半個世紀(jì)以來美國基礎(chǔ)教育改革及啟示

梅少波

（西南大學(xué) 教育學(xué)部，重慶 400715）

自二十世紀(jì)六十年代以來，美國的基礎(chǔ)教育學(xué)校改革，主要由三次改革運動主導(dǎo)——以公平為基礎(chǔ)的改革 （equity-based reform）、擇校運動（school choice）、以標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的改革（standards-based reform），旨在促進(jìn)教育公平、增加學(xué)校選擇，以及運用學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提高教育質(zhì)量。［1］這半個世紀(jì)的教育改革歷程，確立了美國基礎(chǔ)教育改革的兩大核心主題，保證教育機會均等，提高教育質(zhì)量。平等與質(zhì)量，成為美國基礎(chǔ)教育階段所有改革的出發(fā)點和落腳點。

一、半個世紀(jì)以來美國基礎(chǔ)教育學(xué)校改革的歷史進(jìn)程

（一）二十世紀(jì)六七十年代：以公平為基礎(chǔ)的教育改革。

以公平為基礎(chǔ)的改革運動成形于二十世紀(jì)六十年代，當(dāng)時美國國內(nèi)主要的政策爭端在于擴大非洲裔美國人的公民權(quán)利和消除貧困。而教育改革則是民權(quán)運動和“反貧困之戰(zhàn)”的關(guān)鍵之匙。一方面，民權(quán)運動在教育領(lǐng)域取得的成就極大地推動了民權(quán)運動的發(fā)展，另一方面，教育又被視為向貧困開戰(zhàn)的最重要的措施之一。

1954年，美國聯(lián)邦最高法院在“布朗訴托皮卡教育委員會”（Brown v.Board of Education of Topeka）一案的審理中判定，公共教育領(lǐng)域的種族隔離是違憲的。這一判決，使受到鼓舞的美國黑人接著又發(fā)起了一系列爭取更為廣泛的民權(quán)的運動，并在六十年代取得了相當(dāng)?shù)某删?。進(jìn)入七十年代，民權(quán)運動對社會的影響進(jìn)一步擴大，受到觸發(fā)的其他族裔如墨西哥裔、亞裔、印第安人，以及婦女、殘疾人等弱勢群體，也紛紛加入到民權(quán)運動中來。民權(quán)運動在教育事務(wù)上的影響，主要體現(xiàn)在一系列教育立法和法院判例上。如《民權(quán)法案》（Civil Rights Act of 1964）、《1972年教育修正法案》（Education Amendments of 1972）、《全體殘疾兒童教育法案》（Education for All Handicapped Children Act）等。通過這些聯(lián)邦法案，聯(lián)邦政府針對少數(shù)族裔兒童、婦女和女童、英語水平有限的兒童、殘疾兒童，制訂了多種多樣的政策和計劃，用以保障其平等接受教育的機會。

同時期，美國國內(nèi)另一個社會熱點在于“反貧困之戰(zhàn)”。二十世紀(jì)六十年代初期，仍然有大量的美國人生活依然赤貧。聯(lián)邦政府在經(jīng)過長期的關(guān)注和考察之后認(rèn)為，對付貧困最好的辦法不是給窮人們錢，而是通過教育、職業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)開發(fā)完善他們自身。［2］教育，被視為消除貧困的關(guān)鍵因素。1964年，美國頒布了 《經(jīng)濟(jì)機會法》（Economic Opportunity Act of 1964），該法案在教育方面最引人矚目的成就是啟智計劃（head start）的誕生，啟智計劃被用以幫助貧困兒童為上學(xué)做好準(zhǔn)備。［3］而在啟智計劃頒布不久之后，1965年，美國國會通過了美國歷史上最具影響力的一部教育法案——《初等與中等教育法案》（The Elementary and Secondary Education Act，簡稱ESEA），該法案是到目前為止獲得通過的投入最大和最全面的聯(lián)邦教育法案。根據(jù)該法案，由聯(lián)邦政府提供經(jīng)費給各個學(xué)校，以為貧困兒童提供補償教育。

以教育公平為改革方向的二十世紀(jì)六七十年代，見證了分類的資助計劃、法律保護(hù)支持的資助計劃及民權(quán)法規(guī)的制定和應(yīng)用。其中，后兩項政策獲得了巨大的成功，而且沿用至今。所有政策的結(jié)果，針對非洲裔美國人和其他少數(shù)裔背景的學(xué)生的歧視被視為非法行為，如有發(fā)生，將被提起公訴；女童和女性也在教育方面取得了巨大的進(jìn)步，高中畢業(yè)率和大學(xué)入學(xué)率已經(jīng)超過了男性；殘疾學(xué)生也基本上都在正常的教室接受教育，進(jìn)入高等教育學(xué)府繼續(xù)深造的比例也創(chuàng)造了新的紀(jì)錄。［4］

