論我國(guó)城管執(zhí)法的法律規(guī)制

都玉玲

(焦作大學(xué)，河南 焦作 454003)

傳統(tǒng)城市管理中，片面強(qiáng)調(diào)法律效果而忽視社會(huì)效果，強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法權(quán)的用盡，以致產(chǎn)生雖依法執(zhí)法而民眾卻暴力抗法等負(fù)面效應(yīng)。因此，在城市管理改革過(guò)程中，要深化行政管理體制改革，加強(qiáng)法律規(guī)制，努力實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

1.我國(guó)城管執(zhí)法概述

城市管理行政執(zhí)法局，又稱(chēng)“城管”，其設(shè)立初衷在于加強(qiáng)城市市容管理，維護(hù)城市的安全與市民生活的有序。由于城管執(zhí)法產(chǎn)生的法律效果對(duì)公民的影響非常大，如果違法、不當(dāng)?shù)匦惺梗瑯O易損害公民的合法權(quán)益，因此城管執(zhí)法必須做到主體合法、內(nèi)容合法、程序合法，這是依法行政的基本要求。

城管執(zhí)法主要有以下幾個(gè)特征:

第一，法定性。城管執(zhí)法時(shí)均需有法律依據(jù)，具有法律從屬性，沒(méi)有法律的明確規(guī)定，城管執(zhí)法只能是違法執(zhí)法，這也是依法行政原則的基本要求。在城管執(zhí)法中，經(jīng)國(guó)務(wù)院或省人民政府按照相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度批準(zhǔn)成立的城管執(zhí)法機(jī)關(guān)是合法的行政主體。其采取的強(qiáng)制措施或作出的行政行為必須有法律、法規(guī)的明確規(guī)定，而且還必須符合法定程序，如表明身份、制作文書(shū)、遵守期限等。

第二，強(qiáng)制性和單方意志性。城管執(zhí)法是以國(guó)家強(qiáng)制力為保障實(shí)施的，帶有強(qiáng)制性。行政相對(duì)人必須服從并配合城管執(zhí)法人員進(jìn)行執(zhí)法，否則，執(zhí)法機(jī)關(guān)將予以制裁或強(qiáng)制執(zhí)行。這種強(qiáng)制性是與單方意志性緊密聯(lián)系在一起的，它的作出，不需要相對(duì)人申請(qǐng)，也無(wú)須征得相對(duì)人的同意。沒(méi)有城管執(zhí)法的強(qiáng)制性，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法的單方意志性。

第三，一定的裁量性。這是由立法技術(shù)本身的局限性和城市管理的廣泛性、變動(dòng)性、靈活性的特點(diǎn)所決定的。法律不管如何嚴(yán)密，也不可能將所有的細(xì)節(jié)予以規(guī)定，如果不賦予城管執(zhí)法較大的自由裁量空間，城市管理將陷于被動(dòng)甚至混亂的狀態(tài)。但是，裁量是在法律范圍內(nèi)的裁量，要根據(jù)立法精神和立法目的積極靈活地執(zhí)行法律，而不是隨意發(fā)揮主觀能動(dòng)性。

2.我國(guó)城管執(zhí)法之現(xiàn)狀分析

目前我國(guó)城管執(zhí)法的問(wèn)題和矛盾比較多、比較大，造成了城管執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的關(guān)系緊張，不僅損害了人民群眾的切身利益，還影響了政府機(jī)關(guān)的權(quán)威與形象，制約了推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的進(jìn)程。

2.1 城管執(zhí)法體制存在的弊端導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)限不清

目前，我國(guó)城管沒(méi)有省一級(jí)以及國(guó)家級(jí)的上級(jí)主管單位，各地城管執(zhí)法局由各地政府領(lǐng)導(dǎo)，缺乏統(tǒng)一性;另一方面，城市管理又被分成城管、規(guī)劃、園林、市政、房管等若干個(gè)職能部門(mén)，甚至還會(huì)涉及到公安、工商等其他系統(tǒng)的主管部門(mén)。行政執(zhí)法權(quán)限的模糊規(guī)定，與相關(guān)職能部門(mén)職權(quán)上的交叉，都給執(zhí)法帶來(lái)很大困難。

