公共預(yù)算改革的憲政進(jìn)路探索——評《公共預(yù)算過程、機(jī)構(gòu)與權(quán)力——一個法政治學(xué)研究范式》

徐 岑

(遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧 沈陽 110136)

公共預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國家年度集中性財政收支計劃。它規(guī)定國家財政收入的來源和數(shù)量、財政支出的各項用途和數(shù)量，反映著整個國家政策、政府活動的范圍和方向。公共預(yù)算不僅是治國之術(shù)，還是立國之本，它不僅在公共財政中占有舉足輕重的地位，而且對政治改革也起著關(guān)鍵作用。在《預(yù)算法》修訂之際，由閆海所著、法律出版社出版的《公共預(yù)算過程、機(jī)構(gòu)與權(quán)力——一個法政治學(xué)研究范式》一書不僅為我國公共預(yù)算制度的完善獻(xiàn)計獻(xiàn)策，還為我國加快憲政國家建設(shè)提供了創(chuàng)新性的路徑和具有可行性的方式方法。該書由六部分組成，包括緒論、憲政與公共預(yù)算的歷史演進(jìn)、公共預(yù)算的民主進(jìn)路、憲政分權(quán)的預(yù)算基礎(chǔ)、財政規(guī)模與赤字的預(yù)算管治以及公共預(yù)算的問責(zé)機(jī)制，邏輯清晰地分析了公共預(yù)算中的一些重要問題，并對很多問題提出了自己的獨到見解。

1.視角獨特，邏輯清晰

該書以法政治學(xué)研究范式，運(yùn)用法政治學(xué)理論工具對公共預(yù)算進(jìn)行研究。該書在作為公共財政中的一個重要組成部分的公共預(yù)算作為國家分配資金的主要手段，發(fā)揮著重要的宏觀調(diào)控功能之外又發(fā)現(xiàn)了公共預(yù)算的另一重要功能，即憲政國家建設(shè)的一個重要路徑。憲政國家的建設(shè)可以從頂層設(shè)計、黨內(nèi)民主、司法改革、輿論監(jiān)督等多種角度切入，該書另辟蹊徑，認(rèn)為公共預(yù)算是憲政國家建設(shè)的一個值得嘗試的前進(jìn)道路。公共預(yù)算具有經(jīng)濟(jì)、政治雙重屬性，同時也攸關(guān)國家財政權(quán)與公民財政權(quán)，能夠凝聚推動改革的力量，可以成為政治改革的突破口。該書不僅對公共預(yù)算過程、機(jī)構(gòu)與權(quán)力各方面進(jìn)行了全面分析，提出如何構(gòu)建合理的公共預(yù)算，又對公共預(yù)算與憲政的關(guān)系以及公共預(yù)算如何促進(jìn)憲政國家建設(shè)進(jìn)行了分析，視角獨特，不僅通過公共預(yù)算的設(shè)計為憲政改革提出了新的思路，也為公共預(yù)算賦予了新的內(nèi)涵，試圖揭示公共預(yù)算改革的立憲蘊(yùn)義，并構(gòu)建符合憲政邏輯的公共預(yù)算制度。

該書從憲政與公共預(yù)算的歷史演進(jìn)入手，選取英國、美國、日本三國為例，分析了三國的憲政與公共預(yù)算同步進(jìn)化的歷程，得出憲政與公共預(yù)算是不可分割、同步進(jìn)化的，公共預(yù)算促進(jìn)了憲政國家的建設(shè)。接著又進(jìn)一步具體分析了公共預(yù)算與憲政的密切關(guān)系。先分析了公共預(yù)算的民主進(jìn)路，憲政國家的一個重要特征就是民主，而公共預(yù)算是支撐現(xiàn)代民主的重要制度之一，公共預(yù)算的民主工具價值實現(xiàn)取決于公共預(yù)算本身的民主化，通過對民主形式的分析對公共預(yù)算的民主構(gòu)建進(jìn)行分析，提出建議。后又對憲政的另一基本特征分權(quán)以公共預(yù)算為基礎(chǔ)進(jìn)行了分析，尤其是橫向分權(quán)方面，特別對司法預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督諸多環(huán)節(jié)進(jìn)行了分析設(shè)計，以此保障橫向分權(quán)中的司法獨立。最后分析了預(yù)算對財政規(guī)模與赤字的管治作用和公共預(yù)算中的問責(zé)機(jī)制，并提出了相關(guān)建議。該書環(huán)環(huán)相扣，從提出公共預(yù)算與憲政密不可分的關(guān)系到分析原因，最后回歸到公共預(yù)算以此為基礎(chǔ)的構(gòu)建思路一步步遞進(jìn)，內(nèi)容完整，邏輯清晰，思維縝密。

2.經(jīng)驗整理，比較借鑒

該書縱觀世界范圍，不僅關(guān)注我國公共預(yù)算的演變進(jìn)程與現(xiàn)狀，還在世界范圍內(nèi)綜合考察很多國家和地區(qū)，結(jié)合東西方和不同政體制度，全面考察分析了多種公共預(yù)算的制度構(gòu)建，指出了目前我國公共預(yù)算制度中存在的遺漏和不合理之處，并借鑒其他國家和地區(qū)的公共預(yù)算制度，為我國公共預(yù)算制度的合理構(gòu)建提供新思路、新途徑，彌補(bǔ)我國目前公共預(yù)算制度中的不足之處。

