城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的發(fā)展機(jī)制探析

吳海東

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是作為相對(duì)獨(dú)立主體的“城”、“鄉(xiāng)”，在一定的時(shí)代背景中，互動(dòng)發(fā)展，充分發(fā)揮工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和反哺作用、城市對(duì)農(nóng)村的輻射和帶動(dòng)作用，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)“城”、“鄉(xiāng)”發(fā)展雙贏為目的發(fā)展格局。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一個(gè)重要的方面就是建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向、政府調(diào)節(jié)為主體的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制，形成城鄉(xiāng)良性互動(dòng)的發(fā)展格局。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要制約因素

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制約因素包括了制度、政策等諸多方面，但從區(qū)域發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，以下因素卻是必須予以考慮的。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和基礎(chǔ)條件。近30余年來(lái)，盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展迅速，但區(qū)域發(fā)展不平衡明顯，尤其是西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍較落后，基礎(chǔ)條件較差，農(nóng)村人口多、占比高，對(duì)這些地區(qū)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展形成了約束。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，改革開放以前，我國(guó)東中西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距甚微，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，東中西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡日益突出。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)條件來(lái)看，地方政府的制度供給不足，制度建設(shè)和組織創(chuàng)新等方面的工作落后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)普遍存在，致使家庭經(jīng)營(yíng)潛力的進(jìn)一步發(fā)揮受到了制約，超越家庭的經(jīng)營(yíng)服務(wù)組織在大部分地區(qū)還沒有形成，一些必不可少的制度，尤其是財(cái)產(chǎn)制度和市場(chǎng)交易制度的建立還沒有破題。

2.雙層二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體二元經(jīng)濟(jì)格局中，每一元中又分為兩層:從城市來(lái)看是現(xiàn)代工業(yè)與傳統(tǒng)工業(yè)并存，從農(nóng)村來(lái)看是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為代表的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的并存，而且，不同層次之間的關(guān)聯(lián)程度差表現(xiàn)出一定的剛性特征。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展梯度大，大工業(yè)與大農(nóng)業(yè)并存，城市現(xiàn)代工業(yè)已有一定規(guī)模，但農(nóng)村仍以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作配套程度不高，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納與轉(zhuǎn)移均受到影響。因此，在雙層二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)約束下，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡已成為城鄉(xiāng)建設(shè)的重要制約因素，不僅存在工業(yè)不能反哺農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，而且還存在工業(yè)從農(nóng)業(yè)汲取土地、勞動(dòng)力、資金等生產(chǎn)要素，使農(nóng)業(yè)在承受傳統(tǒng)體制下的價(jià)格剪刀差剝奪后，繼續(xù)承受市場(chǎng)條件下功能性剝奪的風(fēng)險(xiǎn)。

3.社會(huì)保障制度的完善程度。農(nóng)村社會(huì)保障體系是一個(gè)自我調(diào)節(jié)與政府公共管理相結(jié)合的相對(duì)均衡的系統(tǒng)。該體系的建立健全能夠保護(hù)農(nóng)民的切身利益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障社會(huì)穩(wěn)定。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)取得了一系列成績(jī)，同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)中也存在著嚴(yán)重的問(wèn)題，如家庭保障與社會(huì)保障結(jié)合程度低下，社會(huì)保障水平與農(nóng)民生活水平不相適應(yīng)，農(nóng)民參加社會(huì)保障的自覺性相對(duì)滯后等，需要政府及時(shí)引導(dǎo)。此外，有些地區(qū)物質(zhì)保障與服務(wù)保障尚未同時(shí)進(jìn)行，忽視實(shí)際而全面推進(jìn)的狀況仍然存在等。這嚴(yán)重影響了從農(nóng)民的需要出發(fā)，創(chuàng)造性地開展工作，多形式、多渠道地發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，影響了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的統(tǒng)籌發(fā)展。〔1〕

4.戶籍制度等制度安排。在我國(guó)戶籍制度安排中，農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口將城鄉(xiāng)人口區(qū)分開來(lái)。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度的存在是造成我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的直接原因之一。這不僅降低了社會(huì)資源的配置效率，阻塞了城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，也嚴(yán)重影響了農(nóng)民組織化生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)。顯然，包括戶籍制度在內(nèi)的整個(gè)制度體系偏向于非農(nóng)階層，導(dǎo)致農(nóng)民在很不利的制度背景下艱難地?zé)o組織化或低組織化生產(chǎn)、生活。這使農(nóng)民收入在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益增強(qiáng)的背景下難以得到有效提高，從而對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)施形成制約。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制

