淺析我國海濱旅游度假區(qū)治理模式優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)路徑

解芳君

（廈門涉外職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 廈門 361000）

一、海濱旅游度假區(qū)治理模式中存在的問題

隨著假日旅游市場(chǎng)以及海洋開發(fā)時(shí)代的到來，海濱旅游度假區(qū)開發(fā)也逐漸成為旅游業(yè)的熱點(diǎn)，但我國旅游度假區(qū)存在系統(tǒng)復(fù)雜、政出多門的宏觀管理現(xiàn)象，內(nèi)部與外部治理仍不夠完善。我國海濱旅游度假區(qū)治理上與發(fā)達(dá)國家相比，仍存在很大差距。目前，我國海濱旅游度假區(qū)治理中存在的問題主要有：

第一，海濱旅游度假區(qū)沒有獨(dú)立、統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。海濱旅游度假區(qū)屬于公共資源類旅游度假區(qū)，所有權(quán)歸國家，地方政府代表國家管理，但是實(shí)際上，旅游、文物、林業(yè)、建設(shè)、環(huán)保等眾多部門都可以行使管理權(quán)，各級(jí)主管部門負(fù)責(zé)相關(guān)業(yè)務(wù)的制度安排，同時(shí)插手管理，猶如“九龍治水”，出現(xiàn)重復(fù)管理，或者“三不管”的盲區(qū)，而且各部門對(duì)度假區(qū)的處置權(quán)不具有排他性，這樣就造成了管理上條塊分割。

第二，海濱旅游度假區(qū)缺乏國家層面的統(tǒng)一規(guī)劃、立法約束。我國是一個(gè)海洋大國，海濱旅游資源管理涉及眾多部門，給海濱旅游度假區(qū)的開發(fā)建設(shè)造成了很大困難；海濱旅游管理體制不健全，旅游資源無法統(tǒng)一規(guī)劃、管理；忽視海濱旅游度假區(qū)的資源承載力，只考慮短期經(jīng)濟(jì)利益，沒有做到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展。在海濱旅游度假區(qū)治理機(jī)制構(gòu)建過程中，缺少相應(yīng)的制度約束與引導(dǎo)。

第三，海濱旅游度假區(qū)主題定位不明確，缺少文化內(nèi)涵，資源類型相似，開發(fā)雷同很嚴(yán)重。要做到差異化經(jīng)營，就要明確不同的主題。我國海濱度假區(qū)主題開發(fā)雷同情況的嚴(yán)重使得度假區(qū)的建設(shè)庸俗化、功利化，缺少創(chuàng)新意識(shí)。海濱旅游度假區(qū)內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制缺少創(chuàng)新。

第四，海濱旅游資源遭到破壞，環(huán)境問題日益突出。部分度假區(qū)經(jīng)營企業(yè)只重視自身的經(jīng)濟(jì)利益，不重視度假區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，不注重環(huán)保，部分景區(qū)經(jīng)營中海岸帶旅游生活垃圾處理不當(dāng)，對(duì)度假區(qū)資源造成了極大的破壞，海濱旅游度假區(qū)外部監(jiān)督機(jī)制仍不完善。

二、海濱旅游度假區(qū)治理存在的問題分析

面對(duì)目前我國海濱旅游度假區(qū)治理的現(xiàn)狀與存在的問題，可從如下幾個(gè)方面分析原因：

第一，資源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的未完全分離。海洋經(jīng)濟(jì)是我國主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)之一，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，政府一方面擁有資源的所有權(quán)；另一方面充當(dāng)資源管理者。傳統(tǒng)體制下，政府既是海濱旅游度假區(qū)管理者又是經(jīng)營者。政府在旅游景區(qū)運(yùn)營中既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”。

第二，海濱旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃缺失。我國的海濱旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏合理規(guī)劃，為實(shí)現(xiàn)發(fā)展需要，在短時(shí)間內(nèi)迅速建起了一大批沿海的旅游星級(jí)飯店和景區(qū)景點(diǎn)，因?yàn)槿狈茖W(xué)和長遠(yuǎn)規(guī)劃，造成各海濱度假區(qū)企業(yè)布局過于集中、規(guī)模偏小、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、企業(yè)經(jīng)營主題不突出、競(jìng)爭(zhēng)力差等短板，在很長時(shí)間里，海濱旅游市場(chǎng)供給大于需求。