（二）二十世紀(jì)八九十年代：擇校運動。

進(jìn)入二十世紀(jì)八十年代，隨著社會動蕩的平復(fù)，以及新的政府的上臺，美國基礎(chǔ)教育改革的主題逐漸由教育公平轉(zhuǎn)向提高教育質(zhì)量。由于教育經(jīng)費持續(xù)大幅增加，而學(xué)生學(xué)業(yè)水平未見提高，加之人們對于聯(lián)邦干預(yù)教育的質(zhì)疑聲不絕于耳，熟諳市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的美國人便將市場化規(guī)律引入教育領(lǐng)域，希望以此提高學(xué)校教育質(zhì)量，［5］美國開始大范圍推行擇校政策。擇校有多種形式，主要包括開放入學(xué)、教育券、特許學(xué)校、教育稅減免、家庭學(xué)校教育等。

建立該機制要圍繞建立檔案、轉(zhuǎn)移時機、轉(zhuǎn)移安置、轉(zhuǎn)移人員回遷等相關(guān)內(nèi)容細(xì)化。建立檔案就是分鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類建立山洪威脅區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害隱患點、水庫山塘下游、危舊房、切坡建房危險戶、五保戶等重點部位和威脅區(qū)域人員轉(zhuǎn)移檔案資料，并劃定危險等級，明確威脅區(qū)人員轉(zhuǎn)移路線、安置地點、行政責(zé)任人、預(yù)警責(zé)任人、技術(shù)責(zé)任人、轉(zhuǎn)移責(zé)任人等；轉(zhuǎn)移時機就是由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)巡查、排查發(fā)現(xiàn)的險情劃分危險等級，確定在什么情況下轉(zhuǎn)移威脅區(qū)群眾；轉(zhuǎn)移安置應(yīng)就轉(zhuǎn)移安置方式進(jìn)行明確；轉(zhuǎn)移人員回遷是解決在響應(yīng)解除后，在確保安全的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有序組織人員回遷，做好回訪并發(fā)放溫馨提醒卡。

開放入學(xué)（Open Enrollment）指打破“就近入學(xué)”的限制，允許學(xué)生在更廣泛的范圍內(nèi)自由選擇公立學(xué)校入學(xué)。［6］學(xué)?？砂醋约旱淖畲笕萘空猩踔量烧惺掌渌麑W(xué)區(qū)的學(xué)生。開放入學(xué)是美國當(dāng)前實施最為普遍的擇校形式。自1988年明尼蘇達(dá)州制定全美第一個“開放入學(xué)”法令，至2007年，美國已有46個州制定了開放入學(xué)政策。［7］

教育券是指由特定集體性消費單位（如政府、教會、基金會、社團(tuán)或私人）向適齡兒童家庭發(fā)放憑券，家庭持券為子女選擇學(xué)校并用以支付學(xué)費等相關(guān)教育費用，學(xué)校再向集體性消費單位兌換與教育券面額等值教育經(jīng)費的一種擇校，分為“公助教育券”和“私助教育券”兩種形式。［8］1990年，威斯康星州第一個制定法規(guī)，允許公共資金用于密爾沃基學(xué)區(qū)低收入家庭的兒童在公立或者私立學(xué)校接受教育。1995年，俄亥俄州效仿威斯康星州制訂了一項教育券計劃，受眾對象是克利夫蘭的貧困學(xué)生。1999年，佛羅里達(dá)州制訂了一項全面的州教育券計劃，但是后來被州最高法院認(rèn)定違憲，只有一項面向殘疾學(xué)生的計劃被保留了下來。自此之后，又有幾個州和城市制訂了多種多樣形式的教育券計劃，其中也有一些被裁定是違憲的。在2011年，印第安納州開發(fā)了一項受眾廣泛的教育券計劃，涉及全州所有符合特定家庭收入規(guī)定的學(xué)生，而威斯康星州的教育券計劃也由密爾沃基擴大到全州更多的學(xué)區(qū)。