顯然，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就必須解決上述制約因素帶來(lái)的不利影響，其中一個(gè)重要方面，就是通過(guò)建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的政策體制和體制機(jī)制來(lái)形成城鄉(xiāng)良性互動(dòng)的發(fā)展格局。這里的關(guān)鍵是，如何確立起適應(yīng)區(qū)域特點(diǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展機(jī)制，包括以市場(chǎng)推動(dòng)為主的和以政府推動(dòng)為主的相應(yīng)機(jī)制。

1.以市場(chǎng)推動(dòng)為主的機(jī)制與戰(zhàn)略。推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個(gè)重要內(nèi)在機(jī)理是市場(chǎng)機(jī)制。這是因?yàn)?，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展是社會(huì)生產(chǎn)力水平達(dá)到一定高度后由城鄉(xiāng)對(duì)立走向城鄉(xiāng)融合的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換升級(jí)的最基本的原因，就是工業(yè)不斷發(fā)展形成對(duì)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的需求，牽引著其向工業(yè)的流動(dòng)及與資本的結(jié)合。因此，實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)際上表現(xiàn)為生產(chǎn)力要素流動(dòng)在傳統(tǒng)部門與現(xiàn)代部門、在城市與鄉(xiāng)村之間共振互動(dòng)的客觀要求。

另一方面，在市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下內(nèi)生的過(guò)程，它主要通過(guò)城市企業(yè)自身的發(fā)展，自發(fā)地吸引著部分農(nóng)村富余勞動(dòng)力到城市就業(yè)，或者通過(guò)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的自身發(fā)展，自發(fā)地吸引著城市先進(jìn)要素的流入，從而使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)生重要的改變。在這里，農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移以及城市要素向農(nóng)村的流動(dòng)，都是一個(gè)基于城市企業(yè)和農(nóng)民雙重自主選擇的市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的結(jié)果，是市場(chǎng)內(nèi)生的互動(dòng)機(jī)制。

以市場(chǎng)推動(dòng)為主的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的著眼點(diǎn)，是在尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置資源的前提下，圍繞如何推進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育和產(chǎn)業(yè)要素向農(nóng)村擴(kuò)散上進(jìn)行。從這個(gè)意義上講，市場(chǎng)導(dǎo)向的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略作用的范圍不是對(duì)城鄉(xiāng)資源配置本身的推動(dòng)，而是圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展環(huán)境的間接推動(dòng)。這是一種自下而上的力量。因此，在市場(chǎng)機(jī)制作用下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的路徑，是一個(gè)城鄉(xiāng)資源重新進(jìn)行優(yōu)化配置的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程，只有在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村地區(qū)能夠保證獲得社會(huì)平均利潤(rùn)率時(shí)才表現(xiàn)得十分活躍。所以，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，如果要有效發(fā)揮市場(chǎng)互動(dòng)機(jī)制的作用，就必須為其提供良好的投資環(huán)境和獲取較高投資回報(bào)率的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與制度保障。

2.以政府推動(dòng)為主的機(jī)制與戰(zhàn)略。繆爾達(dá)爾認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，回流效應(yīng)大于擴(kuò)散效應(yīng)，居于主導(dǎo)趨勢(shì)，自由市場(chǎng)力量的作用使經(jīng)濟(jì)向區(qū)域不平衡方向發(fā)展是一個(gè)內(nèi)在的趨勢(shì)，這種趨勢(shì)越強(qiáng)化，農(nóng)村也就越貧窮?？朔貐^(qū)間不平衡，需要弱化回流效應(yīng)，強(qiáng)化擴(kuò)散效應(yīng)。但是，如果弱化回流效應(yīng)是以削弱發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展為代價(jià)，將使擴(kuò)散效應(yīng)失去前提和基礎(chǔ)。拉尼斯-費(fèi)景漢的二元結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為，由于資本的稀缺和勞動(dòng)力的富足，工業(yè)部門的擴(kuò)張不會(huì)自然而然地帶來(lái)農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展，反而有可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門的停滯和萎縮。因此，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展新格局，不僅要依靠以市場(chǎng)為導(dǎo)向的、以工業(yè)化城市化市場(chǎng)化為基礎(chǔ)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，而且必須建立以政府為主導(dǎo)的、以規(guī)劃政策制度為手段的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

