全球化視域下的中國(guó)城市群動(dòng)力機(jī)制與治理挑戰(zhàn)*

王 磊 沈 丹 龐玉萍

一、引言

20世紀(jì)80年代以來(lái)，全球化背景下產(chǎn)業(yè)資本、人力資本，乃至金融資本在大都市區(qū)尺度上的高度集聚，推動(dòng)城市及其所處的區(qū)域，通過(guò)“城市區(qū)域化”和“區(qū)域城市化”進(jìn)程發(fā)展為城市-區(qū)域（city-region）或以一個(gè)特大城市為核心，或以多中心城市網(wǎng)絡(luò)為依托的，具有緊密經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、并最終實(shí)現(xiàn)同城化和高度一體化的城市群。城市群地區(qū)所聚集的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主體通過(guò)密切互動(dòng)建立起的分工合作與創(chuàng)新氛圍，使得城市群成為國(guó)家參與全球競(jìng)爭(zhēng)的重要組織單位，也使城市群逐漸成為城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究的焦點(diǎn)。

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市群發(fā)展起步較早，以自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制為主所不同，我國(guó)城市群在改革開(kāi)放之后才逐步產(chǎn)生，且體現(xiàn)出較強(qiáng)的國(guó)家意志與政策引導(dǎo)（李仙德，寧越敏，2012）。2006年發(fā)布的《十一五個(gè)規(guī)劃綱要》，將“促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”作為國(guó)家戰(zhàn)略，并強(qiáng)調(diào)“要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”。2011年，《十二五規(guī)劃綱要》進(jìn)一步指出，未來(lái)五年要“形成以大城市為依托，中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群”。在上述政策的指引下，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》明確提出了以“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局為依托的城市群空間與產(chǎn)業(yè)布局，并通過(guò)一系列“區(qū)域規(guī)劃”確定了各個(gè)城市群的空間范圍、發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)布局，以此強(qiáng)化城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、促進(jìn)大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，對(duì)于是否能通過(guò)政策措施來(lái)加快實(shí)現(xiàn)城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展這一問(wèn)題，針對(duì)不同背景下各類(lèi)城市群的案例研究有著不同的答案（Newman and Thornley，2005）。

由于我國(guó)處于工業(yè)化與全球化、信息化、市場(chǎng)化的多重進(jìn)程中，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，城市群發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制與治理挑戰(zhàn)既有相通，也有不同。因此，就需要結(jié)合城市群，尤其是全球化背景下城市群的一般理論和我國(guó)發(fā)展轉(zhuǎn)型的具體實(shí)際，來(lái)進(jìn)一步明確我國(guó)城市群所面臨的挑戰(zhàn)和未來(lái)的方向。本文分為五個(gè)部分。第二部分回顧城市群發(fā)展的一般規(guī)律，尤其是全球化時(shí)代城市群的新特征和我國(guó)城市群的發(fā)展歷程。第三部分進(jìn)一步分析中國(guó)城市群發(fā)展的多重動(dòng)力機(jī)制。鑒于中國(guó)的具體國(guó)情和發(fā)展階段，第四部分討論城市群治理問(wèn)題和中國(guó)城市群的治理挑戰(zhàn)。本文最后指出，中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化需理順中央與地方、政府與市場(chǎng)關(guān)系、國(guó)家和社會(huì)關(guān)系。

二、城市群的概念起源與演進(jìn)

（一）城市群思想的早期孕育和孵化

作為城鎮(zhèn)集合體，城市群的基本思想和設(shè)計(jì)可以追溯至英國(guó)社會(huì)活動(dòng)家霍華德的“田園城市”，在將單體城市設(shè)想為“城市-鄉(xiāng)村”有機(jī)體的基礎(chǔ)之上，Howard（2003）進(jìn)一步提出了田園城市的群體組合模，即由六個(gè)單體田園城市圍繞中心城市，構(gòu)成城市組群，他稱(chēng)之為“無(wú)貧民窟無(wú)煙塵的城市群”。在霍華德本人及其追隨者的努力下，以田園城市作為藍(lán)本的第一代新城誕生了，即與中心城市有一定距離、具有一定人口規(guī)模，但同時(shí)又是從屬于某個(gè)大城市的派生產(chǎn)物。然而，由于其功能比較單一，“田園城市”指導(dǎo)下的第一代新城不僅帶來(lái)了衛(wèi)星城與主城之間的通勤壓力，也使衛(wèi)星城成為了某種意義上的“臥城”，產(chǎn)生了諸如缺乏市民生活與交往、空間犯罪率高居不下等社會(huì)問(wèn)題。

