論中國(guó)憲政發(fā)展之路——以清末 “滿族內(nèi)閣”向 “完全責(zé)任內(nèi)閣”之嬗變?yōu)槔?br/>

熊元彬

憲政建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又浩大的工程，任何國(guó)家的憲政建設(shè)都不是一蹴而就的。雖然清末預(yù)備立憲正式開(kāi)啟了中國(guó)的憲政之路，但是直到現(xiàn)在，中國(guó)的政治體制改革仍然是圍繞憲政這一議題而展開(kāi)。因此，為了當(dāng)今更好地進(jìn)行憲政建設(shè)，很有必要對(duì)中國(guó)憲政建設(shè)的源頭——清末預(yù)備立憲進(jìn)行深入的研究。目前學(xué)界對(duì)所謂的“皇族內(nèi)閣”和“袁世凱內(nèi)閣”或謂“完全責(zé)任內(nèi)閣”已取得了一定的研究成果①筆者所見(jiàn)到的有邱遠(yuǎn)猷:《辛亥革命時(shí)期清廷的“責(zé)任內(nèi)閣”與權(quán)力之爭(zhēng)》，《求是學(xué)刊》，1981，(3);永石:《清末的“皇族內(nèi)閣”》《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，1982，(5);劉廣志:《“皇族內(nèi)閣”考辨》，《開(kāi)封教育學(xué)院學(xué)報(bào)》，1983，(2);呂美頤:《論清末官制改革與國(guó)家體制近代化》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)》，1986，(4);杜家驥:《清末“皇族內(nèi)閣”小議》，《歷史教學(xué)》，1989，(6);何善川:《論袁世凱內(nèi)閣與清末國(guó)家政體近代化》，《徐州師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，1998，(4);王玉國(guó):《皇族內(nèi)閣新論》，見(jiàn)南開(kāi)大學(xué)歷史學(xué)院編《近代中國(guó)社會(huì)、政治與思潮》，2000年;肖光輝: 《清末民初關(guān)于責(zé)任內(nèi)閣的理解、運(yùn)用與爭(zhēng)論》， 《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2005，(2);孫寅生:《“皇族內(nèi)閣”中的皇族知多少》，《歷史學(xué)習(xí)》，2005，(12);董叢林:《“皇族內(nèi)閣”人員成分問(wèn)題辨析》，《歷史教學(xué)》，2006，(9);李細(xì)珠:《論清末“皇族內(nèi)閣”出臺(tái)的前后原因——側(cè)重清廷高層政治權(quán)力運(yùn)作的探討》，中國(guó)科學(xué)院近代史研究青年學(xué)術(shù)論壇，2006年卷;侯春奇:《清末責(zé)任內(nèi)閣研究》，2007年河南大學(xué)碩士論文;張建剛等:《清末預(yù)備立憲的尾聲—— “皇族內(nèi)閣”的出籠》，《中國(guó)人大》，2010，(20);彭劍:《“皇族內(nèi)閣”與皇室內(nèi)爭(zhēng)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2011，(2)。，但由于受革命范式主流的影響，一直以來(lái)，研究者們幾乎仍以英國(guó)式或美國(guó)式的憲政進(jìn)行論述，認(rèn)為只有在辛亥革命之后所成立的“完全責(zé)任內(nèi)閣”才是中國(guó)的第一屆責(zé)任內(nèi)閣，而對(duì)之前在清末預(yù)備立憲中所成立的“滿族內(nèi)閣”、暫行內(nèi)閣①該詞最初來(lái)源于時(shí)人所述“今因國(guó)會(huì)未開(kāi)，謂之暫行內(nèi)閣”。見(jiàn)《論官制與人才》，《大公報(bào)》，一九一一年四月十四日。實(shí)際上，從清末內(nèi)憂外患、尾大不掉的實(shí)情而言，暫行內(nèi)閣只不過(guò)是清廷在立憲呼聲不斷高漲、速開(kāi)國(guó)會(huì)、速立責(zé)任內(nèi)閣的共同影響下，不得不遞減預(yù)備立憲年限，而預(yù)備年限的遞減，繼而又不得不急需提前成立一個(gè)全國(guó)性的行政中樞，對(duì)諸多繁雜的預(yù)備立憲事宜進(jìn)行集中規(guī)劃的產(chǎn)物。也就是說(shuō)，暫行內(nèi)閣是在這樣的形勢(shì)下，模仿日本大權(quán)政治，走移植與嫁接的二元君主立憲制的產(chǎn)物，而并非李劍農(nóng)所謂的“皇族集權(quán)的大暴露”(《中國(guó)近百年政治史》上冊(cè)，商務(wù)印書(shū)館1947年版，第285頁(yè));亦并非呂美頤所謂的怪胎(《論清末官制改革與國(guó)家體制近代化》，載《河南大學(xué)學(xué)報(bào)》1986年第4期)，而是被超前與失序的時(shí)代所催生的早產(chǎn)兒;更不是李細(xì)珠所說(shuō)的名副其實(shí)的皇族內(nèi)閣(《清末“皇族內(nèi)閣”出臺(tái)的前因后果——側(cè)重清廷高層政治權(quán)力運(yùn)作的探討》，載中國(guó)科學(xué)院近代史研究所《青年學(xué)術(shù)論壇》2006年卷)，而是一個(gè)有待于于完善的過(guò)渡內(nèi)閣。幾乎一直都持寧貶勿褒的態(tài)度，仍然認(rèn)為它們是清廷借立憲之名、行專制集權(quán)之實(shí)的產(chǎn)物，是軍機(jī)處之舊耳。其中，到目前為止，對(duì)“滿族內(nèi)閣”的研究尚無(wú)一份論文問(wèn)世，而對(duì)暫行內(nèi)閣的研究幾乎又都一直冠以“皇族內(nèi)閣”的帽子進(jìn)行闡述。也就是說(shuō)，學(xué)界對(duì)“滿族內(nèi)閣”、暫行內(nèi)閣幾乎是持否定的態(tài)度，研究成果甚少。實(shí)際上，任何國(guó)家的憲政改革都不是一蹴而就的事，處于內(nèi)憂外患的清廷即使僅是從官制改革入手，也是困難重重的，更不用說(shuō)在預(yù)備立憲之時(shí)就進(jìn)行全方位的改革了?；诖?，為了更清晰地把握中國(guó)憲政的發(fā)展脈搏，以及給當(dāng)今政治體制改革提供一定的借鑒價(jià)值，很有必要對(duì)預(yù)備立憲時(shí)期的機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行更加深入、客觀的研究，尤其是對(duì)“滿族內(nèi)閣”的出臺(tái)及其流產(chǎn)，以及被催生的暫行內(nèi)閣及其夭折作一簡(jiǎn)單的闡述。

一、“滿族內(nèi)閣”的出臺(tái)及其流產(chǎn)

