派駐檢察室工作運(yùn)行機(jī)制研究：以派駐檢察室的發(fā)展歷程為視角

青州市人民檢察院課題組

(山東省青州市人民檢察院，山東 青州 262500)

近年來，派駐檢察室作為檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角、促進(jìn)檢力下沉的一項(xiàng)探索性載體，在全國基層檢察機(jī)關(guān)中如火如荼地發(fā)展起來。本文擬通過檢察室的發(fā)展歷程回顧對檢察室工作運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行研究和探討，以期對派駐檢察室的科學(xué)健康發(fā)展有所裨益。

一、派駐檢察室的發(fā)展歷程

派駐檢察室產(chǎn)生于上世紀(jì)80年代初，它的發(fā)展道路可謂坎坷和曲折，大致經(jīng)歷了探索、規(guī)范指導(dǎo)、調(diào)整控制和復(fù)興四個(gè)階段，每一個(gè)階段都有其特有的歷史背景和鮮明的時(shí)代特色。

(一)探索時(shí)期

這一階段是從1982年起到1989年止。從1982年開始，一些檢察機(jī)關(guān)陸續(xù)在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、人口比較稠密的地區(qū)探索建立派駐檢察室。典型的是1988年江蘇常州市武進(jìn)設(shè)立的湖塘檢察室，曾被最高人民檢察院列為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室試點(diǎn)單位。其產(chǎn)生的特殊背景是1979年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建，且因?yàn)槲幕蟾锩鼘χ袊ㄖ频木薮鬀_擊導(dǎo)致廣大群眾對法治的訴求空前強(qiáng)烈，因此如何進(jìn)一步延伸檢察職能，解決最基層人民群眾的法律訴求成為檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)考慮的一個(gè)問題。派駐檢察室應(yīng)運(yùn)而生。這一階段的派駐檢察室基本上無章可循，沒有統(tǒng)一的規(guī)章制度，因此比較混亂。

(二)規(guī)范指導(dǎo)時(shí)期

這一時(shí)期是從1989年12月到1998年。為規(guī)范和推動檢察機(jī)關(guān)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的建設(shè)，高檢院于l989年l2月頒布了《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例(試行)》。1993 年 4 月，又下發(fā)《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例》，明確指出“實(shí)踐證明在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設(shè)置檢察室是非常必要的”，并規(guī)定“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室根據(jù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地域、人口、經(jīng)濟(jì)狀況和工作需要設(shè)置?！边@一階段檢察室的發(fā)展得益于國家實(shí)行改革開放政策后各項(xiàng)管理工作都圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開，因?yàn)橛辛艘?guī)范性文件的指導(dǎo)，檢察室便蓬勃發(fā)展起來。

(三)調(diào)整控制時(shí)期

這一階段是從1998年到2005年。1998年，高檢院發(fā)出通知：“暫不新設(shè)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，對現(xiàn)有派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室中的非檢察機(jī)關(guān)編制人員，要做好工作，予以清退”[1]。2001年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《地方各級人民檢察院機(jī)構(gòu)改革意見》，提出要“逐步理順設(shè)在鐵路、林區(qū)、農(nóng)墾等派出檢察機(jī)構(gòu)的管理體制，合理調(diào)整機(jī)構(gòu)布局，清理整頓現(xiàn)有人員，將人員編制納入國家司法體系統(tǒng)一管理?！备鞯貦z察機(jī)關(guān)對設(shè)置的派駐檢察室紛紛予以調(diào)整或撤銷，派駐檢察室日益萎縮，名存實(shí)亡。

(四)復(fù)興時(shí)期

2006年以來，特別是2009年以來，各地檢察機(jī)關(guān)檢察室建設(shè)逐步恢復(fù)。2009年2月27日，最高人民檢察院在《2009-2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》中提出：“堅(jiān)持工作重心下沉?！褭z察工作服務(wù)科學(xué)發(fā)展的陣地前移，深入街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，面對面傾聽和解決人民群眾的訴求，……積極探索派駐街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)?！?010年10月，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》，各地檢察機(jī)關(guān)對派駐檢察室的設(shè)置和發(fā)展日益重視，有選擇地開展部分試點(diǎn)工作，并進(jìn)行了一些行之有效的探索，派駐檢察室建設(shè)又逐漸走上恢復(fù)和完善的道路。