從19世紀(jì)末到20世紀(jì)中期，與“福特制”的工業(yè)化生產(chǎn)方式相對(duì)應(yīng)，這一時(shí)期的城市群主要表現(xiàn)為一種理性的空間規(guī)劃方式，以實(shí)現(xiàn)城市間行政管理和公共服務(wù)的一體化和均等化。如Mumford（1925）把當(dāng)時(shí)正在出現(xiàn)的郊區(qū)化歸結(jié)為美國(guó)歷史上的“第四次人口遷移”，提出通過(guò)區(qū)域規(guī)劃等手段來(lái)引導(dǎo)人口有序向具有社區(qū)和就業(yè)功能的郊區(qū)新城進(jìn)行轉(zhuǎn)移。在他所領(lǐng)導(dǎo)的美國(guó)區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)（Regional Planning Association）的推動(dòng)下，以大城市為核心，以具備部分獨(dú)立功能的第二代新城為支撐的城市體系開(kāi)始逐步形成。英國(guó)學(xué)者Geddes（1915）也指出，城市的擴(kuò)展導(dǎo)致其諸多功能跨越了原有城市的邊界形成了“城市區(qū)域”，而眾多的城市區(qū)域影響范圍相互重疊產(chǎn)生了“集合城市”（conurbation）這一新的城市空間形態(tài)。與此同時(shí)，作為城市之間的有機(jī)集群，城市群的思想在同一時(shí)期地理學(xué)、建筑學(xué)等學(xué)科的發(fā)展中也得以窺見(jiàn)端倪。1933年，德國(guó)地理學(xué)家克里斯塔勒提出的中心地理論，描述了不同等級(jí)城鎮(zhèn)之間的空間區(qū)位關(guān)系。1934年，芬蘭建筑師沙里寧提出有機(jī)疏散的城市結(jié)構(gòu)觀點(diǎn)，認(rèn)為要按照機(jī)體的功能要求，把城市的人口和就業(yè)崗位分散到可供合理發(fā)展的離開(kāi)中心的地域。

（二）城市群概念的誕生和全球化背景下的新發(fā)展

1957年，法國(guó)地理學(xué)家戈特曼在研究美國(guó)東北部都市區(qū)連綿化現(xiàn)象時(shí)，正式提出了“大都市帶”（Megalopolis）的概念，由此引發(fā)了國(guó)際學(xué)術(shù)界對(duì)于區(qū)域尺度上城市空間形態(tài)持續(xù)至今的研究熱情（Gottman，1961）。60年代以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入演進(jìn)，城市群的內(nèi)涵和外延都得到了極大的深化和拓展。Hall（1966）將“世界城市”（World City）解釋為對(duì)世界或大多數(shù)國(guó)家產(chǎn)生全球性經(jīng)濟(jì)、政治、文化控制的大都市，并從政治、貿(mào)易、通訊、金融、文化、技術(shù)與高等教育等方面，對(duì)7個(gè)世界城市進(jìn)行了具體分析。20世紀(jì)80年代，隨著經(jīng)濟(jì)全球化影響力的擴(kuò)大，F(xiàn)riedmann和Wolff提出“世界城市”的假設(shè)，并圍繞其全球協(xié)調(diào)與控制功能，總結(jié)出世界城市的五個(gè)主要特征。1991年，Sassen正式提出“全球城市”（Global City）的概念，指出全球城市不僅是全球性協(xié)調(diào)的節(jié)點(diǎn)，更重要的是全球性生產(chǎn)控制中心，因此應(yīng)當(dāng)更加重視全球城市的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的（producer service）功能。與早期的“世界城市”概念更多是就城市自身功能展開(kāi)論述所不同的是，“全球城市”這一概念是建立，高級(jí)專(zhuān)業(yè)化服務(wù)功能趨于集聚和生產(chǎn)空間分散式集中的基礎(chǔ)上，因此直接指向了全球化背景下城市網(wǎng)絡(luò)的形成。在“全球城市”所指出的城市間網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)之上，Taylor等（2004）用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的視角取代了傳統(tǒng)的靜態(tài)分析，提出“世界城市網(wǎng)絡(luò)”（World City Network）的概念，由此構(gòu)建了“全球化與世界城市”（GaWC）研究范式。