同時(shí)，城管執(zhí)法依據(jù)不夠完善。城管執(zhí)法具有從屬法律性，但以地方行政立法改變部門(mén)法律之規(guī)定，以低位階立法改變高位階立法之規(guī)定，此種行為依然存在。其次，城管執(zhí)法必須滿(mǎn)足我國(guó)城市化進(jìn)程的要求，但日趨復(fù)雜的城市流動(dòng)攤販、激增的城市人口以及其他城市管理任務(wù)，不僅對(duì)目前的城市管理綜合執(zhí)法體制提出了挑戰(zhàn)，而且對(duì)現(xiàn)行的城市管理法律規(guī)制提出了新的要求。沒(méi)有獨(dú)立的、專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)規(guī)范城管執(zhí)法行為，城管執(zhí)法只能參照相關(guān)法律或者自行制定地方法規(guī)，使得本就權(quán)限不清的城管執(zhí)法，在法律依據(jù)上也處于體系混亂、相互沖突的狀態(tài)。

2.2 思想理念和價(jià)值取向的錯(cuò)亂導(dǎo)致暴力執(zhí)法不斷

在城管行政執(zhí)法過(guò)程中，違法行政和暴力執(zhí)法的問(wèn)題比較普遍，主要表現(xiàn)為執(zhí)法手段非人性化，從而對(duì)執(zhí)法對(duì)象造成人格侵犯、暴力侵害和財(cái)產(chǎn)侵害。這種以?shī)Z取執(zhí)法對(duì)象生產(chǎn)資料為主的執(zhí)法手段，不僅損害人民利益，違背了以人為本的執(zhí)法要求，而且在執(zhí)法程序上違法，不符合依法行政的要求，加深了執(zhí)法對(duì)象和社會(huì)的質(zhì)疑與不滿(mǎn)。

究其原因，主要在于公共秩序至上和個(gè)人利益之間的沖突。當(dāng)公共利益與個(gè)人利益發(fā)生沖突時(shí)，許多執(zhí)法者認(rèn)為，為了公共利益，個(gè)人讓步無(wú)可厚非，于是就會(huì)以公共利益維護(hù)者自居，不考慮個(gè)人利益，就會(huì)強(qiáng)硬執(zhí)法、暴力執(zhí)法。實(shí)際上，對(duì)于違法者來(lái)說(shuō)，維護(hù)個(gè)人的生存與私利的價(jià)值高于法律和社會(huì)秩序的價(jià)值。當(dāng)個(gè)人的私利甚至生存受到影響時(shí)，其不滿(mǎn)情緒極易爆發(fā)。因而執(zhí)法理念正確與否，直接影響到城管執(zhí)法的行為方式。

2.3 城管隊(duì)伍建設(shè)的不足導(dǎo)致執(zhí)法效果不佳

城管執(zhí)法人員的素質(zhì)相比于成立之初，已有了很大提高，但隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊。有的素質(zhì)低下，成為違章者的保護(hù)傘;有的執(zhí)法能力較差，不習(xí)慣于做耐心細(xì)致的思想工作和依法辦事;有的缺乏樹(shù)立嶄新形象的信念，在管理過(guò)程中仍然用老辦法處理問(wèn)題，不注意培養(yǎng)執(zhí)法技巧，不注意與群眾溝通，導(dǎo)致力度雖大，可效果并不理想。不僅亂停亂放、占道違章經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)象不斷，而且相對(duì)人、社會(huì)各界、上級(jí)政府和主管部門(mén)對(duì)結(jié)果不滿(mǎn)，甚至連城管執(zhí)法者自己也不滿(mǎn)。

