jié)是難以達到預(yù)期效果的。國外的實踐證明,充分利用法律來保障和促進低碳經(jīng)濟的發(fā)展是比較可靠的選擇。發(fā)展低碳經(jīng)濟是一個長期的持續(xù)過程,不僅要新發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè), 更現(xiàn)實的是如何使大量既存的高碳產(chǎn)業(yè)符合社會發(fā)展的潮流向低碳化轉(zhuǎn)型, 根據(jù)低碳經(jīng)濟的不同階段需要不同的法律進行動態(tài)匹配予以保障。

2.整合低碳經(jīng)濟法規(guī)體系的需要

任何制度功能的有效發(fā)揮都是在制度系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)的,若沒有制度整體結(jié)構(gòu),制度績效無法發(fā)揮;制度結(jié)構(gòu)不合理,制度績效就低,制度成本就高。制度本身需要協(xié)調(diào)整合的制度結(jié)構(gòu),制度功能的發(fā)揮總是以整體制度協(xié)調(diào)及互相配合和促進為前提的。法律制度更是如此,它必須依靠其制度結(jié)構(gòu)的整體性系統(tǒng)功能的發(fā)揮才會產(chǎn)生實效;否則,盡管存在大量的制度,由于缺少協(xié)調(diào)和整合,可能會相互沖突與對抗,達不到應(yīng)有的效果。法律體系是法律制度結(jié)構(gòu)的存在形態(tài),法律“體系化”是形成法律制度協(xié)調(diào)鏈接的整合方式。在我國發(fā)展低碳經(jīng)濟領(lǐng)域,同樣需要法律的“體系化”。低碳經(jīng)濟的相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)按照系統(tǒng)化思路確定低碳經(jīng)濟的發(fā)展方向,促進法律、法規(guī)和規(guī)章之間保持良好的協(xié)調(diào)關(guān)系,為促進我國低碳經(jīng)濟的發(fā)展提供良好的法律保障。

三、我國低碳經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)法律制度存在的問題分析

1.缺乏一部基本法全面引導(dǎo)我國經(jīng)濟低碳發(fā)展

與英國等發(fā)達市場經(jīng)濟國家相比,我國還處于發(fā)展“低碳經(jīng)濟”的倡導(dǎo)期,全社會對發(fā)展低碳經(jīng)濟理念上都還存在著分歧,在“低碳經(jīng)濟”制度保障方面還處于相對薄弱狀況,還遠沒有形成一套系統(tǒng)的完整的“低碳經(jīng)濟”保障法律制度體系。盡管我國已經(jīng)出臺了很多節(jié)能減排政策措施,如《中國應(yīng)對氣候變化的政策行動》、《節(jié)能減排全民行動實施方案》、《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》、《核電中長期發(fā)展規(guī)劃(2005-2020 年)》、《中國應(yīng)對氣候變化科技專項行動》、《2000-2015 年新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要點》、《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》等,但全國還沒有一部統(tǒng)括的以發(fā)展低碳經(jīng)濟為主題的綱領(lǐng)性文件,缺乏一部統(tǒng)括性的綱領(lǐng)性文件。盡管《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《可再生能源法》等法律都在某種程度或環(huán)節(jié)上推動低碳經(jīng)濟的發(fā)展,但是,發(fā)展低碳經(jīng)濟是全方位的,系統(tǒng)的。首先是價值觀的根本改變,而不是局部和片面的,客觀上需要一部在宏觀上起統(tǒng)率作用的基本法,其余的法律作為配套的法律組成一個完整的系統(tǒng)的體系。若沒有一部總的宏觀統(tǒng)率的基本法的統(tǒng)領(lǐng)和導(dǎo)向作用,往往導(dǎo)致發(fā)展低碳經(jīng)濟成了流于空談的話題,很難扎扎實實地變成具體的法律政策措施在生產(chǎn)和消費等環(huán)節(jié)得到深入推進。

2.現(xiàn)存立法配套性差,缺乏可操作性

現(xiàn)行低碳經(jīng)濟的相關(guān)法律規(guī)定大多體現(xiàn)在規(guī)章或規(guī)范性文件中,沖突矛盾多,各部門與地方各行其是,缺少一部法律位階更高的權(quán)威性的基本法律將眾多的部門和地方法規(guī)予以整合和體系化。從經(jīng)濟方面來說,低碳經(jīng)濟是一種發(fā)展和消費方式的變革,所涉及的范圍極廣。它不僅僅是發(fā)展清潔能源,還涉及到建筑交通等多領(lǐng)域,觸及到生產(chǎn)、生活的多個方面,它是一項全民性、全方位的經(jīng)濟活動。一般認為發(fā)展低碳經(jīng)濟從能源領(lǐng)域開始,延伸至社會的各個方面,決非某項單行法所能涵蓋的。