20世紀(jì)初，在內(nèi)憂外患的嚴(yán)峻形勢(shì)下，清廷最終踏上了移植與嫁接并舉的二元君主立憲式道路，進(jìn)行了自上而下的憲政改革，開(kāi)始了從傳統(tǒng)帝國(guó)的官僚體制向現(xiàn)代的責(zé)任內(nèi)閣體制轉(zhuǎn)變的憲政歷程。英國(guó)是憲政之母，其憲政建設(shè)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程，而清末預(yù)備立憲則是極為短暫的，因?yàn)橹袊?guó)人是在甲午中日戰(zhàn)爭(zhēng)之后才知道立憲與專制的差別的，如夏曾佑1907年所言:“我國(guó)之知立憲、專制之別，大約不過(guò)十余年”〔1〕。就清末吏治腐敗、機(jī)構(gòu)臃腫等實(shí)情而言，清廷首先從官制改革入手的措施是較為符合國(guó)情的。在立憲呼聲不斷高漲的嚴(yán)峻形勢(shì)下，清廷派出考察大臣，對(duì)英、美、德、日等主要的憲政國(guó)進(jìn)行了考察，最終于1906年9月1日 (光緒三十二年七月十三日)頒布預(yù)備仿行立憲諭，確立了預(yù)備立憲為其基本國(guó)策，開(kāi)始了官制改革。這對(duì)于沿襲兩千多年的封建專制體制而言，無(wú)疑是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)政體的否定，它的出臺(tái)標(biāo)志著清廷最終進(jìn)入到了憲政改革的實(shí)際運(yùn)作階段。該諭旨明確提出，實(shí)行立憲之前，必須廣集智識(shí)之才、更訂法制，備好武備、財(cái)政等，“俟數(shù)年后，規(guī)模粗具，查看情形，參用各國(guó)成法，妥議立憲實(shí)行期限，再行宣布天下”〔2〕。次日，上諭便宣布改革官制，特派載澤、世續(xù)、那桐、榮慶、鐵良、壽耆、張百熙、戴鴻慈、徐世昌、陸潤(rùn)癢、袁世凱等14人專門(mén)負(fù)責(zé)編纂官制改革方案，并指派奕劻、瞿鴻禨、張家鼐三人為其總司核定。其中，戴鴻慈等大臣主張仿行日本的憲政，他們奏曰:“官制之預(yù)備得宜”，首先在于“未改官制之前，任人而不任法，既改官制以后，任法而不任人?！薄?〕9月6日，清廷又指派孫寶琦、楊士琦為提調(diào)，曹汝霖、金邦平為起草委員，陸宗輿、鄧邦述、熙彥為評(píng)議課委員，郭曾炘、黃瑞祖等為考定課委員，正式成立了編制館。自此，清末憲政體制改革也就正式拉開(kāi)了帷幕，責(zé)任內(nèi)閣的組建也就伴隨著憲政的改革而得以逐步展開(kāi)。

從責(zé)任內(nèi)閣的組建歷程來(lái)看，在向清廷上奏的諸多大臣當(dāng)中，初步提及責(zé)任內(nèi)閣人員設(shè)置的當(dāng)屬御史王步瀛。1906年7月2日 (五月十一日)，他上奏道: “故西國(guó)之制，一部必有長(zhǎng)官，長(zhǎng)官必以一人，尚慮其不統(tǒng)一也，又置一人為內(nèi)閣總理，對(duì)于議院而負(fù)責(zé)任”?！?〕同年8月25日 (七月初六日)，戴鴻慈等在上奏中第一次向中央正式提出了設(shè)置責(zé)任內(nèi)閣的主張，他向清廷奏請(qǐng)道:如今“宜略仿責(zé)任內(nèi)閣之制，以求中央行政之統(tǒng)一也。查東西各國(guó)無(wú)不有責(zé)任內(nèi)閣”。并且，他還在比較國(guó)內(nèi)外差異的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出:“中國(guó)內(nèi)閣昔為樞要，今如閒曹，比之各國(guó)固不同矣。軍機(jī)處雖有類(lèi)各國(guó)之內(nèi)閣，然對(duì)于上則僅備顧問(wèn)，對(duì)于下則未受責(zé)成，考其職權(quán)，只略如各國(guó)之樞密院顧問(wèn)院耳?！薄?〕所以，他建議軍機(jī)處宜歸并于內(nèi)閣。同時(shí)，他還就責(zé)任內(nèi)閣如何設(shè)置一事做了一定的安排，如提出責(zé)任內(nèi)閣宜由各部大臣與總協(xié)理大臣共同組成，并共代君主負(fù)責(zé)等主張。兩天之后，端方又進(jìn)一步上奏曰:“所謂責(zé)任內(nèi)閣者，乃于內(nèi)閣中設(shè)總理大臣一人，及國(guó)務(wù)大臣數(shù)人。國(guó)務(wù)大臣以各部之行政長(zhǎng)官充之，是之謂閣臣。凡此閣臣，皆代君主而對(duì)于人們負(fù)責(zé)任者也?！绷硗?，端方還指出，內(nèi)閣、議會(huì)、司法機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限，“皆明載于憲法之中，彼此之間，各有其權(quán)能，各有其職守;不能于憲法所規(guī)定者有一絲毫之移動(dòng)，有一步之出入?！薄?〕不僅如此，在體制改革問(wèn)題上，端方還堅(jiān)決要求將軍機(jī)處并入內(nèi)閣，劃分中央與地方權(quán)限。他說(shuō):君主立憲國(guó)之政府必須設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，其閣臣“均代君主向人民負(fù)責(zé)”，如遇有“政治不善，最多更換閣臣而已，無(wú)絲毫責(zé)任及于君主?！薄?〕在王步瀛、戴鴻慈、端方等大臣的這一連續(xù)的奏請(qǐng)下，責(zé)任內(nèi)閣的構(gòu)建便在清廷眼中出現(xiàn)了初步的模型。

隨后，出使德國(guó)大臣楊晟又于9月16日條陳官制大綱折，大膽主張“用會(huì)議之制，以各部長(zhǎng)官組織之，而將命一人為總理，居各部大臣首班，其非各部長(zhǎng)官應(yīng)簡(jiǎn)為政者，列于后座〔8〕。9月28日，御史蔡金臺(tái)等①除蔡金臺(tái)之外，還有趙爾巽等人。趙爾巽主張，“憲政以先明秩序?yàn)樽钜?，預(yù)備以地方自治為根本，現(xiàn)在國(guó)民程度相去太遠(yuǎn)，宜以十五年為限制?！币?jiàn)《趙次帥覆端戴兩欽使商榷要政電》，《時(shí)報(bào)》，一九零六年六月二十二日。兩廣總督曾春煊主張“立憲事必不可緩，以十年為期，甚樂(lè)贊成”，見(jiàn)《各省疆吏對(duì)于立憲之政見(jiàn)》，《時(shí)報(bào)》，一九零六年十月十五日。主張憲政宜漸進(jìn)而行，認(rèn)為:“今欲掃除更張，自應(yīng)遠(yuǎn)采古昔三公之制，近仿各國(guó)組織內(nèi)閣之法，屬其權(quán)于大臣數(shù)人，以專其成，而去阻疑?！薄?〕11月2日(九月十六日)，袁世凱、奕劻等參與編纂的中央官制方案告一段落。其中，有關(guān)責(zé)任內(nèi)閣的主要內(nèi)容為:將行政中樞由軍機(jī)處改為責(zé)任內(nèi)閣，具體則為“行政之事則專屬之內(nèi)閣各部大臣。內(nèi)閣有總理大臣，各部尚書(shū)亦均為內(nèi)閣政務(wù)大臣，故分之為各部，合之皆為政府，而情無(wú)隔閡，入則參閣議，出則各治部務(wù)，而事可貫通”〔10〕，要求內(nèi)閣各大臣負(fù)連帶責(zé)任。奕劻認(rèn)為，雖然有關(guān)中央官制方案的諸多行政事宜均應(yīng)由內(nèi)閣總理大臣一秉圣裁，但是擬設(shè)以持公論的資政院，作糾彈的都察院，作監(jiān)察經(jīng)費(fèi)的審計(jì)院，以及行政裁判院、集賢院等皆應(yīng)獨(dú)立，而不應(yīng)受制于內(nèi)閣，以專作監(jiān)督閣臣及預(yù)防內(nèi)閣專權(quán)之用，從而達(dá)到立憲國(guó)三權(quán)之對(duì)峙的目的。也就是說(shuō)，從奕劻、袁世凱等所擬定的這份官制方案而言，基本上是以西方“三權(quán)分立”的模式作為藍(lán)本的。

