率先實現(xiàn)小學(xué)生減負(fù)的制度困境與出路

孫麗璇，吳支奎

（安徽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）

中小學(xué)生負(fù)擔(dān)過重是長期以來困擾我國基礎(chǔ)教育的頑癥，一直是社會各界、人民群眾十分關(guān)注的問題。近年來，各級政府、教育行政部門及中小學(xué)校都采取了相應(yīng)措施，減負(fù)取得了一定成效。但是，我們必須清醒地看到，學(xué)生負(fù)擔(dān)過重問題至今仍然不同程度地普遍存在，有的地方還相當(dāng)嚴(yán)重，已經(jīng)成為當(dāng)前全面推進素質(zhì)教育的障礙。因此，減輕學(xué)生過重課業(yè)負(fù)擔(dān)便成為當(dāng)前素質(zhì)教育發(fā)展的一個重要突破口，也成為我國基礎(chǔ)教育改革的大勢所趨。率先實現(xiàn)小學(xué)生減負(fù)問題也正是在當(dāng)前這個大背景下提出。本文擬從制度分析的視角探討率先實現(xiàn)小學(xué)生減負(fù)的困境，探尋率先實現(xiàn)小學(xué)生減負(fù)的制度突破路徑。

一、率先實現(xiàn)小學(xué)生減負(fù)問題的提出

為切實減輕小學(xué)生過重負(fù)擔(dān)問題，教育部2000年頒布《關(guān)于在小學(xué)減輕學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的緊急通知》，首次提出：“各級教育行政部門、學(xué)校應(yīng)當(dāng)落實相關(guān)規(guī)定，首先把小學(xué)生過重的負(fù)擔(dān)減下來?！睍r隔十年之后，國家頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》再次強調(diào)：“過重的課業(yè)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重?fù)p害青少年身心健康，危害民族未來。通過減輕課業(yè)負(fù)擔(dān)，保證學(xué)生生動活潑學(xué)習(xí)、健康快樂成長。減輕學(xué)生過重課業(yè)負(fù)擔(dān)是全社會的共同責(zé)任，政府、學(xué)校、家庭、社會必須共同努力，標(biāo)本兼治，綜合治理。把減負(fù)落實到中小學(xué)教育全過程，率先實現(xiàn)小學(xué)生減負(fù)。”至此，“率先實現(xiàn)小學(xué)生減負(fù)”問題被作為未來我國教育改革和發(fā)展的專項任務(wù)和重要課題提出。

過重的課業(yè)負(fù)擔(dān)導(dǎo)致小學(xué)生不堪重負(fù)，學(xué)習(xí)一度變?yōu)楫惣旱牧α?，正如蘇聯(lián)著名教育家蘇霍姆林斯基所說：“學(xué)生的學(xué)習(xí)被各種學(xué)校功課塞得越滿，給他留下的供他思考與學(xué)習(xí)直接有關(guān)東西的時間越少，那么他負(fù)擔(dān)過重，學(xué)業(yè)落后的可能性越大。”為此，如何切實減輕中小學(xué)生過重課業(yè)負(fù)擔(dān)問題也成為學(xué)術(shù)界重點研究的課題。從目前情況來看，學(xué)界有關(guān)減輕中小學(xué)課業(yè)負(fù)擔(dān)的研究有很多，但探討“率先實現(xiàn)小學(xué)生減負(fù)”的專題研究則極少。即便是前者研究，現(xiàn)有研究成果大多囿于一般意義上的論述，或偏重于學(xué)校教育教學(xué)改進方面的研究，從制度視角加以探討的研究成果并不多。本論題嘗試從制度分析的視角深入探討小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題，并從制度突破上來嘗試探尋率先實現(xiàn)小學(xué)生減負(fù)的路徑。