特許學(xué)校（Charter Schools）是通過與州或地方教育主管機構(gòu)簽訂合同的方式而成立的公立學(xué)校。學(xué)校應(yīng)在合同設(shè)定的框架內(nèi)運營，由政府提供經(jīng)費，學(xué)校有充分的自主權(quán)，可以免受其他傳統(tǒng)公立學(xué)校必須遵守的規(guī)章制度的約束。但在享受相當(dāng)程度自主權(quán)的同時，特許學(xué)校必須承擔(dān)合同規(guī)定的提高學(xué)生學(xué)業(yè)成績的責(zé)任。［9］特許學(xué)校既有公立學(xué)校的一面，又有私立學(xué)校的一面。特許學(xué)校是公共的，是因為特許學(xué)校一般都由政府機構(gòu)創(chuàng)建或者“授權(quán)”，依靠公共資金維持學(xué)校運轉(zhuǎn)，同時也必須遵守法律要求，例如按照法律的要求測試學(xué)生成績，不能教授宗教性的內(nèi)容。他們同私立學(xué)校相似，在于他們可以選擇自己的學(xué)生來源群體，雇傭非工會的教師。第一所特許學(xué)校于1992年創(chuàng)建于明尼蘇達(dá)州，至2006年10月，美國已有40個州及哥倫比亞特區(qū)通過特許學(xué)校立法；大約3977所特許學(xué)校遍布全美；特許學(xué)校在校生總數(shù)共計l149986名。［10］

目前，已經(jīng)有跡象表明通過擇校提高教育質(zhì)量的最初目標(biāo)沒有實現(xiàn)，總的來說，學(xué)生如果繼續(xù)留在正常的公立學(xué)校，就能獲得擇校后所取得的成績。但擇校運動仍然在繼續(xù)進(jìn)行并沒有放緩腳步。

（三）二十世紀(jì)九十年代至今：以標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的改革。

基于標(biāo)準(zhǔn)的改革運動的最初目的是確認(rèn)學(xué)生們應(yīng)該學(xué)什么，在幾年級能夠?qū)W習(xí)完成，以及檢測學(xué)生是否掌握了所學(xué)知識。［11］這一改革運動起源于二十世紀(jì)八十年代末，全國數(shù)學(xué)教師協(xié)會（National Council of Teachers of Mathematics）編寫了一套數(shù)學(xué)國家標(biāo)準(zhǔn)。布什政府以及各州州長隨后在其他學(xué)科也采用了相同的方法，提出采用國家學(xué)術(shù)教育標(biāo)準(zhǔn)和國家考試衡量學(xué)生的學(xué)習(xí)表現(xiàn)，但他們的提議沒有獲得立法機關(guān)的通過。布什的繼任者，克林頓總統(tǒng)繼續(xù)提倡用標(biāo)準(zhǔn)和考試的手段改革教育，所不同的是，他主張放棄推行國家標(biāo)準(zhǔn)和考試，而轉(zhuǎn)由各個州開發(fā)自己的標(biāo)準(zhǔn)和考試，克林頓的提議最終獲得了通過。待到小布什繼任總統(tǒng)之時，美國所有的州都正處在實施標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整考試的過程中，或者已經(jīng)完成了這個過程。

但是隨著改革的進(jìn)展，改革運動又表現(xiàn)出另外的目的，運用考試結(jié)果發(fā)現(xiàn)哪些學(xué)校的學(xué)生沒有掌握課程內(nèi)容，基于標(biāo)準(zhǔn)的改革演變成為考試驅(qū)動的問責(zé)制。［12］2002年的《不讓一個孩子掉隊法案》（No Child Left Behind，簡稱NCLB）的通過是標(biāo)準(zhǔn)運動的轉(zhuǎn)折點?？荚囼?qū)動的問責(zé)制作為新的標(biāo)準(zhǔn)，取代學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成為提高學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的中心。［13］如果學(xué)生沒有通過州年度問責(zé)考試，其學(xué)校就會被貼上“失敗”的標(biāo)簽。

二、半個世紀(jì)以來美國基礎(chǔ)教育學(xué)校改革的特征分析

（一）聯(lián)邦政府成為改革的重要參與者和發(fā)起者。

美國是地方分權(quán)制國家，其教育行政制度也基本上采行地方分權(quán)原則。州政府始終為各地教育的領(lǐng)導(dǎo)者，地方學(xué)區(qū)則為執(zhí)行者，聯(lián)邦政府往往退居為輔導(dǎo)與咨詢的角色。［14］然而，如果我們仔細(xì)分析近半個多世紀(jì)以來美國教育的發(fā)展軌跡，就可以發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦政府對美國教育的影響，已經(jīng)全方位介入到美國教育的各個階段。而聯(lián)邦政府參與美國教育事務(wù)，主要是通過教育立法、發(fā)布教育報告書和制定教育學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方式進(jìn)行的。