一方面，清末官制改革本身就是中央與地方的權(quán)力之爭(zhēng)。自曾國(guó)藩鎮(zhèn)壓太平天國(guó)之后，地方勢(shì)力愈演愈烈，時(shí)至清末，中央幾乎只是一具空殼，而以漢族為主體的地方“督撫之不慊于中央之所為非一日矣，中央地方意見(jiàn)既分離，而各督撫彼此因病自易于結(jié)合”〔11〕。同時(shí)，以漢族為主體的革命派也在地方上接連發(fā)起暴動(dòng)，對(duì)清廷的預(yù)備立憲進(jìn)行一波接一波的沖擊。他們認(rèn)為，即使“憲法果然定成，自是他滿洲人的好處，并不是吾們漢族的好處，滿洲人的罪惡已大得不得了，他不立憲法，固然是當(dāng)驅(qū)逐他”。更為直接的是，還在清廷宣布立憲之前，即1903年前后，他們就已明確地宣稱:“就是(清廷——筆者注)立了憲法，我們還是要驅(qū)逐他”〔12〕?；诖?，為了消弱地方督撫的權(quán)力，加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制及管理，中央實(shí)行了自上而下的官制改革。當(dāng)時(shí)，載澤在考察日本的基礎(chǔ)上除了提到立憲有外患減輕、皇位永固、內(nèi)亂可彌的三重功效外，還指出:“憲法之行，利于國(guó)，利于民，而最不利于官”，因?yàn)椤皯椃攘?，在外各督撫，在?nèi)諸大臣，其權(quán)必不如往日之重，其利必不如往日之優(yōu)”〔13〕。另一方面，為了整頓腐敗的吏治，清廷確實(shí)有憲政改革的意圖，以便達(dá)到猶如明治維新的日本般強(qiáng)大，而并非學(xué)界所認(rèn)為的借立憲之名，行專制集權(quán)之實(shí)。但事與愿違，由于清末官場(chǎng)上各派紛爭(zhēng)不斷、矛盾重重，致使袁世凱、奕劻等所擬定的責(zé)任內(nèi)閣方案最終被迫流產(chǎn)。正如時(shí)人胡思敬在《國(guó)聞備乘》中所言，在皇族中主要有七派，即有總持海軍兼辦陵工的載洵，與毓朗合為一黨;有統(tǒng)領(lǐng)軍咨府，并侵奪陸軍部權(quán)的載濤，收用良弼等為一黨;有攬握財(cái)政全權(quán)，創(chuàng)設(shè)監(jiān)理財(cái)政官、鹽務(wù)處的載澤，與隆裕太后為一黨……“監(jiān)國(guó)福晉雅有才能，頗通賄賂，聯(lián)絡(luò)母族為一黨。以上七黨皆專予奪之權(quán)，茸阘之徒，趨之若鶩”〔14〕。

其中最為激烈的當(dāng)屬袁世凱與鐵良、瞿鴻禨等大臣。當(dāng)時(shí)，袁世凱不但控制著10萬(wàn)人的近代化武裝力量，而且還一身兼任參預(yù)政務(wù)大臣、督辦商務(wù)大臣、督辦政務(wù)大臣、督辦山海關(guān)內(nèi)外鐵路大臣、直隸總督兼北洋大臣、督辦天津到鎮(zhèn)江的鐵路大臣、督辦郵政大臣、會(huì)辦練兵大臣八大職位。當(dāng)時(shí)美國(guó)記者托馬斯·F·米拉德就說(shuō)道:“在西方人的眼里，長(zhǎng)期以來(lái)代表大清國(guó)形象的，只是從四萬(wàn)萬(wàn)蕓蕓眾生中站出來(lái)而非常突出和確定的幾個(gè)人而已?！逼渲校霸绖P是這些人物中非常突出的一位，他也確實(shí)在這些趨向進(jìn)步的高層官員中被認(rèn)為第一?！薄?5〕袁世凱的這種優(yōu)勢(shì)為鐵良、瞿鴻禨等不容，致使袁世凱責(zé)任內(nèi)閣方案剛一出臺(tái)，就遭到內(nèi)部的極力反對(duì)。其中，鐵良自始就反對(duì)官制改革，當(dāng)袁世凱責(zé)任內(nèi)閣剛一出爐，他便與袁氏作對(duì)，“不特于根本上大相反對(duì)，即枝葉事亦各持異議”〔16〕。1907年7月，袁世凱便指責(zé)鐵良的陸軍部無(wú)振作之氣象、興革之舉動(dòng)等，接著鐵良又向慈禧面奏，說(shuō)袁世凱“心存匠測(cè)，若不早為抑制，滿人勢(shì)力必不能保全”〔17〕。

更為突出的是，瞿鴻禨與奕劻、袁世凱兩者之間一直都是處于明爭(zhēng)暗斗的政治角逐之中，他們相互抵制，各不相讓。因?yàn)閮?nèi)閣總理大臣一職位高權(quán)重，如果此責(zé)任內(nèi)閣方案通過(guò)，袁世凱、奕劻集團(tuán)的勢(shì)力勢(shì)必會(huì)大增，這對(duì)瞿鴻禨的政治生活是極為不利的。因而，這就促使瞿鴻禨在負(fù)責(zé)復(fù)核責(zé)任內(nèi)閣方案的關(guān)鍵之時(shí)，副上《復(fù)核官制說(shuō)帖》，明確反對(duì)袁世凱等人的這一責(zé)任內(nèi)閣方案。此外，他不但暗中向慈禧進(jìn)言，而且還讓趙炳麟等上書(shū)反對(duì)袁世凱等人的責(zé)任內(nèi)閣方案。慈禧聽(tīng)后，便發(fā)布“采鴻禨之議，仍用軍機(jī)處制”〔18〕。但是，從整體上而言，清廷立憲的意圖是較為明確的，如1906年11月6日(九月二十日)，清廷在上諭中就指出:“此次斟酌合宜之處，仍著體察情弊，隨時(shí)修改，循序漸進(jìn)，以臻至善，總之時(shí)局艱危，時(shí)機(jī)迫切，非定上下共守之法，不足以伸疾苦，所有新簡(jiǎn)及原派各大臣責(zé)無(wú)旁貸，惟當(dāng)顧名思義，協(xié)力同心，盡去偏私”，“務(wù)使志無(wú)不通，政無(wú)不舉，庶幾他日，頒行憲法成效可期，倘仍視為具文，因循不振，則是上負(fù)朝廷，下負(fù)國(guó)民，不能為爾等寬也”。內(nèi)閣政務(wù)大臣由正副總理三大臣及各部政務(wù)大臣組成，共十四人，均為輔弼君主并代君主負(fù)責(zé)。其中總理大臣一人，秉承圣謨，翌贊?rùn)C(jī)務(wù)平章內(nèi)外各政事，左右副大臣各一人，協(xié)助總理大臣。而“軍機(jī)處為行政總匯，……相承至今，尚無(wú)流弊，自毋庸復(fù)改內(nèi)閣。軍機(jī)處一切規(guī)制，著照舊行”〔19〕，從而否定了袁世凱、奕劻等大臣的責(zé)任內(nèi)閣方案，使其流產(chǎn)。