另一方面，隨著人們對(duì)以全球城市為節(jié)點(diǎn)的全球生產(chǎn)體系思考的深化，學(xué)者們開(kāi)始將關(guān)注點(diǎn)由城市這一點(diǎn)狀空間向外延伸，關(guān)注區(qū)域尺度內(nèi)城市間的內(nèi)部聯(lián)系，并與全球聯(lián)系相結(jié)合，逐漸擴(kuò)展為全球城市-區(qū)域。1980年代興起的新區(qū)域主義認(rèn)為，市場(chǎng)的不確定性促使更多的資本、人力、機(jī)構(gòu)和技術(shù)加速向區(qū)域尺度集聚，形成貿(mào)易和非貿(mào)易依賴(lài)，降低交易成本，提高生產(chǎn)的靈活性，幫助企業(yè)更好地競(jìng)逐遠(yuǎn)距離市場(chǎng)空間，在擴(kuò)大市場(chǎng)的同時(shí)促進(jìn)了分工的深化，在空間上表現(xiàn)為多個(gè)城市組成的城市群落（Storper，1997）。戈特曼后于80年代也承認(rèn)，他早先提出的美國(guó)東北部大都市帶，其實(shí)是與大西洋兩岸的跨國(guó)經(jīng)濟(jì)體系密不可分的。20世紀(jì)末以來(lái)，Scott等（2011）提出了“全球城市-區(qū)域”（global city-region）的概念，指出其既不同于普通意義上的城市范疇，也不同于僅僅依靠?jī)?nèi)部聯(lián)系形成的城市連綿區(qū)，而是在全球化高度發(fā)展的前提下，以經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為基礎(chǔ)，由全球城市及其腹地內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚的二級(jí)大中城市擴(kuò)展聯(lián)合而形成的一種獨(dú)特空間現(xiàn)象。Hall（2001）也認(rèn)識(shí)到全球城市僅僅指明少數(shù)、單個(gè)城市的屬性特征，忽視了城市體系內(nèi)個(gè)體間的相互聯(lián)系。他在對(duì)于歐洲城市-區(qū)域的研究中，發(fā)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部城市間通過(guò)新的勞動(dòng)分工緊密相連，在空間上呈現(xiàn)明顯的多中心的地理結(jié)構(gòu)，并將其形容為“一種新的城市組織尺度”。

無(wú)論是對(duì)于全球范圍內(nèi)城市間聯(lián)系的研究，還是對(duì)于區(qū)域尺度上城市間相互依賴(lài)的關(guān)注，上述兩條研究脈絡(luò)實(shí)際上共同表現(xiàn)了全球化的張力，即一方面是要素在全球范圍內(nèi)的流動(dòng)，一方面是要素在區(qū)域尺度上的集聚，也就是“流動(dòng)空間”（space of flows）和“地方空間”（space of places）之間的張力，而這也正是當(dāng)代城市群與早期城市集合體之間的根本區(qū)別之一。從這一基本立場(chǎng)出發(fā)，Brenner（1999）通過(guò)尺度重組（rescaling）視角展現(xiàn)了城市群的發(fā)展機(jī)制。他指出，福特制-凱恩斯主義盛行時(shí)期，國(guó)家高度集權(quán)化與官僚化，其組織結(jié)構(gòu)基本圍繞中央一級(jí)。而自1970年代世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來(lái)，西方工業(yè)化國(guó)家已經(jīng)被徹底改造。國(guó)家權(quán)力一方面上移至注入歐盟、國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行等超國(guó)家機(jī)構(gòu)，其越來(lái)越多直接參與到一國(guó)內(nèi)部地域空間的管理和轉(zhuǎn)型，即“外部?jī)?nèi)化”（outside-in）；另一方面也下放到區(qū)域和地方，國(guó)家通過(guò)鼓勵(lì)跨國(guó)企業(yè)對(duì)于主要城市區(qū)域的投資，提高其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，即“內(nèi)部外化”（inside-out）。這種尺度重組直接導(dǎo)致了多中心城市群的產(chǎn)生。