與以市場(chǎng)推動(dòng)為主的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略相比，政府主導(dǎo)型的發(fā)展戰(zhàn)略有如下特點(diǎn):一是戰(zhàn)略目標(biāo)明確具體，即，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展達(dá)到城鄉(xiāng)一體化作為發(fā)展的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)來(lái)對(duì)待，圍繞這一目標(biāo)形成一系列的戰(zhàn)略對(duì)策和方案。二是政府推動(dòng)為主。在這一機(jī)制的作用下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制度和工業(yè)化都是從外部移植和導(dǎo)入的，其主體是政府。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的制定與實(shí)施也不可能是自下而上進(jìn)行，只能是自上而下進(jìn)行。三是非均衡推動(dòng)跨越式發(fā)展。政府導(dǎo)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略可以通過(guò)導(dǎo)向性實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的重新配置，使城市的集聚與擴(kuò)散功能得到更好的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制的特點(diǎn)與運(yùn)行重點(diǎn)

上述分析表明，對(duì)于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征明顯，市場(chǎng)化發(fā)育地域差異大，市場(chǎng)機(jī)制的作用條件不成熟的地區(qū)而言，只采取以市場(chǎng)推動(dòng)為主的發(fā)展思路，依據(jù)市場(chǎng)機(jī)制的作用，是難以真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的。因此，實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要從區(qū)域的實(shí)際出發(fā)，在發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的同時(shí)，重視政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的作用，形成以市場(chǎng)為導(dǎo)向，政府推動(dòng)為主體的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制。這樣的機(jī)制的特點(diǎn)及其運(yùn)行重點(diǎn)應(yīng)表現(xiàn)在如下方面。

1.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制應(yīng)體現(xiàn)的特點(diǎn)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制應(yīng)體現(xiàn)政府主導(dǎo)、財(cái)政支持、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推進(jìn)的特點(diǎn)。(1)政府主導(dǎo)。通過(guò)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，促進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，完善城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，使各類先進(jìn)生產(chǎn)要素流向農(nóng)村地區(qū)，支持農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 (2)財(cái)政支持。通過(guò)加大財(cái)政支農(nóng)力度，逐步實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的覆蓋。(3)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)推進(jìn)。由于雙層二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，區(qū)域發(fā)展往往具有工業(yè)化進(jìn)程不平衡，城鎮(zhèn)化發(fā)展不協(xié)調(diào)，都市區(qū)域發(fā)展快，農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展水平較低的特點(diǎn)，因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，只能采取農(nóng)村工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)推進(jìn)戰(zhàn)略，在工業(yè)化方面，著力推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化，加快繼續(xù)工業(yè)化進(jìn)程;在城鎮(zhèn)化方面，大力推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化和城市化進(jìn)程，通過(guò)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

2.著力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃布局。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和布局是形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展新格局的前提。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，科學(xué)規(guī)劃要先行，需要將城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)主體布局與培育、農(nóng)村環(huán)境和設(shè)施建設(shè)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)規(guī)劃，以推進(jìn)城市要素向城鎮(zhèn)和農(nóng)村的外溢。這里，首先要從區(qū)域發(fā)展的特點(diǎn)出發(fā)，選擇城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的模式，采取都市區(qū)輻射帶動(dòng)、經(jīng)濟(jì)軸線帶動(dòng)、小城鎮(zhèn)帶動(dòng)或鄉(xiāng)村自發(fā)等空間發(fā)展模式。其次，應(yīng)該根據(jù)都市經(jīng)濟(jì)圈、城鎮(zhèn)和農(nóng)村的不同特質(zhì)和比較優(yōu)勢(shì)，在三個(gè)區(qū)域布局和培育不同的產(chǎn)業(yè)集群，并形成三個(gè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈接，建設(shè)城鄉(xiāng)有機(jī)聯(lián)系的工業(yè)集中區(qū)和農(nóng)業(yè)集中區(qū)，鼓勵(lì)城市涉農(nóng)企業(yè)將加工環(huán)節(jié)延伸到城鎮(zhèn)和農(nóng)村，以利于促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。這里包括三方面的規(guī)劃和統(tǒng)籌。

(1)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃與統(tǒng)籌。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅涉及到城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)分工和資源要素流動(dòng)等方面，而且還涉及到城市和鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化布局。城市和鄉(xiāng)村是兩種典型的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間組織形式。城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的融合發(fā)展，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展最重要的價(jià)值趨向和理念。因此，要以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思路規(guī)劃和調(diào)整城鄉(xiāng)空間布局 。首先，要制定城鄉(xiāng)空間布局統(tǒng)籌發(fā)展的總體規(guī)劃，統(tǒng)籌“特大城市一大城市一中等城市一小城市一小城鎮(zhèn)一農(nóng)民新村”的規(guī)劃建設(shè)體系。其次，要加大政策資金傾斜力度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第三，通過(guò)體制、制度、政策的改革和創(chuàng)新，利用大量正式和非正式的制度安排，創(chuàng)造城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的良好氛圍，加快“工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中的步伐”。第四，提高城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的意識(shí)，規(guī)劃好生態(tài)鎮(zhèn)、生態(tài)村建設(shè)。按照規(guī)劃科學(xué)、布局合理、設(shè)施完善、街道整潔、環(huán)境優(yōu)美的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)開展生態(tài)鎮(zhèn)、生態(tài)村建設(shè)創(chuàng)建工作，努力建立以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為核心的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