綜上所述，“滿族內(nèi)閣”的出臺(tái)及其流產(chǎn)是中央與地方、漢人與滿人，以及高層官員內(nèi)部明爭(zhēng)暗斗的結(jié)果，是預(yù)備立憲戰(zhàn)勝專制政體的最初成果，在機(jī)構(gòu)設(shè)置及其人員安排等方面有著向責(zé)任內(nèi)閣發(fā)展的趨勢(shì)。

二、暫行內(nèi)閣的早產(chǎn)

“滿族內(nèi)閣”成為立憲派、革命派、地方督撫共同攻擊的目標(biāo)，立即在國(guó)內(nèi)外產(chǎn)生了惡劣的影響。首先，它激起了各界嘲諷。當(dāng)新官制一發(fā)布，就使“一般熱心立憲運(yùn)動(dòng)者咸大失望”，如上海《時(shí)報(bào)》當(dāng)時(shí)就評(píng)論說(shuō):“此次之改革，不過(guò)換幾個(gè)名目，淘汰幾個(gè)無(wú)勢(shì)力之大老而已，絕無(wú)他影響”。同時(shí)，日本報(bào)紙也譏諷道:“此次中國(guó)改革官制，其表面上不分滿漢，與各部長(zhǎng)官不兼任他職外，無(wú)改良之可觀。要之歸于改革派之失敗，守舊派之勝利，可謂之龍頭蛇尾之改革也?！薄?0〕此外，東京朝日新聞還報(bào)道說(shuō):“此等內(nèi)閣組織，真各國(guó)所無(wú)有”，而且此次新官制“不免聲大而實(shí)小矣!”事實(shí)上，各界“諸如此類(lèi)之批評(píng)，尚不勝枚舉?！薄?1〕日本人還譏諷清廷的預(yù)備立憲是“彌縫主義”，甚至說(shuō)是“因循而已，姑息而已，不足以有改革之價(jià)值”〔22〕。這樣，清廷以圖通過(guò)集權(quán)達(dá)至如同明治維新的日本、威廉一世的德國(guó)般強(qiáng)大的目的未能告成，反而加速了革命派的起義步伐。

其次，它還引起了立憲派的非議。他們尖銳地批判清廷的預(yù)備立憲為“偽改革”，是“徒為表面之變更”〔23〕。湖南留日學(xué)生熊范輿還在《中國(guó)新報(bào)》上發(fā)表《新官制評(píng)議》一文，該文指出:“政府主倡立憲之結(jié)果，適足愈鞏固其專制勢(shì)力耳?！蓖瑫r(shí)，還有《申報(bào)》刊載的《敬告丁未年新年諸君》，其中也說(shuō)道:清廷“改革官制，視為具文，集權(quán)中央，跡近專制”等。總之，立憲派認(rèn)為官制改革既然出籠，而所倡議的國(guó)會(huì)則一字未提，因此他們把速開(kāi)國(guó)會(huì)作為推動(dòng)立憲的目標(biāo)，從而使清末預(yù)備立憲在加速運(yùn)動(dòng)中奔跑。

最后，它的出臺(tái)更加削弱了統(tǒng)治集團(tuán)的力量。對(duì)于正處于后發(fā)外源型現(xiàn)代化國(guó)家的晚清政府而言，采取集權(quán)是必要的，但因其方法不當(dāng)，以及大變革的時(shí)勢(shì)已不容清廷作漫步式的改革，因而促使統(tǒng)治集團(tuán)的內(nèi)部矛盾更加尖銳化，而且中央與地方的關(guān)系亦更趨惡性化?！皾M族內(nèi)閣”正是以滿族為主體的中央與以漢人為主體的地方權(quán)力之爭(zhēng)的產(chǎn)物，它的出臺(tái)只是中央在表面上暫時(shí)壓住了以袁世凱為首的地方勢(shì)力。在這次官制改革中，雖然袁世凱被暫時(shí)罷逐了，但是卻也表明了統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部再次出現(xiàn)了重大的分裂，所以以袁世凱為首的地方勢(shì)力的頓時(shí)消散，還使清末中央政權(quán)出現(xiàn)了巨大的權(quán)力真空。而且，攝政王載灃也沒(méi)有及時(shí)采取行之有效的措施加以彌補(bǔ)，使得清末政局更加惡化，難以收拾。