縱觀我國現(xiàn)存立法,所涉及的范圍相比低碳經(jīng)濟所涉領(lǐng)域來說過窄,對很多重要領(lǐng)域都未加規(guī)范引導(dǎo)。此外,由于很多規(guī)定原則性太強,缺乏操作性,在實踐中往往得不到施行。因此,在充分認識低碳經(jīng)濟的系統(tǒng)性和全面性的基礎(chǔ)上,加強低碳經(jīng)濟的法律保障建設(shè),也就不能僅僅局限于能源領(lǐng)域,而應(yīng)完整系統(tǒng)地以低碳經(jīng)濟促進基本法為龍頭,完善配套相關(guān)法律,加強法律法規(guī)的操作性。

四、完善我國相關(guān)法律制度的措施

1.制定促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的基本法

由于過去粗放型發(fā)展方式的影響,我國還存在許多高碳產(chǎn)業(yè),急需進行高碳產(chǎn)業(yè)的低碳化轉(zhuǎn)型,另外也需要發(fā)展新型的低碳產(chǎn)業(yè)。根據(jù)十八大報告中提出的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式及大力推進生態(tài)文明建設(shè)的精神,必須樹立順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念,著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式,從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢,及時制訂《中華人民共和國低碳經(jīng)濟促進法》,作為完善低碳經(jīng)濟立法的統(tǒng)領(lǐng)。

在制訂《中華人民共和國低碳經(jīng)濟促進法》的過程中,應(yīng)當(dāng)以立法形式建立民主決策制、專家決策制、決策失誤責(zé)任制等一系列能保障政府決策科學(xué)化的制度。其中,專家決策制是實現(xiàn)低碳經(jīng)濟決策科學(xué)化的關(guān)鍵性措施,它要求政府吸收有關(guān)專家參與決策,重視專家意見在決策中的份量。應(yīng)堅持合法、合理和高效性原則。合法是指政府的一切經(jīng)濟管理行為都必須于法有據(jù),依法調(diào)控、公平地對待一切市場主體,避免主觀隨意性;合理是指政府促進低碳經(jīng)濟的發(fā)展措施應(yīng)建立在尊重客觀經(jīng)濟規(guī)律的基礎(chǔ)上,力求客觀、適度,應(yīng)避免脫離客觀實際,好大喜功, 盲目推進的現(xiàn)象出現(xiàn)。根據(jù)高效性原則,低碳經(jīng)濟追求的是高效益,強調(diào)經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益、局部和整體效益、眼前和長遠效益的統(tǒng)一。我國要想在新一輪的經(jīng)濟競爭中取得優(yōu)勢,必須借助發(fā)展低碳經(jīng)濟的東風(fēng)順勢而上,制定科學(xué)合理的《中華人民共和國低碳經(jīng)濟促進法》,保障和引導(dǎo)低碳經(jīng)濟的健康發(fā)展。

2.完善促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟激勵政策

市場經(jīng)濟體制下,經(jīng)濟主體大多追求經(jīng)濟利益的最大化,很難自覺去做有益社會但增加自己的成本的事情。國外發(fā)展低碳經(jīng)濟的實踐證明,低碳經(jīng)濟的發(fā)展,離不開政府的經(jīng)濟政策的引導(dǎo)與激勵。發(fā)展低碳經(jīng)濟、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),法律制度完善之關(guān)鍵在于推進資源稅的改革,并以此來進一步推動節(jié)能降耗,實現(xiàn)低碳化發(fā)展。現(xiàn)階段,我國市場上由于資源產(chǎn)品普遍價格較低,能源消耗成本代價較小,我們應(yīng)利用資源稅負的調(diào)整,促使資源企業(yè)進一步提高回采率,盡力提高資源的利用率和降低環(huán)境污染。

發(fā)展低碳經(jīng)濟,淘汰“高能耗、高污染、高排放”的企業(yè),例如關(guān)停一大批規(guī)模小污染嚴重的煤窯、火電廠、造紙廠、鋼鐵廠等,如何保證地方政府一定的財政實力,杜絕被關(guān)停企業(yè)死灰復(fù)燃現(xiàn)象的出現(xiàn),保障被關(guān)閉企業(yè)職工生活等問題,值得我們重視。應(yīng)充分重視財政的作用,在財政轉(zhuǎn)移支付和財政支出兩個方面加大對低碳經(jīng)濟的支持。在金融制度方面,要堅持“低碳金融”理念,一方面大力為低碳經(jīng)濟建設(shè)提供資金支持;另一方面應(yīng)加大金融信貸對低碳技術(shù)的研發(fā)、低碳產(chǎn)業(yè)的形成發(fā)展的法律支持力度。