二、派駐檢察室的發(fā)展歷程帶給我們的啟示

古語說：“以人為鑒，可以明得失；以史為鑒，可以知興替?！睆呐神v檢察室的發(fā)展歷程中，我們可以也應(yīng)該得到一些有益啟示。

(一)派駐檢察室建設(shè)必須有法律依據(jù)

縱觀派駐檢察室的整個(gè)發(fā)展歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，派駐檢察室的設(shè)立并沒有一個(gè)明確的法律依據(jù)。最高人民檢察院印發(fā)的《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》等，雖然對檢察室工作具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性，但畢竟屬于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部文件，效力不及法律，導(dǎo)致派駐檢察室的設(shè)立出現(xiàn)“于法無據(jù)”的尷尬境地，一方面使得派駐檢察室的設(shè)置過程中亂象叢生，另一方面也使派駐檢察室工作得不到有力的法律支持及尊重，工作難以開展。

(二)派駐檢察室的設(shè)立需要量力而行

一方面，高檢院雖然出臺指導(dǎo)意見，要求延伸法律監(jiān)督觸角，促進(jìn)檢力下沉，但并沒有規(guī)定必須采用設(shè)置派駐檢察室這一種形式，還可以通過相對固定或定期、不定期巡回方式開展基層檢察工作，下沉檢力。另一方面，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不同，基層檢察院基礎(chǔ)、條件各異。因此，設(shè)置派駐檢察室，必須因地制宜、量力而行。要充分考慮基層檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有人力、物力、財(cái)力和基層的執(zhí)法環(huán)境、群眾認(rèn)可程度等多方面因素，實(shí)事求是，逐步推進(jìn)，不能搞一刀切。

(三)派駐檢察室職能定位必須明確

在派駐檢察室的探索時(shí)期，由于沒有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)章制度，檢察室的職能定位比較模糊，其具體承擔(dān)哪些職責(zé)完全由各檢察機(jī)關(guān)自主決定。在規(guī)范指導(dǎo)時(shí)期，《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例》第3條對檢察室的工作任務(wù)作出了明確規(guī)定，比較突出的一點(diǎn)是，檢察室可以經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，對發(fā)生在本轄區(qū)內(nèi)、屬于檢察機(jī)關(guān)直接受理的刑事案件進(jìn)行立案前調(diào)查和立案后的偵查工作。這樣一來，檢察室就與檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能產(chǎn)生交叉重疊，怎樣處理兩者之間的關(guān)系成為難題。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》對派駐檢察室的主要職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。該規(guī)定對今后派駐檢察室的職能定位具有較強(qiáng)的指導(dǎo)作用。

(四)派駐檢察室人員配備必須慎重合理

一方面由于派駐檢察室在基層要面對各種各樣的現(xiàn)實(shí)問題，它的職能具有一定的復(fù)合性，綜合性要強(qiáng)于其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。所以，檢察室的工作人員要具備各種業(yè)務(wù)素質(zhì)，體現(xiàn)出綜合性的特點(diǎn)。[2]另一方面，基層檢察院案多人少的矛盾一直較為突出，在人力不足的情況下，如何保障檢察室人員的合理配備，需要各級檢察機(jī)關(guān)慎重考慮。在派駐檢察室發(fā)展過程中，由于有些檢察機(jī)關(guān)配備的人員素質(zhì)達(dá)不到要求，嚴(yán)重影響了派駐檢察室日常工作的開展。

(五)派駐檢察室工作需要得到有效監(jiān)督和管理

一個(gè)新生事物的發(fā)展態(tài)勢，并不完全取決于該事物本身。如果沒有切實(shí)可行的配套監(jiān)督和管理機(jī)制，其良好初衷往往不能實(shí)現(xiàn)。派駐檢察室就是這么一種新生事物，雖然其設(shè)立初衷很好，但由于沒有配套的監(jiān)督和管理機(jī)制，引發(fā)一系列問題，從而造成了自身發(fā)展過程的曲折和坎坷。派駐檢察室工作同其他內(nèi)設(shè)科室工作一樣，必須得到有效監(jiān)督和管理，否則可能導(dǎo)致權(quán)力濫用，違背其設(shè)立初衷。并且由于檢察室處在最基層，直接面對人民群眾，這個(gè)問題就尤為嚴(yán)重。