基于此，清末預(yù)備立憲的進(jìn)程不得不加速，新一輪責(zé)任內(nèi)閣的組建任務(wù)也就被推到了預(yù)備立憲加速的跑道上來(lái)。立憲派按照英國(guó)式憲政進(jìn)行立憲宣傳，堅(jiān)持由議會(huì)中的首領(lǐng)人物擔(dān)任責(zé)任內(nèi)閣的總理大臣，并倡導(dǎo)內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，受議會(huì)監(jiān)督。他們“自始即鼓吹代議政治，希望通過(guò)選舉的方法走上政治舞臺(tái)，所以對(duì)西方的黨會(huì)觀念，一直著意鼓吹”〔24〕。此外，他們還認(rèn)為“進(jìn)焉則取而代之，退焉則使官僚內(nèi)閣唯唯服從也必矣。吾故曰:吾國(guó)將來(lái)之政治現(xiàn)象，必變?yōu)橛?guó)式之政黨政治，勢(shì)則然也”〔25〕。在立憲派的這種宣傳影響下，奕劻便上奏，請(qǐng)求修改閣部院官制。奕劻奏曰:“本朝法度之精，旁參列邦之善為主義。而尤以清積弊，定責(zé)成，漸圖憲政成立為指歸，首分權(quán)以定限，立法、行政、司法三者。除立法當(dāng)屬議院，今日尚難實(shí)行，擬暫設(shè)資政院以為預(yù)備外，行政之事，則專屬之內(nèi)閣各部大臣，內(nèi)閣有總理大臣，各部尚書(shū)亦為內(nèi)閣政務(wù)大臣”〔26〕。但是，立憲派卻幾乎不顧立憲困難與否，一味地要求加速憲政建設(shè)，從1909年12月開(kāi)始，他們陸續(xù)展開(kāi)了規(guī)模浩大的國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)。國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)推動(dòng)了預(yù)備立憲的進(jìn)程，致使清廷不得不考慮縮短預(yù)備立憲年限，而預(yù)備立憲年限的遞減，必然又會(huì)促使清廷急需籌設(shè)一個(gè)統(tǒng)一的行政中樞，對(duì)其預(yù)備立憲進(jìn)行集中的規(guī)劃。對(duì)此，軍機(jī)大臣認(rèn)為:“若不稍微縮短年限，難饜眾望;若徑予允許，又恐民氣愈張，擬為調(diào)停之計(jì)”〔27〕，宜于宣統(tǒng)三年設(shè)立內(nèi)閣，宣統(tǒng)五年召集國(guó)會(huì)。毓朗說(shuō):如今“時(shí)勢(shì)威迫，國(guó)會(huì)誠(chéng)不可不速開(kāi);然不先明定國(guó)是，則政府與國(guó)民遇事?tīng)?zhēng)執(zhí)，必不免紛擾，故必先設(shè)新內(nèi)閣”〔28〕。11月3日(十月初二日)，清廷便召集王公大臣，就縮減預(yù)備年限的問(wèn)題召開(kāi)了御前會(huì)議。在該會(huì)議中，載澤跟之前毓朗所說(shuō)的一樣，即都主張先設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，明定國(guó)是，然后再速開(kāi)國(guó)會(huì)。載澤說(shuō):如今國(guó)稅及地方稅皆未分理清楚，且國(guó)家重國(guó)防，而人民則重實(shí)業(yè)。此外，他還指出:據(jù)目下采訪輿論所知，主張裁減海陸軍費(fèi)者，大多力主停辦海軍。因此，他認(rèn)為如今必先立新內(nèi)閣，明定國(guó)是，然后再開(kāi)國(guó)會(huì)，方可避免一切紛擾。倘若遽開(kāi)國(guó)會(huì)，則有可能引起人民之爭(zhēng)執(zhí)，所以宜于宣統(tǒng)五年召集國(guó)會(huì)。他說(shuō)，這樣既不會(huì)阻絕人民之請(qǐng)?jiān)福疫€可以乘此二年的時(shí)間確定各項(xiàng)要政辦法，立降明諭，成立責(zé)任內(nèi)閣。

經(jīng)過(guò)御前會(huì)議激烈的討論之后，清廷于11月4日就國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)傅膯?wèn)題發(fā)布了上諭。其中，上諭指出:之前不但有各省督撫先后電奏，請(qǐng)求以欽頒憲法，組織內(nèi)閣，開(kāi)設(shè)議院，而且還有資政院所奏稱:順、直各省諮議局及各省人民代表等皆陳請(qǐng)速開(kāi)國(guó)會(huì)。所以，如今經(jīng)過(guò)諸大臣集議，“惟是召集議院以前，應(yīng)行籌備各大端，事體重要，頭緒紛繁，計(jì)非一二年所能葴?zhǔn)?，著縮改于宣統(tǒng)五年，實(shí)行開(kāi)設(shè)議院。先將官制厘定，提前頒布試辦，預(yù)即組織內(nèi)閣”。并按照各省督撫以欽頒憲法，組織內(nèi)閣之請(qǐng)，“迅速遵照欽定憲法大綱，編訂憲法條款，并將議院法，上下議院議員選舉法，及有關(guān)憲法范圍以內(nèi)必須提前趕辦事項(xiàng)，均著同時(shí)并舉，于召集議院之前，一律完備，奏請(qǐng)欽定頒行，不得少有延誤?！薄?9〕。1911年4月30日，在各政務(wù)大臣召開(kāi)御前會(huì)議之時(shí)，監(jiān)國(guó)以原定內(nèi)閣草案擬過(guò)渡字樣“殊屬不合體裁，應(yīng)即垂加改訂，各大臣退職后，曾經(jīng)會(huì)議，擬將過(guò)渡二字刪去，而以暫行二字代之”〔30〕，這成為后來(lái)“暫行內(nèi)閣”之名的源頭。清廷經(jīng)過(guò)連催憲政編查館，致使責(zé)任內(nèi)閣官制草案得以迅速擬訂，但是“現(xiàn)新閣尚多缺略不全，未便垂為定制，惟以年前修正籌備事單，新內(nèi)閣應(yīng)于本年首先發(fā)表閣制”。如果這樣，“恐政局亦必因之牽動(dòng)，故須有暫行閣制，以立基礎(chǔ)再為隨時(shí)改定”〔31〕?；诖?，1911年5月8日，清廷頒布了《內(nèi)閣官制》及《內(nèi)閣辦事暫行章程》，宣布了責(zé)任內(nèi)閣的基本組織形式及其職能，即內(nèi)閣由總協(xié)理大臣及各部大臣所組成，一同為國(guó)務(wù)大臣。暫行內(nèi)閣作為提前成立的產(chǎn)物，正如上諭所指:上年已降旨飭將官制厘訂，提前頒布試辦，將修正逐年籌備事宜一同遵照欽定閣制，設(shè)立內(nèi)閣，并即照辦事暫行章程先行試辦。此外，上諭還指出，所有內(nèi)閣屬官官制及京外官制，以及各項(xiàng)官規(guī)仍須遵照修正逐年籌備事宜清單，妥速擬訂，陸續(xù)具奏，以便侯朕頒布施行，用副朝廷立憲，以期達(dá)到自強(qiáng)之目的。

綜上所述，暫行內(nèi)閣是在立憲呼聲不斷高漲，在立憲派一波接一波的國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)以及革命派接年地方暴動(dòng)的多重壓力下，清廷經(jīng)過(guò)多次召開(kāi)緊急御前會(huì)議，從而最終決議提前成立的過(guò)渡內(nèi)閣，并非所謂的“皇族內(nèi)閣”，亦并非學(xué)界所謂的怪胎，而是被催生的早產(chǎn)兒。

三、暫行內(nèi)閣的夭折

暫行內(nèi)閣被袁世凱“完全責(zé)任內(nèi)閣”所取代是中國(guó)過(guò)渡時(shí)代超前與失序的最好印證。這種超前與失序的發(fā)展趨勢(shì)，在近代中國(guó)的發(fā)展歷程中一直未能得到很好的調(diào)整、完善，反而是隨著一波接一波思潮的迭起，致使各種矛盾愈演愈烈，最終演化成一次又一次激進(jìn)的運(yùn)動(dòng)，迅速推動(dòng)著中國(guó)的近代化歷程，以致直到“民國(guó)初年，國(guó)會(huì)正式建立了，但議會(huì)政治并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)”〔32〕。立憲派的推動(dòng)如前所述，在此不宜贅述。就當(dāng)時(shí)革命派而言，他們除了在地方上進(jìn)行起義、革命宣傳之外，還試圖破壞清廷與列強(qiáng)的合作，如“孫逸仙竭力說(shuō)服倫敦和華盛頓拒絕給北京以任何現(xiàn)款”〔33〕，以惡化清廷動(dòng)蕩不安的局勢(shì)。此外，在“以幾等封建諸侯之權(quán)，一朝為親貴所削奪，督撫未必甘心”，即“督撫既抱此惡感，于是中央情誼分離”〔34〕的形勢(shì)下，武昌起義的爆發(fā)又加速了革命的進(jìn)程，給握有重兵的袁世凱醞釀了一個(gè)重組責(zé)任內(nèi)閣的最佳機(jī)會(huì)。因?yàn)樵缭诒绺闹浦畷r(shí)，袁世凱等所設(shè)計(jì)的責(zé)任內(nèi)閣方案就“正是立憲派改革綱領(lǐng)中的一部分，因而袁世凱又不自覺(jué)的成了他們的代言人”。當(dāng)清廷任命袁世凱重組責(zé)任內(nèi)閣之時(shí)，他們頗為支持，“就其前緣，卻在丙午改制中一句‘系公是賴’”〔35〕。所以，正如當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)輿論所言，唯有袁世凱“責(zé)以督師各鎮(zhèn)克復(fù)已失城池，似覺(jué)略有把握”〔36〕。