二十世紀(jì)六十年代與七十年代，在社會民權(quán)運動的推動下，為促進(jìn)教育公平，聯(lián)邦政府頒布了一系列的教育法案，對少數(shù)族裔及弱勢群體提供補償性教育。進(jìn)入八十年代，美國學(xué)校改革的重點由教育公平轉(zhuǎn)向了學(xué)業(yè)優(yōu)異。1983年，全國優(yōu)質(zhì)教育委員會發(fā)表報告 《國家處于危機之中》（A Nation at Risk），將國家的經(jīng)濟(jì)問題歸因為教育質(zhì)量低下，并提出一套全面的改革政策，強調(diào)增加學(xué)業(yè)考試，實施嚴(yán)格的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高教學(xué)基本技能，通過更高要求的教師標(biāo)準(zhǔn)和能力測試提升教師職業(yè)能力，呼吁地方政府將地方教育政策與聯(lián)邦提議的教育改革融合在一起。［15］《國家處于危機之中》的發(fā)布帶動了全國和各州更多的報告發(fā)布，并最終導(dǎo)致了基于標(biāo)準(zhǔn)的教育改革的開始。九十年代，布什和克林頓政府都通過了相關(guān)政策或法案，制定國家教育目標(biāo)和學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而新世紀(jì)以來《不讓一個孩子掉隊》法案的頒布，更進(jìn)一步擴大了聯(lián)邦政府的教育權(quán)限，提高了對聯(lián)邦教育政策的期望。該法案要求各州遵照聯(lián)邦政府確定的時間表，逐步提高學(xué)生學(xué)業(yè)成績，在2013—2014學(xué)年將所有學(xué)生的成績提升到其規(guī)定的水平。

在美國國內(nèi)，關(guān)于聯(lián)邦政府是否應(yīng)該參與教育事務(wù)一直就是一個敏感話題，相較于之前美國教育改革而言，這半年個世紀(jì)以來聯(lián)邦政府對教育改革的干預(yù)前所未有，是這段時期美國教育改革最大的特點之一。

（二）教育改革，立法先行。

自美國建國以來，其教育發(fā)展就深受革命先賢倡導(dǎo)的民主精神影響，崇尚法治，舉凡學(xué)校的運作、教師的聘任、學(xué)生的管理等議題，一旦有所爭執(zhí)，則多半尋求司法途徑給予解決。美國教育制度的法律基礎(chǔ)，大致包括四種來源：聯(lián)邦憲法；聯(lián)邦與各州法律；行政命令與規(guī)定；法院判例。［16］通過前文所述的美國基礎(chǔ)教育改革歷程不難發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦政府正是通過教育立法和法院判例實際參與和規(guī)范各州和地方的教育改革的。

在實際參與或發(fā)起教育改革的過程中，聯(lián)邦政府更多的是借助教育法案中的資助條款。教育經(jīng)費問題是關(guān)乎美國教育發(fā)展和改革的重要一環(huán)，只有獲得充足的教育經(jīng)費，才能使得各州及地方學(xué)區(qū)充分發(fā)展教育事務(wù)。根據(jù)不同的教育法案或者計劃、項目，聯(lián)邦政府會面向各州和地方學(xué)區(qū)提供不等的經(jīng)費，各州或?qū)W區(qū)可以選擇或不接受聯(lián)邦的補助，如果接受，聯(lián)邦政府便有權(quán)制定使用經(jīng)費的準(zhǔn)則加以監(jiān)督，以確保州與地方教育機關(guān)能妥善運用經(jīng)費。［17］如此，聯(lián)邦既對國民教育提供了資助，又“名正言順”地參與到了地方教育改革當(dāng)中。

（三）強調(diào)學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高教育質(zhì)量。

美國是一個危機感非常強烈的國家，同時也是一個實干的國家。1983年的《國家處于危機之中》，美國將國家的經(jīng)濟(jì)問題同低下學(xué)校教育質(zhì)量聯(lián)系在一起，指出教育在學(xué)生走向勞動力市場的過程中扮演重要的角色。而報告中提出的改革措施中最重要的一條，是面向所有學(xué)生實施嚴(yán)格的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