二、率先實現(xiàn)小學(xué)生減負(fù)的制度困境

從制度分析的視角來看，率先實現(xiàn)小學(xué)生減負(fù)存在如下制度阻隔。

（一）人才選拔制度的框限

學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重只是問題的表象，究其深層次的原因則是人才選拔制度的框限而導(dǎo)致的學(xué)生競爭壓力過大。從短期看是考試壓力，但從長遠看實際上是就業(yè)的壓力。在我國，學(xué)歷長期以來在社會各用人單位評價人才與選擇人才中是占主導(dǎo)地位的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)歷往往與一個人未來的社會地位、經(jīng)濟收入等存在著較大關(guān)系。尤其在當(dāng)下社會，隨著高等教育由“精英化”轉(zhuǎn)向“大眾化”，國民學(xué)歷整體有了較大幅度提升，這種情形之下，學(xué)歷、文憑高消費占據(jù)社會的主導(dǎo)，由此帶來了人才高消費無序現(xiàn)象，再加上無規(guī)則的人才競爭更加劇了學(xué)生的學(xué)習(xí)競爭。

在這種高學(xué)歷就有好職業(yè)的現(xiàn)實面前，父母望子成龍、望女成鳳，父母將這種期望轉(zhuǎn)嫁給學(xué)校，學(xué)校為了追求高升學(xué)率，又將提高升學(xué)率的壓力轉(zhuǎn)移給學(xué)生，繁重的作業(yè)、大量的考試、頻繁的補課，每一樣對于學(xué)生來說，都是沉重的負(fù)擔(dān)，學(xué)生越學(xué)越累，越累越不愿意學(xué)，甚至厭學(xué)輟學(xué)，減負(fù)變成了越減越重的事情。[1]

（二）考試評價制度導(dǎo)向的偏差

現(xiàn)行的考試和選拔用人制度，是造成學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重的重要原因。學(xué)期期末考試成績被視為檢驗學(xué)生學(xué)期學(xué)習(xí)成果的唯一標(biāo)準(zhǔn)，是評價學(xué)生在該學(xué)期學(xué)習(xí)效果的標(biāo)尺。正是其重要性，為了迎接期末考，取得好成績，在臨近期末時，教師都會給學(xué)生布置超額作業(yè)量，家長也心領(lǐng)神會地極力配合教師，一同給孩子加壓。

在當(dāng)前考試評價制度背景下滋生出來的“擇校熱”無疑又反過來加劇了小學(xué)生的學(xué)習(xí)壓力。小升初引發(fā)的“擇校熱”一直居高不下，家長為了孩子能進入好學(xué)校讀書，不惜花錢花精力帶孩子利用課余時間參加各種奧數(shù)班、特長班的學(xué)習(xí)，為的就是獲取相應(yīng)的證書，而這些證書是報考優(yōu)質(zhì)學(xué)校的必要條件。[2]“小升初”帶給孩子的是每個周末在各式輔導(dǎo)班輾轉(zhuǎn)，學(xué)生課余時間被各類輔導(dǎo)班、補習(xí)機構(gòu)擠占，家長不惜花費金錢、時間、精力陪孩子奔波。原本應(yīng)該是快樂美好的童年，如今卻被練習(xí)、考試、面試取代，反復(fù)的題海練習(xí)、無盡的競賽考試，這一切的一切都在加重著學(xué)生們的課業(yè)負(fù)擔(dān)，學(xué)生們苦不堪言。

（三）教育行政問責(zé)制度的失范

教育行政部門問責(zé)制是指對教育行政部門 (或其委托授權(quán)組織)及其責(zé)任人履職情況進行合理性質(zhì)詢或責(zé)任追究的制度。其實施有利于提高教育官員的責(zé)任意識，為我國教育發(fā)展提供重要的制度保障。[3]教育行政問責(zé)制對減負(fù)的巨大作用是不言而喻的，教育行政部門若能對減負(fù)重視起來，對學(xué)校私自補課、加課等一切加重學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的行為嚴(yán)查并加以懲辦，勢必會遏制小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重現(xiàn)象。然而，目前教育行政問責(zé)制度尚存在失范問題，一是問責(zé)制度權(quán)責(zé)不明確，存在部分政府官員只講權(quán)力不講責(zé)任，隨意行使權(quán)力，造成權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象。二是教育行政問責(zé)制只講行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，不講行政系統(tǒng)外部監(jiān)督。外部監(jiān)督包括法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，外部監(jiān)督使行政官員的一言一行都在公眾的監(jiān)督之下，公眾可以有效地監(jiān)督教育官員在工作中的行為，避免權(quán)力的濫用。教育行政問責(zé)制度的失范直接導(dǎo)致小學(xué)生負(fù)擔(dān)問題長期得不到實際督察和監(jiān)管。