從理論上而言，在一個(gè)正常有序的國(guó)家里，中央必然會(huì)在有關(guān)國(guó)家命脈的事業(yè)中占據(jù)著主導(dǎo)地位。然而，在清末之時(shí)，地方權(quán)力早已大得讓中央無(wú)法控制，中央每出臺(tái)一項(xiàng)政策幾乎都會(huì)遭到地方官紳不同程度的抵制和反對(duì)，如鐵路干線國(guó)有政策及其鐵路借款等。鐵路作為國(guó)家重要的經(jīng)濟(jì)命脈，無(wú)論是從國(guó)家利益而言，還是從速造鐵路的可行性而論，清廷將鐵路干線收歸國(guó)有，并鑒于本國(guó)無(wú)從集資筑路的客觀原因，遂而在借款速造鐵路干線的前提下，允準(zhǔn)商民量力自辦鐵路的政策是較為符合國(guó)情的。但是，從實(shí)際上而言，此時(shí)的清廷已不再是一個(gè)強(qiáng)有力的政府了，中央與地方、滿人與漢人之間的矛盾已根本無(wú)法緩解。為了地方上的私利，地方官紳“似應(yīng)自行設(shè)法籌辦，以期保我利權(quán)?！薄?7〕而且，責(zé)任內(nèi)閣中的各國(guó)務(wù)大臣就如同人體的五臟六腑，他們擔(dān)負(fù)著國(guó)家的重要部門(mén)，各部門(mén)相輔相成，某一部門(mén)稍有不慎，就會(huì)引起連鎖反應(yīng)，致使本已動(dòng)蕩的清末政局更加混亂不堪，甚至面臨著政府的更換等危險(xiǎn)。但是，恰好在暫行內(nèi)閣的運(yùn)行過(guò)程中就出現(xiàn)了這種局面，致使暫行內(nèi)閣夭折。從暫行內(nèi)閣的內(nèi)部人員構(gòu)成來(lái)看，由于諸多國(guó)務(wù)大臣關(guān)系不合，派系林立，明爭(zhēng)暗斗異常激烈，致使在諸多重大問(wèn)題上未能站在同一立場(chǎng)上，而是相互詰難。如在當(dāng)時(shí)較為棘手的川路問(wèn)題上，郵船大臣盛宣懷和督辦鐵路大臣端方都主張用兵力嚴(yán)懲川亂首要，以便加速鐵路建設(shè)，而那、徐兩協(xié)理大臣則從中駁斥，堅(jiān)持和平政策〔38〕。這樣一來(lái)，川路問(wèn)題愈演愈烈，繼而導(dǎo)致暫行內(nèi)閣的諸多運(yùn)行受到牽制，如“因川省亂事發(fā)作，新內(nèi)官制之編訂不免又從擱置”。但是憲政步伐仍在加速運(yùn)動(dòng)中前行，“監(jiān)國(guó)諭催以川亂，故須趕籌官制，亦未便延誤，仍須從速議決及早頒行，兩協(xié)理退后隨即知照慶總理提前核定，仍擬按照前議，侭本月內(nèi)將全案辦齊，處月素日當(dāng)即頒布”〔39〕。

暫行內(nèi)閣作為全國(guó)統(tǒng)一的行政中樞，必然會(huì)對(duì)諸多繁雜的預(yù)備立憲事宜進(jìn)行集中的籌劃，但是國(guó)內(nèi)外形勢(shì)早已不容它作“蛻變”式的完善。如李約翰所言:“北京為了躲避災(zāi)難而拼命努力，但是國(guó)內(nèi)和國(guó)際間的不平太多了，他們使事情復(fù)雜化，阻止了一個(gè)統(tǒng)一的政策，并且不容中央政府有順利地分別處理每一困難問(wèn)題的余地和時(shí)間”〔40〕。同時(shí)，英、日、俄等列強(qiáng)也加緊了對(duì)清政府的干涉力度，它們企圖破壞中國(guó)的憲政改革及鐵路借款等事宜。而且在地方革命迅速起事之時(shí)，國(guó)內(nèi)督撫與地方紳商進(jìn)而又加強(qiáng)聯(lián)合程度，以及與立憲派等繼續(xù)擴(kuò)大宣傳范圍，對(duì)清廷的立憲進(jìn)行無(wú)情的批判。此外，在財(cái)政、法律等皆不完備的形勢(shì)下，清廷內(nèi)部又面臨著一系列的問(wèn)題，如速建鐵路，速擬各種法令、法規(guī)等，致使內(nèi)閣無(wú)從一時(shí)解決，繼而使得官紳、民眾等更加義憤，特別是清廷對(duì)武昌起義這一局勢(shì)感到非常震驚，幾乎無(wú)計(jì)可施，最后在國(guó)內(nèi)外輿論下，不得不考慮到深有影響的袁世凱，請(qǐng)他派兵加以平亂，重組“完全責(zé)任內(nèi)閣”，致使暫行內(nèi)閣在動(dòng)蕩的歲月中夭折。

四、完全責(zé)任內(nèi)閣的組建及其消亡

實(shí)際上，眾人所謂的“皇族內(nèi)閣”只不過(guò)是一個(gè)暫行內(nèi)閣，所以清廷在頒布《內(nèi)閣官制》及《內(nèi)閣辦事暫行章程》當(dāng)日就明確指出;上年已降旨飭將官制厘訂，提前頒布試辦，將修正逐年籌備事宜一同遵照欽定閣制，設(shè)立內(nèi)閣。也就是說(shuō)，由于預(yù)備立憲時(shí)間從最初的宣統(tǒng)九年遞減為宣統(tǒng)五年，然后再次遞減為宣統(tǒng)三年成立責(zé)任內(nèi)閣，致使諸多繁雜的預(yù)備立憲事宜都急需待完全責(zé)任內(nèi)閣成立之后再當(dāng)另訂辦法。如早在暫行內(nèi)閣成立之前，弼德院的“所有一切章程均歸暫定院內(nèi)，(而且)諸大老(亦)不過(guò)暫時(shí)備數(shù)，俟將來(lái)完全閣制成立后，再當(dāng)議定辦法”〔41〕。又如內(nèi)閣經(jīng)費(fèi)，內(nèi)閣總協(xié)理大臣只是將其略數(shù)交由度支部先行參核，以便屬官制頒布后再開(kāi)正式會(huì)議。當(dāng)時(shí)載澤仍為內(nèi)閣經(jīng)費(fèi)所擬過(guò)巨，部庫(kù)實(shí)屬無(wú)法籌措，爰擬商之總協(xié)理大臣，試圖“按照閣制暫行章程厘訂閣費(fèi)，暫定數(shù)目，俟完全閣制實(shí)行后再當(dāng)妥籌辦法”〔42〕。基于此，無(wú)論是從暫行內(nèi)閣成立之前，還是在其運(yùn)行過(guò)程當(dāng)中，清廷都在試圖組建完全責(zé)任內(nèi)閣，并在為其努力，以便加速預(yù)備立憲的步伐。