第三，海濱旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的政策創(chuàng)新缺失。旅游行業(yè)管理部門的決策體制基本還是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，決策系統(tǒng)不健全。

三、海濱旅游度假區(qū)治理模式優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)路徑

根據(jù)前文存在問題分析，海濱旅游度假區(qū)治理模式優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)路徑的確定必須考慮海濱旅游資源賦存條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件、區(qū)位與客源市場(chǎng)和政府對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的支持力度與管理水平以及制度保障機(jī)制。

我國海濱旅游度假區(qū)治理模式的實(shí)現(xiàn)路徑可以從以下幾個(gè)方面展開：

1.治理目標(biāo)

海濱旅游度假區(qū)治理總目標(biāo)是在保證國家擁有海濱旅游資源所有權(quán)的前提下，建立起適應(yīng)海濱旅游需求和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的治理模式，做到政府和市場(chǎng)分工明確、責(zé)權(quán)清晰、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、科學(xué)合理，使得海濱旅游度假區(qū)在市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)下良性、健康、快速發(fā)展。具體目標(biāo)為：

一是海濱度假區(qū)管理上產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)分明。明確統(tǒng)一所有權(quán)、分級(jí)代表、分類管理的海濱旅游資源管理體制，所有權(quán)為國家，明確界定哪些海濱資源應(yīng)由中央政府作為所有者代表來管理，哪些海濱資源應(yīng)由地方政府為所有者代表來管理，明確劃分中央和地方權(quán)責(zé)。

二是海濱度假區(qū)各職能機(jī)構(gòu)之間應(yīng)該明確分工。所有者、管理者、資源使用者的權(quán)益要分明，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，市場(chǎng)經(jīng)營職能和行政職能分開，行政部分按照行政機(jī)制管理運(yùn)行，經(jīng)營部分組建經(jīng)營運(yùn)作實(shí)體，度假區(qū)內(nèi)水利、文化、林業(yè)等各相關(guān)的部門，應(yīng)該分工明確，協(xié)調(diào)一致。

三是海濱旅游度假區(qū)的制度激勵(lì)有效、約束有力。在日常經(jīng)營管理中，激勵(lì)和約束機(jī)制要科學(xué)合理，這樣才能激發(fā)利益相關(guān)主體投資、開發(fā)海濱資源的積極性，同時(shí)努力健全海濱旅游區(qū)地方性法規(guī)及相關(guān)管理制度，保證監(jiān)管到位。

四是實(shí)現(xiàn)海濱旅游資源的可持續(xù)發(fā)展。海濱旅游度假區(qū)屬于公共資源類旅游景區(qū)，開發(fā)和利用都要在對(duì)海濱資源有效保護(hù)的基礎(chǔ)上，讓管理者、投資者、旅游消費(fèi)者都認(rèn)識(shí)到海濱資源保護(hù)的重要性，通過完善模式中的監(jiān)督機(jī)制來促進(jìn)海濱旅游資源的有效保護(hù)和合理開發(fā)，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

五是保障利益相關(guān)者的權(quán)益。利益相關(guān)者對(duì)度假區(qū)的經(jīng)營、管理、監(jiān)督等活動(dòng)的目的是為實(shí)現(xiàn)其自身的利益。每個(gè)利益團(tuán)體都追求其自身利益最大化，這樣勢(shì)必會(huì)造成相互之間的矛盾與沖突，一些利益相關(guān)者實(shí)現(xiàn)了其利益的最大化，但有一些利益相關(guān)者就會(huì)喪失原本屬于他們自己的利益，從而形成利益分配的不均衡。這樣就需要采用模式內(nèi)部的制度安排，來保障各利益相關(guān)者權(quán)益。

2.治理主體

針對(duì)我們所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，借鑒國外發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，我們可以確定堅(jiān)持走“政府主導(dǎo)型”旅游發(fā)展戰(zhàn)略，不違背旅游市場(chǎng)發(fā)展的規(guī)律。