其他學(xué)者也從更為具體的城市形態(tài)層面，印證了Brenner對(duì)于多中心城市群發(fā)展動(dòng)因的理論歸納 。Fishman（1987）指出，美國(guó)科技郊區(qū)（technoburb）正在顛覆傳統(tǒng)的依賴(lài)于中心城市的郊區(qū)概念。以科技活動(dòng)為核心的住房、產(chǎn)業(yè)、專(zhuān)業(yè)化服務(wù)的同時(shí)去中心化，使得城市外緣從一個(gè)它不再需要的中心城市中的最終脫離，形成了一種多中心的空間格局。Garreau（1991）提出了“邊緣城市”（edge city）一詞，來(lái)概括原中心城市周?chē)紖^(qū)新發(fā)展起來(lái)的商業(yè)、就業(yè)與居住中心，這些新的中心具備了典型的城市功能，是人口外遷、商業(yè)郊區(qū)化及產(chǎn)業(yè)分散化綜合作用的結(jié)果。Soja（1992）也創(chuàng)造了“超級(jí)都市區(qū)”（exopolis）一詞，來(lái)描述南加州高新科技區(qū)地理模式的轉(zhuǎn)型，指出不能將其簡(jiǎn)單理解為沒(méi)有中心的城市，而是一個(gè)同時(shí)被“內(nèi)部外化”和“外部?jī)?nèi)化”的城市。

（三）中國(guó)城市群的發(fā)展進(jìn)程

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家不同，我國(guó)城市群直到20世紀(jì)80年代實(shí)行改革開(kāi)放之后才逐步產(chǎn)生。從1949到1980年的30年間，由于優(yōu)先生產(chǎn)、限制消費(fèi)的政策導(dǎo)向，以及錯(cuò)誤路線(xiàn)的指引，我國(guó)城市發(fā)展一直滯后于工業(yè)化的進(jìn)程。從1965年到1980年的15年間，我國(guó)城市化水平一直在18%左右徘徊。在這種情況下，難以產(chǎn)生真正意義上的城市群。在這一情況下，也就不會(huì)有真正意義上城市群的產(chǎn)生和發(fā)展。1978年以來(lái)，我國(guó)城市群的發(fā)展大體經(jīng)歷了三個(gè)階段，分別是80年代的萌芽階段，90年代的成長(zhǎng)階段，和本世紀(jì)前10年的迅速發(fā)展階段（劉勇，2009）。

從80年代起，我國(guó)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中開(kāi)始涉及城市群?jiǎn)栴}。隨著改革開(kāi)放政策的逐步鋪開(kāi)，地方政府獲得了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主。與此同時(shí)，由于在“財(cái)政包干制”的激勵(lì)下，地方政府往往通過(guò)“藏稅于企業(yè)”來(lái)增加地方政府收入。這就催生了大量的由地方政府創(chuàng)辦的國(guó)有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以及由此而來(lái)的地方保護(hù)主義和市場(chǎng)分割。鑒于此，“六五”（1981-1985年）和“七五”（1986-1990年）計(jì)劃有步驟地開(kāi)展了地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作。在借鑒西歐和日本經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了由國(guó)家計(jì)委編制部分地區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)整治規(guī)劃，首先是編制以上海為中心的長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃。然而，由于缺乏具有強(qiáng)制力和約束性的制度安排，國(guó)土規(guī)劃在實(shí)踐中并沒(méi)有得到有效的執(zhí)行，所成立的經(jīng)濟(jì)區(qū)也大都逐漸解體。城市群的協(xié)同效應(yīng)并沒(méi)有得到體現(xiàn)。盡管如此，“六五”（1980年：4大經(jīng)濟(jì)特區(qū)；1984年：14個(gè)沿海開(kāi)放城市；1985年：沿海開(kāi)放地區(qū)）和“七五”（1988年：山東半島、遼寧半島新設(shè)為沿海開(kāi)放地區(qū)，海南設(shè)為第五個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)；1990年浦東開(kāi)放開(kāi)發(fā)）計(jì)劃期間的對(duì)外開(kāi)放政策所涉及的區(qū)域，至今已全部成為中國(guó)城市群的重要組成部分，為城市群的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