2.4 城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的欠缺導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督不力

權(quán)力如果不受到限制，必然會(huì)損害權(quán)利。憲法所確立的權(quán)力與義務(wù)相一致原則，在行政法上予以體現(xiàn)，就是職權(quán)與職責(zé)相一致。但在城管執(zhí)法過(guò)程中，監(jiān)督體制卻不順暢，監(jiān)督技術(shù)落后，人員水平不高，領(lǐng)導(dǎo)包庇下屬等。

盡管法律法規(guī)規(guī)定了追究違法行政行為作出者的責(zé)任，行政處罰法也規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在做出行政處罰決定之前，不依照本法第31條、第32條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立，當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外”，但由于執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的不平等導(dǎo)致操作性不強(qiáng)，至于賠償?shù)拳h(huán)節(jié)更多是在救濟(jì)之后，而不能在行為作出時(shí)及時(shí)糾正，從而既浪費(fèi)人力物力財(cái)力，又使得社會(huì)公平受到影響，更何況救濟(jì)的道路有點(diǎn)漫長(zhǎng)。

3.我國(guó)城管執(zhí)法法律規(guī)制的路徑探索

解鈴還須系鈴人。根據(jù)對(duì)我國(guó)目前城管執(zhí)法存在的主要問(wèn)題的分析，我們要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，堅(jiān)持以人為本和科學(xué)發(fā)展，大力推進(jìn)觀念更新、制度革新和方法創(chuàng)新，盡快提高依法行政能力，提供更人性、更積極、更有效的城管服務(wù)。

3.1 樹(shù)立保障人權(quán)、為民服務(wù)的執(zhí)法理念

馬克思恩格斯在《德意志意識(shí)形態(tài)》中指出:“一切人類(lèi)生存的第一個(gè)前提，也就是一切歷史的第一個(gè)前提，這個(gè)前提是:人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活。但是為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些東西?！?004年憲法修正案也明確規(guī)定，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。而生存權(quán)屬于人權(quán)的范圍，是人類(lèi)最基本的人權(quán)，城管保障人權(quán)不僅是一種道德義務(wù)，也是一種憲法義務(wù)。城管執(zhí)法機(jī)關(guān)這時(shí)要明白，公民的生存權(quán)優(yōu)先于市容管理權(quán)。

《獨(dú)立宣言》中提到，“我們認(rèn)為這些真理是不說(shuō)自明的，所有的人生而平等，他們由創(chuàng)造者賦予若干不可剝奪的權(quán)利，其中有生命、自由及追求幸福;為了取得這些權(quán)利，人類(lèi)在他們之間建立政府?！北Ｕ先藱?quán)是成立政府的原始起因，也是政府最基本的功能。因此，作為城市管理的執(zhí)法機(jī)關(guān)，要轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，不要“一刀切”地動(dòng)用驅(qū)趕、沒(méi)收工具或罰款等簡(jiǎn)單方式來(lái)實(shí)施執(zhí)法權(quán)，要用疏導(dǎo)方式，既保障公民生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)，又保障公共秩序的良性運(yùn)行，而不是無(wú)法律根據(jù)的取締，要學(xué)會(huì)給弱勢(shì)群體提供一個(gè)可以容忍和信賴(lài)的基本生存空間。

3.2 加強(qiáng)城管部門(mén)自身的建設(shè)

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十多年的建設(shè)，我國(guó)各個(gè)城市都已意識(shí)到原來(lái)城市規(guī)劃存在的缺陷，因此在目前城市建設(shè)的總體規(guī)劃領(lǐng)域要注意加強(qiáng)與完善。城管執(zhí)法實(shí)踐中，經(jīng)常糾正流動(dòng)商販的占道經(jīng)營(yíng)行為，實(shí)際就是因?yàn)槿狈Τ浞值那捌谝?guī)劃和有效的疏導(dǎo)措施，就像大禹治水一樣。