比如第四章財政規(guī)模與赤字的預(yù)算管治的第三節(jié)法定支出部分，先對國內(nèi)外的法定支出部分進(jìn)行了比較。我國的法定支出表現(xiàn)為法律法規(guī)指定某一項目的預(yù)算支出不低于一定比例或增長幅度，主要集中在教育支出、農(nóng)業(yè)支出、科技支出方面，而國外的法定支出更多地表現(xiàn)為公民權(quán)利性支出，并指出國內(nèi)外法定支出的形式存在差異的主要原因在于我國立法側(cè)重于對政府的政策指引和“宜粗不宜細(xì)”的兩大立法特色。接著分析了法定支出的法理邏輯，并從正負(fù)兩方面效應(yīng)入手分析法定支出的預(yù)算效應(yīng)，重點具體分析了法定支出過多時對預(yù)算產(chǎn)生的嚴(yán)重負(fù)效應(yīng)，即法定支出破壞預(yù)算競爭，法定支出導(dǎo)致預(yù)算“碎片化”，法定支出降低預(yù)算執(zhí)行效率，法定支出限制預(yù)算自主權(quán)，法定支出造成財政規(guī)模、赤字的膨脹五方面。最后借鑒相關(guān)經(jīng)驗，結(jié)合理論，針對我國公共預(yù)算相關(guān)問題目前存在的不足和不合理之處從進(jìn)、退兩方面對我國法定支出提出了治理措施，在進(jìn)入方面，即法定支出設(shè)立的項目有四項治理措施，包括確立《預(yù)算法》在預(yù)算分配領(lǐng)域的基本法地位，限制部門法立法對法定項目的設(shè)立;合理劃分事權(quán)，限制各級政府設(shè)定法定支出事項范圍;明確法定支出的關(guān)鍵概念，限制法定支出的額度;規(guī)范法定支出額度確定依據(jù)，甚至設(shè)立政府性基金。在退出機(jī)制上建議采取將預(yù)算績效評價與立法后評估相結(jié)合，形成法定支出項目的定期清理和調(diào)整機(jī)制，以及引入“落日法”立法技術(shù)，督促對法定支出的定期考核。從世界范圍內(nèi)考量，借鑒國外先進(jìn)、合理的制度設(shè)計，可以改善我國目前公共預(yù)算制度的現(xiàn)狀，加快我國公共預(yù)算制度構(gòu)建合理化的腳步。

3.重點明確，見解新穎

該書對相關(guān)問題的闡述重點明確，在每一部分的論述中都指出關(guān)鍵之處，對關(guān)鍵問題進(jìn)行具體闡述，語言簡潔明確，重點突出，不會讓人覺得有拖沓之感，并且對關(guān)鍵問題的闡述有自己獨到的見解，解決了很多似乎難以解決、難以得到答案的問題，讓人有醍醐灌頂之感，并且以相關(guān)理論和實際作為支持，讓人覺得言之有理。

比如在第三章憲政分權(quán)的預(yù)算基礎(chǔ)一章中，在作為憲政的基本特征之一的分權(quán)中，重點強(qiáng)調(diào)了橫向分權(quán)的預(yù)算基礎(chǔ)，而在橫向分權(quán)中又重點介紹并分析了司法預(yù)算制度。司法獨立是橫向分權(quán)中的重要內(nèi)容，司法預(yù)算作為司法有效運(yùn)作的物質(zhì)基礎(chǔ)，是司法獨立的重要保障，所以在這一章中可以說是選取了與憲政分權(quán)的預(yù)算基礎(chǔ)相關(guān)的重中之重的問題進(jìn)行了重點分析解決。該節(jié)在司法預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)方面引用國外以及我國歷史上曾經(jīng)存在過的合理的實踐經(jīng)驗，結(jié)合相關(guān)理論對相關(guān)制度進(jìn)行設(shè)計，以便使權(quán)力間安排不僅在外部實現(xiàn)司法權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)之間的合理安排，保障司法獨立，而且在內(nèi)部也要實現(xiàn)司法審判權(quán)與司法實務(wù)管理權(quán)之間權(quán)力安排的合理性。