（四）學(xué)校教學(xué)管理制度的缺位

長期以來，小學(xué)生減負(fù)遲遲難以得到落實，與學(xué)校教學(xué)管理制度的缺位不無關(guān)聯(lián)。當(dāng)前，小學(xué)教學(xué)管理上存在的突出問題主要集中在如下幾個方面：（1）學(xué)校加課現(xiàn)象嚴(yán)重。周末、寒暑假、法定假日經(jīng)常被占用，給學(xué)生額外“加餐”，學(xué)生自由支配的時間越來越少，負(fù)擔(dān)越來越重。（2）存在大量“低效作業(yè)”。減負(fù)不單單指作業(yè)量的減少，更重要的是，教師布置作業(yè)的質(zhì)量要高，倡導(dǎo)高效又有趣的“高效作業(yè)”，而枯燥無味又沒有效果的“低效作業(yè)”平添了學(xué)生不必要的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)。（3）學(xué)科內(nèi)容過深。學(xué)科內(nèi)容過深也是加重小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)的重要原因。與國外相比，我國基礎(chǔ)教育學(xué)校課程內(nèi)容更為高深，“小學(xué)五年級的學(xué)生可以解答美國九年級（初三年級）數(shù)學(xué)試題，而且還能在他們的班級里遙遙領(lǐng)先”。[4]長期大量超綱的內(nèi)容學(xué)習(xí)令學(xué)生們苦不堪言。（4）學(xué)業(yè)評價標(biāo)準(zhǔn)存在偏差。分?jǐn)?shù)至上的評價標(biāo)準(zhǔn)讓部分教師自覺不自覺地給學(xué)生貼上“優(yōu)質(zhì)生”和“差生”的標(biāo)簽，繼而忽略了學(xué)生能力、情感態(tài)度、價值觀等方面的培養(yǎng)。同時，唯分?jǐn)?shù)至上，也增加了學(xué)生的心理負(fù)擔(dān)。

針對目前學(xué)校教學(xué)管理上存在的問題，小學(xué)在管理制度建設(shè)上一時又很難有大的作為，教學(xué)管理制度的缺位致使學(xué)校在減負(fù)方面少了自我監(jiān)管機制，隨意加課、低效重復(fù)作業(yè)練習(xí)等現(xiàn)象也就見怪不怪了。

三、率先實現(xiàn)小學(xué)生減負(fù)的制度突破

小學(xué)生負(fù)擔(dān)過重，是一個復(fù)雜的社會問題，涉及學(xué)校、教育行政部門、政府有關(guān)部門和社會各方面。教育部要求，地方各級教育行政部門要主動爭取政府的領(lǐng)導(dǎo)，并與宣傳、新聞出版、共青團、科協(xié)等有關(guān)部門和社會團體加強聯(lián)系，相互配合，對小學(xué)生過重負(fù)擔(dān)進行綜合治理。從制度分析的視角來看，率先實現(xiàn)小學(xué)生減負(fù)應(yīng)在如下制度層面進行創(chuàng)新和突破。