另外，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)由于成立時(shí)的特殊背景，使得在法律地位上缺乏明確的支持，在運(yùn)行程序上沒(méi)有具體的配套措施進(jìn)行依托，需要在部門(mén)自身建設(shè)方面進(jìn)行加強(qiáng)，明確職權(quán)與職責(zé)，與其他部門(mén)劃清界限。當(dāng)然，推進(jìn)依法行政還必須提高行政公務(wù)人員的依法行政能力。現(xiàn)行的公務(wù)員考試可以幫助提高城管執(zhí)法人員的基本素質(zhì)，而良好的獎(jiǎng)懲機(jī)制和依法行政的執(zhí)法觀念則是保障。

3.3 加強(qiáng)對(duì)城管執(zhí)法的立法完善

城管執(zhí)法時(shí)，除了《行政處罰法》外，更多的依據(jù)是法規(guī)和規(guī)章，甚至是行政規(guī)范性文件，導(dǎo)致同一位階規(guī)范的沖突和下位法違反上位法的情況出現(xiàn)，給相對(duì)人造成惡劣影響。因此，解決問(wèn)題的根本之道，還是應(yīng)當(dāng)以科學(xué)的理論指導(dǎo)科學(xué)的立法，使科學(xué)的立法得到正確的執(zhí)行。

(1)進(jìn)一步明確城管執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律地位。主要在于明確城市管理領(lǐng)域行政處罰的職能定位;明確城管執(zhí)法過(guò)程中享有的行政強(qiáng)制措施權(quán);明確城管執(zhí)法隊(duì)伍與相關(guān)部門(mén)間的縱向和橫向關(guān)系，確定相應(yīng)的協(xié)調(diào)形式、程序以及責(zé)任等。

(2)執(zhí)法程序要嚴(yán)格、文明。城管執(zhí)法隊(duì)伍在“以人為本”的理念下文明執(zhí)法，不要片面地認(rèn)為執(zhí)法權(quán)就是處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)，而應(yīng)緩和執(zhí)法情緒。當(dāng)然，執(zhí)法程序也要嚴(yán)格，2012年開(kāi)始實(shí)施的《行政強(qiáng)制法》一定程度上可幫助城管執(zhí)法提高效果和社會(huì)滿(mǎn)意度，但前提條件是嚴(yán)格依照法定程序執(zhí)法，在程序中體現(xiàn)公平公正，因?yàn)槌绦虻淖饔镁褪瞧胶鈭?zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

(3)創(chuàng)新管理方法。世界民主化發(fā)展的趨勢(shì)和民眾法律意識(shí)的增強(qiáng)，使得現(xiàn)代行政已逐漸轉(zhuǎn)向給付行政、服務(wù)行政?！度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第9條明確提出:“要充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用”。即城管執(zhí)法機(jī)關(guān)除依法采用傳統(tǒng)的強(qiáng)制性管理方式以外，還應(yīng)積極探索行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政合同等柔性管理方式，增強(qiáng)與相對(duì)人的參與性、互動(dòng)性、協(xié)商性和可選擇性，以期實(shí)現(xiàn)城管機(jī)關(guān)與相對(duì)人在行政法律關(guān)系中的平等地位。

3.4 加強(qiáng)對(duì)城管執(zhí)法的監(jiān)督

服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)是有限政府，是一種優(yōu)良的管理模式，但缺乏民主基礎(chǔ)和強(qiáng)有力的監(jiān)督，將沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)意義。孟德斯鳩說(shuō)過(guò)，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”，任何權(quán)力一旦失去監(jiān)督必然孳生腐敗。而城管綜合執(zhí)法要轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的執(zhí)法，不僅依賴(lài)財(cái)政監(jiān)督、民眾監(jiān)督、行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督等途徑，更依賴(lài)我國(guó)民主制度的健全。

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