3.重視政府“低碳”采購制度

世界上重視發(fā)展低碳經(jīng)濟的國家大多制定了支持鼓勵采購低碳產(chǎn)品的相關(guān)法規(guī)、條令或者政策, 例如美國環(huán)境保護局把再制造碳粉盒列入優(yōu)先采購的產(chǎn)品名單。通過制定政府采購法規(guī)來實現(xiàn)對低碳產(chǎn)品和技術(shù)的采購是國外政府促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的常見的有效舉措, 一般設(shè)有專門的采購機構(gòu)負責(zé)法律的實施。我國《政府采購法》中明確規(guī)定政府采購要注意環(huán)保, 但卻沒有具體的量化指標(biāo),操作性不強。為了充分利用政府采購這種經(jīng)濟激勵手段對企業(yè)生產(chǎn)低碳產(chǎn)品的支持和鼓勵,體現(xiàn)政府對低碳經(jīng)濟的引導(dǎo)作用,政府應(yīng)利用稅收政策向采取節(jié)能措施的企業(yè)提供稅收優(yōu)惠,對采取不同節(jié)能措施的企業(yè)征收不同的稅收,建立和完善促進節(jié)能減排的低碳稅收體系。政府低碳采購體系能夠逐漸培育和發(fā)展低碳產(chǎn)品市場,促進低碳產(chǎn)品市場的壯大。

4.完善低碳技術(shù)制度

低碳技術(shù)制度是政府針對低碳產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)和共性技術(shù),促進產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平的創(chuàng)新和提高的一系列配套政策措施。在低碳技術(shù)政策中,以資源、能源高效利用和循環(huán)利用為核心, 以“減量化、資源化、再利用”為指導(dǎo)思想, 以低消耗、低排放、高效率為目標(biāo),追求經(jīng)濟效益和生態(tài)環(huán)境的最佳化。在政策的引導(dǎo)下,提高企業(yè)的自主創(chuàng)新能力是關(guān)鍵,應(yīng)通過在體制上的創(chuàng)新,促進技術(shù)進步,提高企業(yè)的整體技術(shù)水平,在此基礎(chǔ)上增強產(chǎn)業(yè)整體的創(chuàng)新能力,是從根本上實現(xiàn)我國高碳產(chǎn)業(yè)低碳化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

完善低碳技術(shù)政策應(yīng)重視以下兩個方面：首先,技術(shù)政策法治化,通過低碳技術(shù)政策整合技術(shù)資源,形成聯(lián)合開發(fā)、優(yōu)勢互補、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的自主創(chuàng)新型合作組織,構(gòu)建“產(chǎn)——學(xué)——研——用”技術(shù)共享研發(fā)平臺。實現(xiàn)低碳技術(shù)政策法治化有助于使技術(shù)政策的調(diào)控更具權(quán)威性、穩(wěn)定性與普遍性。其次,加強知識產(chǎn)權(quán)保護。知識產(chǎn)權(quán)是加強企業(yè)在外部競爭環(huán)境中占有優(yōu)勢的政策保護。強化知識產(chǎn)權(quán)保護,有助于促進企業(yè)自主創(chuàng)新,保持其在市場競爭中的相對優(yōu)勢地位,以此形成良性循環(huán)。

五、結(jié)論

綜上所述,發(fā)展低碳經(jīng)濟,研發(fā)低碳技術(shù)是關(guān)鍵,法律制度是重要保障。應(yīng)充分認識到發(fā)展“低碳經(jīng)濟”不僅涉及某一面、某一領(lǐng)域,而是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程,應(yīng)立足本國的經(jīng)濟發(fā)展情況,充分重視法律對低碳經(jīng)濟的保障作用,及時出臺《低碳經(jīng)濟促進法》,完善財政稅收、金融法律政策,加強政府“低碳”采購制度及“低碳”投資經(jīng)營法的導(dǎo)向功能,加強國際合作與交流。建立符合低碳經(jīng)濟發(fā)展要求的生產(chǎn)方式、消費模式,實現(xiàn)由高碳經(jīng)濟到低碳經(jīng)濟的超越,最終實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展。

[1]王淑新, 何元慶等.低碳經(jīng)濟時代中國消費模式的轉(zhuǎn)型[J] .軟科學(xué), 2010,(7)：54-55.

[2] 龔建文.低碳經(jīng)濟：中國的現(xiàn)實選擇[J] .江西社會科學(xué),2009,(7)：27-28.

[3]唐建榮, 張榮榮.我國發(fā)展低碳經(jīng)濟的可能路徑[J] .科技進步與對策, 2010,(4)：30-32.