(2)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與統(tǒng)籌。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與統(tǒng)籌的目的有兩個(gè):一是實(shí)現(xiàn)工農(nóng)兩大產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。其實(shí)質(zhì)就在于，通過(guò)合理地在工農(nóng)業(yè)之間配置資源，使得兩大產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)品供求總量和結(jié)構(gòu)上能夠相互適應(yīng)，各得其所，各展其長(zhǎng)。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局統(tǒng)籌要體現(xiàn)資源在工農(nóng)業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)間配置結(jié)構(gòu)是否協(xié)調(diào)。因此，一方面，要在城鄉(xiāng)合理布局產(chǎn)業(yè)，形成統(tǒng)一開放的城鄉(xiāng)市場(chǎng)體系，使城鄉(xiāng)的各種資源在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行合理的配置，使城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形成相互促動(dòng)，相互彌補(bǔ)。另一方面，通過(guò)夯實(shí)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，不斷提高勞動(dòng)生產(chǎn)率水平，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，提高農(nóng)業(yè)的附加值和比較利益。二是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的合理集聚。產(chǎn)業(yè)集聚是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)核，有必要通過(guò)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃矯正農(nóng)村工業(yè)化的弊端，摒棄分散的工業(yè)小區(qū)發(fā)展模式，突出重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)基地、特色工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)的作用，引導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)向城市和中心鎮(zhèn)集聚。為此，要充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，宏觀上推進(jìn)工農(nóng)業(yè)的良性互動(dòng)和協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)化、保證農(nóng)產(chǎn)品供給的穩(wěn)定增長(zhǎng)和農(nóng)民收入的不斷提高。

(3)社會(huì)公共服務(wù)規(guī)劃與統(tǒng)籌。要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化等基本公共服務(wù)規(guī)劃。通過(guò)規(guī)劃統(tǒng)籌調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將公共財(cái)政覆蓋到城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村地區(qū)，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化，為城市先進(jìn)生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移提供基礎(chǔ)條件。

3.促進(jìn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化。發(fā)揮政府為主導(dǎo)的調(diào)節(jié)機(jī)制的作用的一個(gè)重要方面，就是促進(jìn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化。為此，政府首先應(yīng)該在公共財(cái)政投入上徹底消除對(duì)農(nóng)村的歧視性政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共財(cái)政的統(tǒng)籌統(tǒng)支?！?〕其次，要加快農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投入與建設(shè)步伐，縮小與城市的公共產(chǎn)品供給差距。農(nóng)村公共產(chǎn)品主要包括農(nóng)田水利、人畜飲水、道路橋梁、交通網(wǎng)絡(luò)、通訊、電力、能源、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)。政府應(yīng)該建立農(nóng)村公共產(chǎn)品投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，利用公共財(cái)政解決農(nóng)村人畜飲水生活用沼氣、建設(shè)及生活污水處理設(shè)施等，加強(qiáng)農(nóng)村電網(wǎng)、路網(wǎng)和通訊網(wǎng)絡(luò)改造，促進(jìn)農(nóng)村信息化;增加農(nóng)村義務(wù)教育投入，全面改善農(nóng)村中小學(xué)的辦學(xué)條件，提高農(nóng)村教學(xué)質(zhì)量和師資待遇，將高質(zhì)量的教育、文化醫(yī)療設(shè)施辦到農(nóng)村城鎮(zhèn)。建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度，特別要完善農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)民平等地享有市民的權(quán)利。

4.取消各類對(duì)農(nóng)村的歧視性制度。鼓勵(lì)城市先進(jìn)生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動(dòng)，從根本上改變農(nóng)業(yè)和農(nóng)村落后面貌的基本途徑是引入生產(chǎn)要素，特別是先進(jìn)要素。舒爾茨認(rèn)為，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要三個(gè)方面的投入:一是物質(zhì)資本;二是人力資本;三是高產(chǎn)作物。因此，改造農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，關(guān)鍵要解決好這些要素足夠投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的體制機(jī)制。這里主要涉及四方面的的改革。