（一）建立小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)測、公告制度

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》提出通過“建立學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)測和公告制度”等方式為中小學(xué)生減負(fù)。建立健全減輕學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的監(jiān)督檢查機制，要求各地要在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，明確教育等有關(guān)部門和學(xué)校的職責(zé)。成立中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)測小組，對本地區(qū)小學(xué)生過重負(fù)擔(dān)中存在的突出問題開展定期檢查和專項督導(dǎo)。每學(xué)期開學(xué)后，課業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)測小組會同有關(guān)部門采用明察暗訪的方式，對小學(xué)生的作業(yè)量、課表、教師的工作計劃、教案等進行監(jiān)測，查看有無增加課時、課量的問題，音樂、美術(shù)、體育、綜合實踐課有無被侵占、取消的現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正。另外，也要對學(xué)生家長進行經(jīng)常性的走訪，了解學(xué)生在家期間、寒暑假時間有無參加補習(xí)班。教育部將組織減輕小學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的專項督導(dǎo)，檢查各地具體落實情況。秉著考試次數(shù)和難度適中的原則，嚴(yán)格監(jiān)控考試的次數(shù)和難度。

各級教育行政部門要建立減輕學(xué)生過重負(fù)擔(dān)通報制度，對加重學(xué)生負(fù)擔(dān)的違紀(jì)行為的學(xué)校予以通報批評，對學(xué)生減負(fù)實施良好的學(xué)校予以表揚，加強輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督，使減輕學(xué)生過重負(fù)擔(dān)成為全社會的共識和行動。

（二）健全小升初招生評價制度

招生考試制度是一根“指揮棒”，它本身只是技術(shù)層面的判斷，不具有價值的判斷效應(yīng)。但客觀分析，囿于招生考試具有選拔功能，它的科學(xué)性、合理性需要不斷地完善。一方面，積極開展升學(xué)考試制度設(shè)計研究，如加強學(xué)生平時的綜合評價，綜合評價能比較全面地反映出學(xué)生的學(xué)習(xí)過程、進步程度和各方面表現(xiàn)，然后作為招生考試中的重要組成部分；改革招生考試的一次性選拔制度，實行多樣化、多頻次考試等。另一方面，嘗試推行“免試小升初”，建立一種長效選拔機制，淡化一考定終身的遴選辦法。改革考試評價內(nèi)容和方式。改革招生制度，小學(xué)生升初中免試劃片就近入學(xué)，取消一切形式的擇校。首先要禁止義務(wù)教育階段初中辦重點校和重點班。其次要取消奧數(shù)之類的加分，實行“裸升”。

（三）完善教育行政問責(zé)制度

率先實現(xiàn)小學(xué)生減負(fù)，必須進一步完善教育行政問責(zé)制度。顧明遠先生曾在《中國教育報》撰文《推進素質(zhì)教育先從減負(fù)做起》中指出：“各級地方政府要改變政績觀，不允許給教育局、學(xué)校壓升學(xué)指標(biāo)。要建立政府在推行素質(zhì)教育方面的問責(zé)制。如果在轄區(qū)內(nèi)發(fā)生學(xué)生因厭學(xué)自殺、弒親、弒師事件，要問責(zé)轄區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)?！盵5]

完善教育行政問責(zé)制度，需做到：首先，權(quán)利和義務(wù)應(yīng)該是對等的，對于小學(xué)生減負(fù)工作的開展，不僅賦予了各省有關(guān)教育行政部門及其責(zé)任人的權(quán)力，同時有多大權(quán)力就有多大責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)干部還負(fù)有對該省減負(fù)工作執(zhí)行不力的下屬進行批評教育的責(zé)任，對出現(xiàn)的問題需要承擔(dān)必要的后果。另外，還需進一步完善公眾監(jiān)督機制，堅持公開化、透明化。教育行政問責(zé)制離不開公眾的外部監(jiān)督，就實現(xiàn)小學(xué)生減負(fù)而言，政府官員的每項工作的實施，都應(yīng)政務(wù)公開，這是對學(xué)校、教師、家長和學(xué)生負(fù)責(zé)的態(tài)度，有了公眾的監(jiān)督，才能確保各級政府官員行使權(quán)力時候秉著一顆負(fù)責(zé)任的心，有利于減負(fù)工作的有效開展。