三、對派駐檢察室工作運(yùn)行機(jī)制的思考

在新形勢下，如何對派駐檢察室進(jìn)行重新定位和嚴(yán)格規(guī)范，探索一個(gè)具有可行性和有效性的檢察室工作運(yùn)行機(jī)制，是檢察機(jī)關(guān)迫切需要解決的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。派駐檢察室工作運(yùn)行機(jī)制是指其設(shè)置模式、職能定位、人財(cái)物保障、管理制度、監(jiān)督制度和考評制度等一系列因素及其相互關(guān)系的綜合。

(一)設(shè)置

我們認(rèn)為，設(shè)置派駐檢察室是完全符合我國憲法和法律，完全符合法學(xué)基礎(chǔ)理論和國家的司法結(jié)構(gòu)的，是分權(quán)制衡理論的應(yīng)有之義。但必須堅(jiān)持一定的原則。

首先是因地制宜。派駐檢察室的設(shè)立要根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人口數(shù)量、素質(zhì)、地理環(huán)境、工商交通、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、執(zhí)法情況以及派出院的人力、財(cái)力、物力情況而定，在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，實(shí)事求是、量力而行，不宜遍地撒網(wǎng)，造成人力、物力、財(cái)力等資源浪費(fèi)。

其次是慎重穩(wěn)妥。設(shè)置派駐檢察室要統(tǒng)籌兼顧，采取先試點(diǎn)后推開的辦法，慎重設(shè)立、穩(wěn)妥推進(jìn)，做到成熟一個(gè)，設(shè)立一個(gè)，搞好一個(gè)。這是因?yàn)闄z察室工作的法律性和政策性比較強(qiáng)，并且與基層檢察院的人財(cái)物資源息息相關(guān)，如果盲目設(shè)置，造成不良影響，不僅有損檢察機(jī)關(guān)的社會形象，而且也會造成人財(cái)物的極大浪費(fèi)。

最后是依序進(jìn)行。一方面要和當(dāng)?shù)攸h委、政府溝通協(xié)調(diào)，爭取支持，獲得編制部門的批準(zhǔn)，使檢察室具有獨(dú)立編制。另一方面，根據(jù)最高人民檢察院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》之規(guī)定，檢察室的設(shè)立、更名和撤銷，應(yīng)報(bào)省級人民檢察院審批。

(二)職能定位

派駐檢察室的職能應(yīng)該在檢察機(jī)關(guān)職能范圍內(nèi)確定，并且應(yīng)以開展法律監(jiān)督為第一責(zé)任。目前，社會各界普通贊同的一個(gè)觀點(diǎn)是，派駐檢察室是檢察機(jī)關(guān)的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，是檢察院的各項(xiàng)法律監(jiān)督職能向基層延伸的一個(gè)綜合性機(jī)構(gòu)。那么，派駐檢察室的職能就不能超越于檢察機(jī)關(guān)職能范圍之外，派駐檢察室的職能定位就必須以強(qiáng)化法律監(jiān)督為基礎(chǔ)。同時(shí)，派駐檢察室也必須以強(qiáng)化法律監(jiān)督為重點(diǎn)。因?yàn)槿绻麅H僅履行綜合治理、法制宣傳、法律咨詢、犯罪預(yù)防、受理訴求等派生性職能，就失去了派駐檢察室作為延伸法律監(jiān)督的“觸角”的原義。但必須在法律監(jiān)督職能范圍內(nèi)配置，不能超越檢察職能大包大攬，插手干預(yù)屬于其他國家機(jī)關(guān)管轄的工作，違法介入屬于村民自治的事項(xiàng)，也不能脫離法律監(jiān)督職能，把主要精力用于檢察職能之外的工作。

派駐檢察室的職能應(yīng)該服務(wù)于檢察機(jī)關(guān)相關(guān)業(yè)務(wù)部門。從最高人民檢察院的指導(dǎo)意見對派駐檢察室的職責(zé)的規(guī)定中，我們可以看出派駐檢察室的職能與控申、民行、反貪、預(yù)防、偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所等部門具有業(yè)務(wù)重疊關(guān)系，承擔(dān)著它們的部分職能，但又不是完整的控申、民行、反貪、預(yù)防、偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所職能。因此，雖然派駐檢察室職能比較廣泛，但只是通過發(fā)揮其接近基層、接近群眾、接近執(zhí)法辦案一線的優(yōu)勢，履行了部分法律監(jiān)督職能，更多地體現(xiàn)出對相關(guān)業(yè)務(wù)部門的配合，而不能是以辦案為主。