一是改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。改革開放以來(lái)，以戶籍制度為根基的城鄉(xiāng)分割制度已發(fā)生了很大變化，但仍未從根本上改革。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展核心是促進(jìn)農(nóng)民變市民。目前，農(nóng)民工群體越來(lái)越大并加速向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但由于城鄉(xiāng)戶籍割裂，導(dǎo)致這種轉(zhuǎn)移多數(shù)是就業(yè)性轉(zhuǎn)移而非居住性轉(zhuǎn)移，結(jié)果，城鎮(zhèn)化水平提不高、規(guī)模做不大，農(nóng)村減人、減壓減不了。因此，要推進(jìn)城鄉(xiāng)戶口統(tǒng)一登記制度，最終實(shí)現(xiàn)以身份證取代屬地戶籍管理制度。同時(shí)，在戶籍制度改革中還要界定本市人口與市外人口.轉(zhuǎn)移是否實(shí)行同樣的政策，本地與其他地區(qū)之間的社保、土地指標(biāo)轉(zhuǎn)換能否有效對(duì)接等重大問(wèn)題。

二是改革社會(huì)保障制度。實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理在技術(shù)上很容易實(shí)現(xiàn)，真正困難的是在統(tǒng)一的戶口登記制度下，如何保證農(nóng)村居民能享受到和城市居民大體相同的基本權(quán)利和社會(huì)保障?！?〕如果城鄉(xiāng)差異逐步縮小，城市戶口對(duì)農(nóng)民的吸引力就隨之降低，這樣，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度后，就不會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民一哄而上涌人城市的局面。所以，戶籍改革的關(guān)鍵是要?jiǎng)冸x附加在居民戶口上的醫(yī)療、社保、教育、就業(yè)等方面的不平等權(quán)利和保障因素，恢復(fù)戶籍應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的居民戶口登記和身份識(shí)別功能，清除針對(duì)農(nóng)民的包括就業(yè)、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會(huì)保障等在內(nèi)的各種歧視性政策，為城市生產(chǎn)要素?zé)o障礙地到農(nóng)村投資創(chuàng)業(yè)、經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)和居住，以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，創(chuàng)造良好的制度條件。

三是改革土地管理和使用制度。對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地是他們最重要甚至是唯一可以資本化的財(cái)產(chǎn)，如果農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到實(shí)現(xiàn)和保護(hù)，他們?cè)趨⑴c社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的起點(diǎn)上就處于十分不利的位置?！?〕為此，一是要在不改變農(nóng)用地性質(zhì)的條件下，促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)。二是對(duì)農(nóng)民進(jìn)城后自愿退出的宅基地和承包地回購(gòu)、置換等政策。采取土地?fù)Q社保、提供免費(fèi)培訓(xùn)、廉租房或給予住房補(bǔ)貼、子女免費(fèi)義務(wù)教育、享受城鎮(zhèn)最低生活保障等多種措施，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿退出承包地和宅基地。三是建立對(duì)進(jìn)城農(nóng)民自愿退出的承包地和宅基地統(tǒng)一規(guī)范管理的制度，整合和合理利用土地資源，最大限度發(fā)揮土地效益。

四是改革公共產(chǎn)品供給方式和推進(jìn)財(cái)政體制改革。在現(xiàn)代化的過(guò)程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)容易導(dǎo)致城市中心主義傾向，公共產(chǎn)品和財(cái)政支出經(jīng)常向城市傾斜，只有對(duì)不合理的財(cái)政體制實(shí)施改革，對(duì)城市和鄉(xiāng)村實(shí)行統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給標(biāo)準(zhǔn)，才能從根本上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。為此，應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化扶持作用，從根本上解決政府對(duì)農(nóng)業(yè)投入不足的問(wèn)題，從存量和增量?jī)蓚€(gè)方面合理調(diào)整公共產(chǎn)品和財(cái)政支出在城鄉(xiāng)之間的分配格局，并建立健全有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的政府投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，以提高政府運(yùn)用財(cái)政手段支持農(nóng)業(yè)的能力。

〔1〕楊亦然，何靜.重慶市基本公共服務(wù)均等化發(fā)展?fàn)顩r實(shí)證研究〔J〕.企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011，(12).

〔2〕彭尚平，張濤，程嬙英.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制探析〔J〕.學(xué)術(shù)論壇，2012，(4).

〔3〕許玉明.重慶市農(nóng)民工市民化的成本約束與制度創(chuàng)新〔J〕.西部論壇，2011，(2).

〔4〕吳傳毅.科學(xué)發(fā)展觀視域下的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度思考〔J〕.湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)，2011，(4).