在司法預(yù)算的審批環(huán)節(jié)，獨到地將司法預(yù)算提升為國家預(yù)算的一部分，其支出由中央財政負(fù)擔(dān)，防止司法經(jīng)費由各同級財政負(fù)擔(dān)導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)與本級本地區(qū)政府形成利益共同體，使個別地方政府恣意干涉司法權(quán)，或者出現(xiàn)由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡、對貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)司法的有效運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響的情況，所以要將司法預(yù)算提升為國家預(yù)算的一部分，由全國人大擁有司法預(yù)算的審批權(quán)而不是各級人大。并提出全國人大擁有的司法預(yù)算審批權(quán)也應(yīng)有所限制，但不提倡為司法預(yù)算設(shè)置法定下限的模式，而是建議在我國憲法、預(yù)算法律中強(qiáng)調(diào)保障司法機(jī)關(guān)履行職能是全國人大審批司法預(yù)算應(yīng)遵循的基本原則。在司法預(yù)算的編制與執(zhí)行環(huán)節(jié)，在外部，建議建立獨立的司法預(yù)算制度，既能削弱行政機(jī)關(guān)在編制預(yù)算時的審核權(quán)，又能通過行政機(jī)關(guān)附議的方式確保行政機(jī)關(guān)對預(yù)算的不同意見為立法部門重視，可以有效平衡財政權(quán)與司法權(quán);在內(nèi)部，建議建立法官中心型的內(nèi)部管理機(jī)制，防止司法事務(wù)管理權(quán)對司法審批獨立的侵犯。在司法預(yù)算的監(jiān)督環(huán)節(jié)，要強(qiáng)化司法內(nèi)部監(jiān)督、人大監(jiān)督及審計監(jiān)督。

這種對重點問題的重點分析，并提出自己的獨到見解，清晰地表達(dá)了自己的觀點，可以讓讀者排除干擾，抓住某個問題的關(guān)鍵點，對重點問題加深印象，加深對重點問題的理解分析，對相關(guān)問題有清晰的解決方式或思路。

4.理論結(jié)合實際

該書綜合了國內(nèi)外關(guān)于相關(guān)問題的多種理論觀點和分析，為相關(guān)問題的論述提供了全面權(quán)威的理論支持，同時對具體問題的分析解決并不只是停留在理論層面，沒有只是空談理論，而是落到實處，結(jié)合具體的數(shù)據(jù)、其他國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗以及國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗分析具體問題，有理有據(jù)，使問題的分析解決方式有具體的數(shù)據(jù)和事例做支撐，使相關(guān)問題的解決不僅有理論支持，還具有可操作性，更具說服力和可行性，對實踐操作有指導(dǎo)意義。

比如第二章公共預(yù)算的民主進(jìn)路的第三節(jié)基于參與民主的參與式預(yù)算中，先從理論上 闡述了在面對代議制民主的種種弊端時參與民主應(yīng)運(yùn)而生的理論基礎(chǔ)及優(yōu)勢，即參與民主為行使公權(quán)力和實施公共政策提供了基礎(chǔ)和資源，參與民主有助于提升參與者個人的道德、社會和政治等方面素質(zhì)，以及參與民主還有利于促進(jìn)公共利益的實現(xiàn)和社會公平、穩(wěn)定三方面優(yōu)勢，以此引出參與民主運(yùn)行主要領(lǐng)域中的參與式預(yù)算，并在理論上指出它四個方面的重要作用，包括提升了政府治理水平，提高了預(yù)算透明度，增進(jìn)了社會的公平與正義，推動了對公眾的教育和培養(yǎng)。接著以參與式預(yù)算的發(fā)端——巴西為例，用大量的數(shù)據(jù)和例子介紹了參與式預(yù)算在世界范圍內(nèi)的發(fā)展以及它在擴(kuò)展及深化民主進(jìn)程中的重要作用。并且詳細(xì)地介紹了我國三個典型的參與式預(yù)算的實踐模式，即以浙江省溫嶺市的新河、澤國為代表的歐洲模式，以黑龍江省哈爾濱市、江蘇省無錫市為代表的巴西模式及以上海市閔行區(qū)為代表的績效參與式預(yù)算模式，運(yùn)用很多具體數(shù)據(jù)，并對相關(guān)的制度設(shè)計和運(yùn)行進(jìn)行了詳細(xì)介紹。最后提出預(yù)算聽證是最佳的公眾參與渠道，以預(yù)算聽證為中心的參與式預(yù)算制度的構(gòu)建具有其合理性，有利于防止“暗箱操作”、“密室政治”，促進(jìn)預(yù)算公開透明，確保利益相關(guān)者之間展開有序、良性博弈，保障預(yù)算更具科學(xué)性與統(tǒng)籌性，并從預(yù)算行政聽證制度和預(yù)算人大聽證制度兩方面提出了具體構(gòu)建思路和內(nèi)容。從理論到數(shù)據(jù)和實踐最后將理論與數(shù)據(jù)、實踐相結(jié)合，使論述同時有理論與數(shù)據(jù)及實踐的雙重支撐，既具有說服力又具有可行性和可操作性。

總之，《公共預(yù)算過程、機(jī)構(gòu)與權(quán)力——一個法政治學(xué)研究范式》一書從一個新的角度、方式，即以法政治學(xué)研究范式，對公共預(yù)算過程、機(jī)構(gòu)與權(quán)力各方面進(jìn)行分析，論證嚴(yán)密，結(jié)構(gòu)合理，為公共預(yù)算的理論研究提供了一個新思路，讓讀者對公共預(yù)算有了一個全新的認(rèn)識，推動了公共預(yù)算的理論創(chuàng)新。該書在《預(yù)算法》的修訂之際出版，不僅具有理論研究價值，還對實踐操作具有指導(dǎo)作用，是一本優(yōu)秀著作。