但是，對(duì)完全責(zé)任內(nèi)閣的組建推動(dòng)作用較大的當(dāng)屬?gòu)埥B曾。在地方暴動(dòng)四起的形勢(shì)下，10月29日，張紹曾便發(fā)出震動(dòng)全國(guó)的“灤州兵諫”通電，提出了擁護(hù)大清皇帝萬(wàn)世一系、皇室不得擔(dān)任內(nèi)閣總理大臣、赦免國(guó)事犯等十二條政綱。30日，清廷便下詔罪己，曰:“一俟時(shí)機(jī)稍定，簡(jiǎn)得賢人，即令組織完全責(zé)任內(nèi)閣，不再以親貴充國(guó)務(wù)大臣”〔43〕。次日，暫行內(nèi)閣解散，內(nèi)閣總理由袁世凱擔(dān)任。但是，由于袁世凱電奏請(qǐng)辭內(nèi)閣總理大臣之職，不愿立即進(jìn)京赴任，且諸事繁雜，遂監(jiān)國(guó)決議在袁世凱進(jìn)京之前，暫由奕劻等代任。對(duì)此，奕劻、那桐、徐世昌并“聯(lián)名會(huì)電諄諄勸駕請(qǐng)速來(lái)京，以便早日組織完全內(nèi)閣”〔44〕。

11月2日，起草憲法的權(quán)力正式由欽派大臣轉(zhuǎn)交給資政院，資政院否定了清廷仿行日本大權(quán)政治所制定的《欽定憲法大綱》，而以十二條政綱為藍(lán)本，擬定了《憲法重要信條》19條，規(guī)定大清帝國(guó)皇統(tǒng)萬(wàn)世不易、皇室神圣不可侵犯、皇室之權(quán)力以憲法所規(guī)定者為限。從此，啟動(dòng)了袁世凱“完全責(zé)任內(nèi)閣”的運(yùn)作?？傮w上，該信條規(guī)定了無(wú)論是皇帝，還是其他皇室成員皆得以憲法為準(zhǔn)，重大決策必須由國(guó)會(huì)議決，皇帝僅是如同英國(guó)那樣的象征性元首。基于此，暫行內(nèi)閣被袁世凱完全責(zé)任內(nèi)閣所取代正是主張英國(guó)式議會(huì)政治的立憲派對(duì)清廷大權(quán)政治的否定，是以直接建立英國(guó)式責(zé)任內(nèi)閣對(duì)采時(shí)勢(shì)之宜而走移植與嫁接的二元君主制立憲的勝利。“完全責(zé)任內(nèi)閣”是以漢人為主體的責(zé)任內(nèi)閣，梁?jiǎn)⒊疃鹊攘椗擅鞫急话仓玫搅诉@屆內(nèi)閣之中，但是僅到次年二月，就宣布解散，這正是20世紀(jì)初一波未平、一波又起動(dòng)蕩現(xiàn)實(shí)的真實(shí)寫(xiě)照。

五、結(jié)束語(yǔ)

清末預(yù)備立憲過(guò)程中相繼成立的“滿族內(nèi)閣”、暫行內(nèi)閣、“完全責(zé)任內(nèi)閣”都是近代中國(guó)憲政發(fā)展的階段性產(chǎn)物。它們的相繼流產(chǎn)、早產(chǎn)、夭折直至消亡，正是在20世紀(jì)初各種思潮迭起的嚴(yán)峻形勢(shì)下，立憲政體對(duì)專制政體的否定，是民主程度逐漸加深的產(chǎn)物。其中，完全責(zé)任內(nèi)閣的最終消亡，正是革命取代革政的結(jié)果，其原因正如羅志田所言，“是因?yàn)槠浣Y(jié)構(gòu)性困境充分暴露，卻又無(wú)法回頭，形成進(jìn)退兩難的局面”所致〔45〕。像立憲派那樣一味地直接追求英國(guó)式的民主以及革命派那樣直接追求美國(guó)式的共和都是不切實(shí)際的，憲政建設(shè)本就是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，不僅是處于后發(fā)外源型現(xiàn)代化國(guó)家的中國(guó)需要一個(gè)逐步的完善過(guò)程，即使是在憲政發(fā)源地的英國(guó)也是逐步完善的。如當(dāng)時(shí)主張“蛻變”的梁?jiǎn)⒊?“欲變甲，必先變乙，及其變乙，又當(dāng)先變丙，如是相引，以至無(wú)窮?！薄?6〕但是，“滿族內(nèi)閣”成立后，立憲派認(rèn)為清廷的立憲并非他們所需的英國(guó)式責(zé)任內(nèi)閣，因而操之過(guò)急，要求速開(kāi)國(guó)會(huì)，速立責(zé)任內(nèi)閣，發(fā)起一波接一波的國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)，最后不但不利于憲政建設(shè)，反而延緩了中國(guó)的憲政化進(jìn)程，以致直到民國(guó)初年，雖然國(guó)會(huì)已正式建立了，但是議會(huì)政治卻并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。基于此，在清廷宣布預(yù)備立憲當(dāng)年所成立的“滿族內(nèi)閣”本身就是一種制度的進(jìn)步，其人員安排及其機(jī)構(gòu)設(shè)置都為后來(lái)的暫行內(nèi)閣奠定了一定的基礎(chǔ)，而暫行內(nèi)閣又為民初的政治建設(shè)所繼承、發(fā)展。也就是說(shuō)，即使是在民國(guó)初年，對(duì)政體的組建也還是存在著激烈的爭(zhēng)論，正如當(dāng)時(shí)就有人提出:“如政黨不完全可暫行人才內(nèi)閣制，如政黨已完善自能轉(zhuǎn)變?yōu)檎h內(nèi)閣”〔47〕。更為突出的是，僅在1912年到1928年之間，北京政府就更換了47屆內(nèi)閣，其中壽命最短者僅有6天〔48〕。從這個(gè)層面上而言，暫行內(nèi)閣的出臺(tái)及其夭折也就不足為奇了，因?yàn)樗黠@是在清末政局動(dòng)蕩不堪、國(guó)內(nèi)外形勢(shì)極為嚴(yán)峻的形勢(shì)下被催生的早產(chǎn)兒，而不是學(xué)界所謂的怪胎。

也就是說(shuō)，從清末“滿族內(nèi)閣”向“完全責(zé)任內(nèi)閣”流產(chǎn)、早產(chǎn)、夭折直至消亡的嬗變過(guò)程，以及當(dāng)今仍在進(jìn)行政治體制改革的國(guó)情可知，當(dāng)今所持的“中國(guó)速度”、“中國(guó)崛起”、“中國(guó)威脅”論者只是看到了中國(guó)發(fā)展的某一個(gè)方面，而忽視了中國(guó)憲政建設(shè)的任重道遠(yuǎn)。

〔1〕夏曾佑.刊印憲政初綱緣起〔J〕.憲政初綱〔J〕.東方雜志，臨時(shí)增刊.1.