（四）嚴(yán)格學(xué)校教學(xué)管理制度

學(xué)校要嚴(yán)格按照國家規(guī)定的要求開課，不得隨意加課；教師不得布置機械重復(fù)作業(yè)；學(xué)科教學(xué)不得超出新課標(biāo)要求。對學(xué)生的評價也必須按教育行政部門的要求實施，不得擅自進行排隊、分類等評價。

具體來說，學(xué)校應(yīng)該嚴(yán)格按照國家課程設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)開課，嚴(yán)格按照國家要求安排課時和作息時間，不得隨意加課，增加學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)。教師要提高作業(yè)質(zhì)量，將枯燥機械式的抄寫替換成填字游戲、詞語接龍等這種新奇有趣又能激發(fā)學(xué)生創(chuàng)造力的創(chuàng)新作業(yè)，即使作業(yè)量多一點，學(xué)生做起來也會更積極，也不會感到有負(fù)擔(dān)。為了能讓學(xué)生從繁重的課業(yè)負(fù)擔(dān)中解放出來，學(xué)校應(yīng)該嚴(yán)格按照新課標(biāo)的要求，讓廣大的受教育者接受最基本的科學(xué)文化知識，過多過深的知識只會讓他們吃不消，造成學(xué)習(xí)成本的巨大浪費。學(xué)校在教學(xué)管理時，對小學(xué)生的學(xué)業(yè)評價要將診斷性評價和終結(jié)性評價相結(jié)合，從單純的重分?jǐn)?shù)向著學(xué)生技能、情感態(tài)度傾斜，減輕學(xué)生的心理壓力。

（五）創(chuàng)建學(xué)校、家庭聯(lián)動機制

家庭是學(xué)生成長的重要場所，尤其是小學(xué)生，身心發(fā)展還不成熟，減負(fù)工作的有效開展，不僅需要學(xué)校、教師的努力，更需要學(xué)生家長的通力配合。如果小學(xué)生在校的課業(yè)負(fù)擔(dān)減了，但家長擔(dān)心孩子輸在起跑線上，放學(xué)后又把孩子送到各種輔導(dǎo)機構(gòu)去補習(xí)，這樣一頭減一頭卻在增，減負(fù)只能是口號，因此需要建立家校聯(lián)動機制。[6]先要為家長樹立正確的減負(fù)觀，讓他們能真正理解并支持減負(fù)，為孩子創(chuàng)造一個減負(fù)不減質(zhì)的家庭環(huán)境。其次，通過教師走訪、開家長會等方式，加強教師和學(xué)生家長的交流溝通。一方面方便教師掌握學(xué)生在家的學(xué)習(xí)動態(tài)，有利于教師的教學(xué)；另一方面通過教師和家長之間的交流，家長也更能理解教師的工作，能主動監(jiān)督學(xué)校的“減負(fù)”工作，共同將減負(fù)提質(zhì)落到實處，為小學(xué)生的發(fā)展提供良好的條件。

減輕小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)是一項長期性工作，各部門應(yīng)在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通力合作，齊抓共管，切實減輕小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)、經(jīng)濟負(fù)擔(dān)和心理負(fù)擔(dān)，給廣大小學(xué)生創(chuàng)造一個寬松的學(xué)習(xí)環(huán)境。

[1]張桂春.關(guān)于我國小學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題的獨特審視[J].教育科學(xué)，2000（3）.

[2]何淑琴.小學(xué)教育與“小升初”選拔模式的思考[J].現(xiàn)代教育科學(xué)·普教研究，2011（4）.

[3]趙銀生.我國教育行政部門問責(zé)制度研究[J].高等教育研究，2009（8）.

[4]朱永新.給中國教育的100條建議[M].北京：新華出版社.2010：115.

[5]顧明遠.推進素質(zhì)教育先從減負(fù)做起[N].中國教育報，2009-2-4.

[6]吳國麗.建立學(xué)校、社區(qū)、家庭德育聯(lián)動制度的探索[J].計算機教與學(xué)·現(xiàn)代教學(xué)，2005（5）.