政府可從旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)功能、發(fā)展方式、旅游活動(dòng)形式、旅游行業(yè)管理等方面分析和預(yù)判，發(fā)揮市場(chǎng)無法替代的主導(dǎo)作用。其必要性體現(xiàn)在：

一是海濱城市旅游區(qū)域整合需要政府主導(dǎo)。海濱旅游資源的存在無法轉(zhuǎn)移，政府可以主導(dǎo)海濱旅游產(chǎn)業(yè)區(qū)域的形成和整合，市場(chǎng)只能起資源配置作用，海濱區(qū)域內(nèi)城市的聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)必須由政府主導(dǎo)安排，市場(chǎng)是無法做到行政轄區(qū)政府部門、公共資源、行政體制等方面實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)合、發(fā)展互動(dòng)。

二是海濱旅游目的地建設(shè)和形象策劃推廣需要政府主導(dǎo)。旅游者對(duì)陽光、沙灘的向往是與生俱來的，在面對(duì)眾多資源類型相似的海濱旅游產(chǎn)品時(shí)，就要看目的地的形象策劃推廣工作的成效。海濱旅游城市通常由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一進(jìn)行品牌推廣、宣傳和形象維護(hù)，例如海濱旅游城市廈門2012年推出“市長帶你游”宣傳片，致力于打造全新的旅游城市形象，此系列宣傳片已成功注冊(cè)“市長帶你游”商標(biāo)，由政府力推旅游城市形象。

三是海濱旅游產(chǎn)品升級(jí)整合需要政府主導(dǎo)。旅游整體競(jìng)爭(zhēng)力的最終表現(xiàn)形式為旅游產(chǎn)品，旅游產(chǎn)品的優(yōu)劣直接決定其占領(lǐng)市場(chǎng)及贏利的能力。而地方政府旅游發(fā)展和規(guī)劃核心的內(nèi)容就是旅游產(chǎn)品，也只有地方政府才能有權(quán)利在戰(zhàn)略角度上去調(diào)配地方旅游資源，整合旅游產(chǎn)品。

3.治理中的運(yùn)行機(jī)制

海濱旅游度假區(qū)要有序發(fā)展，運(yùn)行過程必須順暢，運(yùn)行順暢的關(guān)鍵在于度假區(qū)有一個(gè)完備的運(yùn)行機(jī)制。具體可以從以下幾個(gè)方面優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制：

第一，信息機(jī)制暢通優(yōu)化。海濱旅游度假區(qū)治理體系的信息處理機(jī)制必須處理好三個(gè)方面的信息：一是國家宏觀政策信息，即來自國家高層主管部門制定的方針政策、宏觀調(diào)控計(jì)劃等重大宏觀經(jīng)濟(jì)管理信息。二是市場(chǎng)情況信息，即來自海濱旅游度假區(qū)旅游的市場(chǎng)發(fā)展情況。三是海濱旅游度假區(qū)治理體系的內(nèi)部信息情況，即海濱旅游度假區(qū)治理結(jié)構(gòu)相關(guān)方面實(shí)際狀況。在處理內(nèi)部信息時(shí)，要保證內(nèi)部信息傳遞的路徑盡可能的簡短、靈活，努力減少信息的失真和信息的隱藏。

第二，激勵(lì)機(jī)制有效優(yōu)化。海濱旅游度假景區(qū)治理體系激勵(lì)機(jī)制的有效與否，直接影響著旅游度假區(qū)治理體系的效力與效果。常見激勵(lì)方式包括兩種：一是物質(zhì)性激勵(lì)。將勞動(dòng)者貢獻(xiàn)與貨幣收益相掛鉤的激勵(lì)措施。二是非物質(zhì)性激勵(lì)。主要是向做出貢獻(xiàn)的勞動(dòng)者提供名譽(yù)、社會(huì)地位、認(rèn)可其工作效果等精神上獎(jiǎng)勵(lì)，以激發(fā)勞動(dòng)者工作積極性的一系列措施。