〔2〕宣布預(yù)備立憲諭〔A〕.近代中國(guó)憲政歷程:史料薈萃〔C〕.中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.52.

〔3〕奏請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折〔A〕.清末籌備立憲檔案史料:上冊(cè)〔C〕.中華書(shū)局，1979.367-368.

〔4〕御史王步瀛奏改良政治必先統(tǒng)一事權(quán)折〔A〕.清末籌備立憲檔案史料:上冊(cè)〔C〕.中華書(shū)局，1979.119.

〔5〕出使各國(guó)考察大臣戴鴻慈等請(qǐng)改全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折〔A〕.清末籌備立憲檔案史料:上冊(cè)〔C〕.中華書(shū)局，1979.368.

〔6〕端方.請(qǐng)定國(guó)是以安大計(jì)折〔A〕.近代中國(guó)憲政歷程:史料薈萃〔C〕.中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.45-46.

〔7〕轉(zhuǎn)引自:鐘群.比較憲政史研究〔M〕.貴州人民出版社，2003.421.

〔8〕出使德國(guó)大臣楊晟條陳官制大綱折〔A〕.清末籌備立憲檔案史料:上冊(cè)〔C〕.中華書(shū)局，1979.395.

〔9〕御史蔡金臺(tái)奏改革官制宜限制閣部督撫州縣權(quán)限折〔A〕.清末籌備立憲檔案史料:上冊(cè)〔C〕.中華書(shū)局，1979.412.

〔10〕光緒朝上諭:三〔Z〕.廣西師范大學(xué)出版社，2008.196.

〔11〕宣樊.籌備憲政問(wèn)題〔J〕.東方雜志，第7年第11期.

〔12〕時(shí)事問(wèn)答〔J〕.中國(guó)白話報(bào)，1904，(9).

〔13〕奏請(qǐng)宣布立憲密折〔A〕.清末籌備立憲檔案史料:上冊(cè)〔C〕.中華書(shū)局，1979.174.

〔14〕莊建平.稗海精粹·晚晴民初政壇百態(tài)〔M〕.四川人民出版社，1999.92.

〔15〕鄭曦原.帝國(guó)的回憶〔M〕.三聯(lián)書(shū)店，2001.135-136.

〔16〕轉(zhuǎn)引自:郭世佑.晚晴政治革命新論 (增訂版)〔M〕.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010.226.

〔17〕神州日?qǐng)?bào)，1907-8-29.

〔18〕汪詒年.汪穰卿先生傳記〔A〕.近代稗海:第12冊(cè)〔C〕.四川人民出版社，1988.264.

〔19〕裁定奕劻等核擬中央各衙門(mén)官制諭〔A〕.清末籌備立憲檔案史料:上冊(cè)〔C〕.中華書(shū)局，1979.471.

〔20〕轉(zhuǎn)引自:章開(kāi)沅，林增平，等.辛亥革命史:中冊(cè)〔M〕.人民出版社，1980.392.

〔21〕蕭一山.清代通史:第四冊(cè)〔M〕.中華書(shū)局，1986.2401.

〔22〕東報(bào)對(duì)于改革官制之批評(píng)〔N〕.申報(bào)，一九零六年十月初七日.

〔23〕論今日時(shí)局之?！睳〕.申報(bào)，一九零六年十月二十一日.

〔24〕張玉法.清季的立憲團(tuán)體〔M〕.臺(tái)北:臺(tái)灣精華印書(shū)館，1971.46.

〔25〕王忍之，等.辛亥革命前十年間時(shí)論選集:第3卷〔M〕.三聯(lián)書(shū)店出版社，1977.677.

〔26〕總核定大臣奏改閣部院官制摺〔N〕.申報(bào)，一九零六年十月初一日.

〔27〕轉(zhuǎn)引自:晚清國(guó)家與社會(huì) (晚清史論叢第一輯)〔C〕.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.316.

〔28〕御前議國(guó)會(huì)記〔N〕.民立報(bào)，一九一零年九月初九日.

〔29〕縮改于宣統(tǒng)五年開(kāi)設(shè)議院諭〔A〕.清末籌備立憲檔案史料:上冊(cè)〔C〕.中華書(shū)局，1979.78-79.

〔30〕閣制取消過(guò)渡字樣〔N〕.大公報(bào)，一九一一年四月初七日.

〔31〕議厘暫行閣制之原因〔N〕.大公報(bào)，一九一一年三月初八日.

〔32〕劉偉，饒東輝.中國(guó)近代政體發(fā)展史〔M〕.華中師范大學(xué)出版社，1998.127.

〔33〕〔美〕李約翰.清帝遜位與列強(qiáng)〔M〕.孫澤憲譯.江蘇教育出版社，2006.335.

〔34〕政治之因果關(guān)系論〔J〕.東方雜志，第7卷第12期.

〔35〕梁義群，宮玉振.袁世凱與丙午改制〔J〕.中州學(xué)刊，1992，(3).

〔36〕辛亥革命:第五冊(cè)〔M〕.上海人民出版社，2000.404.

〔37〕礦務(wù)檔:第5冊(cè)〔Z〕.臺(tái)北:臺(tái)北精華印書(shū)館，1960.3074.

〔38〕那徐兩協(xié)理力主和平政策〔N〕.大公報(bào)，宣統(tǒng)三年七月十九日.

〔39〕新內(nèi)官制仍擬按期發(fā)表〔N〕.大公報(bào)，宣統(tǒng)三年七月二十九日.

〔40〕〔美〕李約翰.清帝遜位與列強(qiáng)〔M〕.孫澤憲譯.江蘇教育出版社，2006.311.

〔41〕弼德院制之同屬草創(chuàng)〔N〕.大公報(bào)，宣統(tǒng)三年四月初九日.

〔42〕內(nèi)閣經(jīng)費(fèi)之暫定〔N〕.大公報(bào)，宣統(tǒng)三年四月二十六日.

〔43〕宣統(tǒng)政紀(jì):第40卷〔Z〕.中華書(shū)局，1987.25-27.

〔44〕慶那徐聯(lián)電袁大臣勸駕〔N〕.大公報(bào)，九月十六日.

〔45〕羅志田.革命的形成:清季十年的專折 (中)〔J〕.近代史研究，2012，(6).

〔46〕梁?jiǎn)⒊?戊戌政變記〔A〕.飲冰室合集〔C〕.中華書(shū)局，1989.83.

〔47〕轉(zhuǎn)引自:劉偉，饒東輝.中國(guó)近代政體發(fā)展史〔M〕.華中師范大學(xué)出版社，1998.146.

〔48〕孫健.中國(guó)經(jīng)濟(jì)史·近代部分〔M〕.中國(guó)人民大學(xué)出版社，1989.263.