派駐檢察室應(yīng)該獨(dú)立于當(dāng)?shù)攸h委政府。派駐檢察室必須具備其應(yīng)有的獨(dú)立性，否則會嚴(yán)重影響其法律監(jiān)督工作的全面深入開展，也會導(dǎo)致派駐檢察室重蹈覆轍，步入歧途。在派駐檢察室的發(fā)展歷史上，曾經(jīng)有過脫離自身職能違法當(dāng)配角的深刻教訓(xùn)。派駐檢察室工作的開展，離不開當(dāng)?shù)攸h委政府的支持，同時(shí)必須服務(wù)于地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展事業(yè)，但這并不意味著派駐檢察室是當(dāng)?shù)攸h委政府的配角。

(三)人員配備

一方面，數(shù)量上，要能夠保證檢察室工作的正常開展。在目前基層檢察院辦案力量普遍不足、檢察室尚處于不成熟階段的情況下，每個(gè)檢察室可以暫設(shè)人員兩名。但是這兩名工作人員應(yīng)該是固定的，是有著明確工作責(zé)任、工作任務(wù)、工作目標(biāo)的專職人員，而不能是兼職人員。這樣才能保證檢察室形成一個(gè)長效工作機(jī)制。至于人員不足問題，可以從社會上聘請一批人員幫助從事輔助性工作。也可以與當(dāng)?shù)攸h委和政府協(xié)商，通過增加人員編制來解決這一問題。

另一方面，素質(zhì)上，要確保檢察室工作人員具有較高的綜合素質(zhì)。如前所述，檢察室工作具有一定的綜合性，因此檢察室工作人員必須具備一定的綜合能力，熟悉檢察工作業(yè)務(wù)，具有組織協(xié)調(diào)能力，會做群眾工作，能獨(dú)當(dāng)一面。并且檢察室人員直接面對人民群眾，工作涉及面廣，遠(yuǎn)離城區(qū)，因此派駐檢察室工作人員還必須具有較高的職業(yè)素養(yǎng)和道德操守，防止造成不良社會后果，損害檢察機(jī)關(guān)社會形象。因此，對派駐檢察室人員，不僅要做到恰當(dāng)選人，進(jìn)行上崗前集中培訓(xùn)，還要做到恰當(dāng)育人，結(jié)合工作開展情況，適時(shí)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，不斷提高他們處理化解社會矛盾的能力，把握社情民意和法律精神的能力，以及嚴(yán)格依法履職的大局意識。

(四)管理制度

應(yīng)該強(qiáng)化管理意識。要認(rèn)識到，派駐檢察室工作人員遠(yuǎn)離城區(qū)、接觸面廣，容易思想懈怠，受不良社會風(fēng)氣影響，出現(xiàn)作風(fēng)問題。檢察機(jī)關(guān)要按照嚴(yán)于其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)來管理派駐檢察室，確保檢察室工作不游離于全院管理之外。

應(yīng)該建立規(guī)章制度。檢察機(jī)關(guān)要根據(jù)檢察室工作的性質(zhì)和特點(diǎn)，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定派駐檢察室《工作職責(zé)》、《工作細(xì)則》和《管理辦法》等，科學(xué)界定派駐檢察室職能的內(nèi)涵與外延，確定履行職責(zé)的途徑、方式和具體規(guī)范，明確檢察室工作的實(shí)體和程序標(biāo)準(zhǔn)，以制度管人管事，實(shí)現(xiàn)檢察室工作的規(guī)范化和制度化。

應(yīng)該強(qiáng)化制度落實(shí)。根據(jù)相關(guān)工作職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍，建立《來信來訪登記薄》、《基層基本情況登記簿》、《預(yù)防犯罪法制課材料》、《檢察建議登記簿》、《社區(qū)矯正工作紀(jì)實(shí)簿》和《群眾訴求登記簿》等臺帳，要求各檢察室做好日填月報(bào)，規(guī)范積累和匯總執(zhí)法數(shù)據(jù)，確保各自檢察室工作制度落到實(shí)處。