第三，決策機(jī)制嚴(yán)密優(yōu)化。一項(xiàng)重大的戰(zhàn)略決策直接影響到一個(gè)體系的生死存亡。一個(gè)體系的每次重大變化都是由重大決策帶來的。因此，建立一個(gè)科學(xué)、嚴(yán)密的決策機(jī)制是一個(gè)體系生存發(fā)展的關(guān)鍵。一個(gè)科學(xué)、嚴(yán)密的決策機(jī)制包括明確的決策主體、具體的決策內(nèi)容、忠實(shí)的決策執(zhí)行、及時(shí)的監(jiān)督和調(diào)整及正確的決策方法等。

第四，評(píng)價(jià)機(jī)制完善優(yōu)化。要想建立一個(gè)完善的海濱旅游度假區(qū)治理體系，必須要建立一套評(píng)價(jià)機(jī)制。除了要對(duì)海濱旅游度假區(qū)治理體系的各個(gè)分支的服務(wù)質(zhì)量、完善程度、旅游者滿意度的評(píng)價(jià)等，還更應(yīng)建立多重評(píng)估體制，如政府機(jī)關(guān)的自我評(píng)估、上級(jí)評(píng)估、黨的組織和權(quán)力機(jī)關(guān)的評(píng)估和相關(guān)專家評(píng)估、社會(huì)公眾的評(píng)估等，逐步實(shí)現(xiàn)官方評(píng)估與民間評(píng)估并重。

4.制度保障

海濱旅游度假區(qū)的治理模式改革，需要有一系列的制度保障，制定并嚴(yán)格執(zhí)行促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的規(guī)則體系，應(yīng)抓緊完善旅游法規(guī)體系建設(shè)，加大執(zhí)法力度，做到“有法可依，有法必依”，建立有效的組織、監(jiān)督和控制機(jī)制。

第一，完善旅游發(fā)展的法律保障體系，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，理順海濱地區(qū)的旅游管理體制。海濱旅游度假區(qū)的治理面臨復(fù)雜的環(huán)境，它既要受到一般法律的約束，又要受到各職能部門法規(guī)的規(guī)范，要做到以國家層面法律為依據(jù)，地方部門法規(guī)相結(jié)合，以國務(wù)院制定的條例為重點(diǎn)，形成完善的旅游立法體系。

第二，完善海濱旅游度假區(qū)產(chǎn)權(quán)制度的法律支撐體系。只有法律體系的確立，所有的產(chǎn)權(quán)形式才能獲得法律的認(rèn)可，才可能合法地加入到社會(huì)交易中去。法律體系的建立是確認(rèn)和保障產(chǎn)權(quán)最完備的形式和最高形式。

第三，完善旅游度假區(qū)管理機(jī)構(gòu)的相關(guān)條例。以具體的法規(guī)條例對(duì)旅游度假區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍給予明確的說明，對(duì)旅游度假區(qū)規(guī)劃以及項(xiàng)目審批的程序和標(biāo)準(zhǔn)做出明確具體的規(guī)定。

第四，完善行政行為的監(jiān)督與評(píng)估。一方面，加強(qiáng)對(duì)旅游行政管理部門行政過程的監(jiān)督，不斷完善行政法律監(jiān)督的形式。另一方面，加強(qiáng)對(duì)海濱旅游城市的旅游行政管理部門行政行為的評(píng)估和總結(jié)。

海濱旅游度假區(qū)的建設(shè)依托于所在地區(qū)的海濱旅游資源，也必然受制于該海濱城市的整體規(guī)劃、政策、建設(shè)和管理，所以海濱旅游資源的整合是一個(gè)政府行為。針對(duì)我國海濱旅游度假區(qū)治理模式存在的問題，可以從旅游度假區(qū)的治理目標(biāo)、治理主體、運(yùn)行機(jī)制、制度保障等路徑，分別針對(duì)管理者、經(jīng)營企業(yè)和社區(qū)分別建立相關(guān)機(jī)制等對(duì)策建議，最終達(dá)到優(yōu)化海濱旅游度假區(qū)治理模式的目的，實(shí)現(xiàn)我國海濱旅游度假區(qū)的良性、快速發(fā)展。

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