1989年，美國享有盛名民間科學(xué)團(tuán)體——“美國科學(xué)促進(jìn)聯(lián)合會”（American Association for the Advancement of Science）發(fā)布了旨在加強基礎(chǔ)教育階段科學(xué)教育 “2061計劃”，并明確提出三階段的計劃；此后，聯(lián)邦政府先后頒布了《美國2000年：教育戰(zhàn)略》（America 2000:An Education Strategy）、《2000年目標(biāo):美國教育法》（Goals 2000:Educate America Act）。根據(jù)后者，聯(lián)邦教育部得以制定國家教育目標(biāo)、建立主要學(xué)科學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。NCLB法案更是設(shè)定了學(xué)生要達(dá)到學(xué)術(shù)目標(biāo)最后的期限，規(guī)定各州每學(xué)年都必須取得適當(dāng)進(jìn)步。2010年共同核心州立標(biāo)準(zhǔn)頒布，美國統(tǒng)一全國課程標(biāo)準(zhǔn)的教育改革又邁出突破性的步伐，目前，這一標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)被45個州及哥倫比亞特區(qū)所采用。

雖然基于標(biāo)準(zhǔn)的改革在標(biāo)準(zhǔn)的制定方向趨于愈來愈嚴(yán)格的趨勢，甚至過于嚴(yán)格，但美國各州也因此都有了重要學(xué)科的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確了學(xué)生應(yīng)該學(xué)習(xí)和掌握的內(nèi)容，明確了學(xué)生在各年級應(yīng)達(dá)到的學(xué)習(xí)水平。為以提高教育質(zhì)量為目標(biāo)的改革打下了良好的基礎(chǔ)。

三、半個世紀(jì)以來美國基礎(chǔ)教育學(xué)校改革對我國教育的啟示

（一）關(guān)注弱勢群體兒童，促進(jìn)教育公平。

促進(jìn)教育公平，是我國教育改革的主要目標(biāo)之一。當(dāng)前，我國基礎(chǔ)教育階段雖然已經(jīng)實現(xiàn)了9年義務(wù)教育，但整體上并未實現(xiàn)均衡發(fā)展，城、鄉(xiāng)，相同區(qū)域的不同群體之間還存在許多不公現(xiàn)象。其中最主要的原因是在于教育資源的不合理配置，農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)教育資源相對匱乏。而促進(jìn)教育公平的主要責(zé)任，在于政府，只有政府及時、充分地關(guān)注到弱勢群體兒童，解決其最基本的受教育問題，才有實現(xiàn)教育公平實現(xiàn)的可能。我國政府可以效仿美國在以公平為基礎(chǔ)的改革中的做法，給予困難、弱勢群體教育政策上的傾斜，以及適當(dāng)?shù)馁Y助和補償教育，解決其最起碼的受教育問題，為日后全方位實現(xiàn)教育公平鋪平了道路。

（二）建立健全教育法律體系，保障教育改革。

美國半個世紀(jì)以來的教育改革，同時也是美國教育法發(fā)展的半個世紀(jì)。教育公平的實現(xiàn)，以及教育學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施都需要教育法案作為強大的后盾。相較于美國發(fā)達(dá)的教育立法體系，我國的教育法律法規(guī)還相當(dāng)不完善，存在較大的漏洞，中央政府對下級各級政府和地方的教育事務(wù)也缺乏合適的監(jiān)管措施。我國政府應(yīng)該盡快完善現(xiàn)有教育法律法規(guī)體系，對于已經(jīng)頒布但存在缺陷的進(jìn)行重新修訂，應(yīng)該制定但還沒有制定的應(yīng)盡快提上議程。對于下一階段的教育改革，從改革伊始就制定相關(guān)的法律法規(guī)，如此才能保障學(xué)生和教師的基本權(quán)利，也能夠保障教育改革措施的高效實施。

（三）制定學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高教育質(zhì)量。

強調(diào)學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高教育質(zhì)量，是從20世紀(jì)80年代以來世界教育改革的大勢所趨。通過標(biāo)準(zhǔn)，才能明確學(xué)生應(yīng)該學(xué)習(xí)和掌握的內(nèi)容；通過標(biāo)準(zhǔn)，才能明確一名合格的教師應(yīng)該具備的學(xué)科知識和教學(xué)能力。在當(dāng)下的我國基礎(chǔ)教育階段存在這樣的現(xiàn)象，考試大綱要求什么，教師就教學(xué)生什么，考試大綱未涉及的學(xué)生不學(xué)，教師不教，考試大綱儼然成為了一個標(biāo)準(zhǔn)。國家應(yīng)制定更為嚴(yán)格教師資格標(biāo)準(zhǔn)，加強教師隊伍建設(shè)，提高教師整體素質(zhì)；制定相應(yīng)學(xué)科的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。并在此基礎(chǔ)上制定教育質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)，建立健全教育質(zhì)量保障體系。以具體化的標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)和推動教學(xué)實踐活動，提高教育質(zhì)量。

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