(五)監(jiān)督制度

一方面是內(nèi)部監(jiān)督。相關(guān)業(yè)務(wù)部門要對派駐檢察室的工作開展情況進(jìn)行監(jiān)督，對不合理、不合法的執(zhí)法行為或者超越權(quán)限的行為要堅(jiān)決予以制止和糾正，防止配合有余、制約不足的情況。檢務(wù)督察和紀(jì)檢監(jiān)察部門要督促派駐檢察室認(rèn)真執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法責(zé)任。對于檢察室工作人員的違法違紀(jì)行為，要加大查處力度，確保其公正、文明執(zhí)法，正確履行檢察職責(zé)。上級檢察機(jī)關(guān)要通過定期或不定期抽查的方式，著重在檢察室有否建章立制、依規(guī)辦事，有否切實(shí)履行法律監(jiān)督職能、維護(hù)基層群眾利益、實(shí)現(xiàn)基層公平正義等方面予以監(jiān)督。

另一方面是外部監(jiān)督。要建立與基層派出所、司法所、人民法庭等司法行政部門的溝通協(xié)商機(jī)制，定期征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭、公安派出所、司法所以及其他基層行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的意見和建議，主動接受相關(guān)司法行政部門的監(jiān)督。要堅(jiān)持向新聞媒體通報(bào)檢察室工作情況，并客觀、理性對待新聞輿論監(jiān)督，對新聞媒體曝光的問題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立相應(yīng)的處理機(jī)制，及時(shí)作出回應(yīng)。對新聞媒體對派駐檢察工作的評判意見，檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)真對待，不斷改進(jìn)派駐檢察工作。同時(shí)，檢察室要置于群眾監(jiān)督之下，通過深化檢務(wù)公開、走訪等形式，廣泛聽取群眾對檢察室提出的合理化建議和利益訴求，提高派駐檢察室工作透明度，滿足人民群眾對檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

(六)考評制度

目前，各地派駐檢察室工作雖然開展得如火如荼，但一直沒有列入上級檢察機(jī)關(guān)考核范圍，導(dǎo)致派駐檢察室職責(zé)履行的隨意性比較強(qiáng)，有一種可做可不做的感覺，與設(shè)置派駐檢察室的初衷是背道而馳。因此，檢察室工作的長效發(fā)展，需要一個(gè)配套的、科學(xué)合理的考評制度。

1.要明確考評主體。

一方面是派出院對檢察室的考核。作為派出院的基層檢察機(jī)關(guān)，要將派駐檢察室工作同其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)工作一樣，納入全院績效考核范圍。另一方面是上級院對檢察室的考核。上級檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)出臺派駐檢察室工作績效考核辦法，激發(fā)派駐檢察室工作人員的工作熱情，督促各派駐檢察室做好各項(xiàng)檢察工作。

2.要細(xì)化考評標(biāo)準(zhǔn)。

檢察室承擔(dān)的工作具有綜合性、復(fù)合性的特點(diǎn)，因此考評標(biāo)準(zhǔn)必須細(xì)化。但是，派駐檢察室有些工作任務(wù)明顯是軟性的，這些工作怎么量化，是一個(gè)需要仔細(xì)考慮的問題。比較合理的辦法是，參照各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的考核辦法，制定一個(gè)綜合性的考核標(biāo)準(zhǔn)。

3.要合理運(yùn)用考評結(jié)果。

對考評成績好的，要予以通報(bào)表彰；對考評成績差的，要予以通報(bào)批評，發(fā)揮良好導(dǎo)向作用，形成爭先創(chuàng)優(yōu)的良好氛圍。在此基礎(chǔ)上，要根據(jù)考評過程中發(fā)現(xiàn)的問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，進(jìn)一步對考評辦法和考評標(biāo)準(zhǔn)予以修改和完善，使之能夠反映派駐檢察工作全貌。

[1]最高人民檢察院關(guān)于搞好組織整頓加強(qiáng)干部人事管理若干問題的通知[EB/OL].[2013-03-01].http：//www.docin.com/p-12497174.html.

[2]天津市人民檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合課題組.以檢察室為載體延伸檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能問題的思考[J].法學(xué)雜志，2012，(3).