進(jìn)入90年代以后，中國(guó)對(duì)外開(kāi)放由沿海地區(qū)擴(kuò)展到沿邊、沿江、沿主要鐵路線(xiàn)和內(nèi)陸省會(huì)城市（1992年），形成了全方位對(duì)外開(kāi)放的格局。隨著城市的迅速發(fā)展，城市間聯(lián)系問(wèn)題開(kāi)始引起關(guān)注。1989年，《城市規(guī)劃法》賦予了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以法律地位，并規(guī)定由建設(shè)部領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施。然而，由于城鎮(zhèn)體系規(guī)劃大都局限于靜態(tài)的空間描繪，而且缺乏對(duì)于所覆蓋城市發(fā)展的約束力，雖然其在文本層面勾勒了城市群發(fā)展的藍(lán)圖，但對(duì)于城市群并沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)上的指導(dǎo)和帶動(dòng)作用。相反，由于“八五”期末財(cái)政稅收體制的改革，以及“九五”期末城市住房改革的推出，城市的經(jīng)濟(jì)和空間規(guī)模自90年代后期出現(xiàn)了跳躍性的增長(zhǎng)，并由此帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)低水平重復(fù)建設(shè)、城市用地盲目擴(kuò)張、耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量下滑等對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展造成不利影響的重大問(wèn)題。從1999年到2009年的10年間，全國(guó)耕地面積由12921萬(wàn)公頃降至12172公頃，耕地在國(guó)土面積中所占的比例也由13.59%降到12.68%。而與耕地面積縮減形成對(duì)照的是，我國(guó)城市空間規(guī)模迅速擴(kuò)展。全國(guó)城市建設(shè)用地面積由2000年的22114平方公里，增加到2010年39758平方公里。建成區(qū)面積由2000年的22439.28平方公里，增加到2010年40058平方公里（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2011）。

本世紀(jì)以來(lái)，“十五”計(jì)劃首次提出實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，引導(dǎo)城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同進(jìn)步。我國(guó)城市群的發(fā)展明顯加快，全國(guó)已經(jīng)和正在形成23大城市群（方創(chuàng)琳，2010）。除了全球化背景下的要素聚集等外部因素外，國(guó)家力量的主動(dòng)介入對(duì)于城市群格局的形成也起到了重要的作用?！笆晃濉币?guī)劃綱要首次明確提出，把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。其間啟動(dòng)實(shí)施的西部大開(kāi)發(fā)、東北地區(qū)振興和中部崛起，共同構(gòu)筑了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，這與主體功能區(qū)戰(zhàn)略所規(guī)定的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)一道，建立起中國(guó)城市群的空間基本格局。2007-2010年的4年中，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或同意支持的各類(lèi)城市群發(fā)展政策多達(dá)23項(xiàng)，涉及24個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，其中僅2009年一年就多達(dá)14項(xiàng)。覆蓋全國(guó)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃體系初步形成。正是國(guó)家力量所賦予的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)與空間規(guī)劃的管治，使得城市群不僅成為了新的發(fā)展空間載體和政策管治尺度，而且也成了地方政府積極推動(dòng)與打造，以獲取國(guó)家認(rèn)可，上升為國(guó)家戰(zhàn)略的重要方式。如近期提出的長(zhǎng)江中游城市群，便是湖北、湖南、江西、安徽四省集合武漢城市圈、長(zhǎng)株潭城市群、鄱陽(yáng)湖城市群與皖江城市帶，力圖共同打造的面積近30余萬(wàn)平方公里的中國(guó)經(jīng)濟(jì)“新的增長(zhǎng)極”，正在積極爭(zhēng)取國(guó)家層面的正式認(rèn)可。

三、中國(guó)城市群發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制

1983年，寧越敏等學(xué)者將戈特曼的城市群思想系統(tǒng)引入中國(guó)。1988年，周一星（2007）在此基礎(chǔ)上，對(duì)“都市區(qū)”作出了具體界定，并提出了都市連綿區(qū)（Metropolitan Interlocking Region）這一與大都市帶具有近似尺度的概念。之后，許多學(xué)者對(duì)中國(guó)城市群開(kāi)展了大量的研究，但這些研究基本都是將城市群作為客觀存在的對(duì)象在技術(shù)上進(jìn)行各自不同的定義，而并沒(méi)有將城市群作為政策建構(gòu)的產(chǎn)物進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)層面的分析，即國(guó)家力量如何以城市群作為新的空間尺度介入城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程之中。中國(guó)城市群的發(fā)展機(jī)制，是與中國(guó)所處的縱向發(fā)展階段和橫向時(shí)代浪潮密不可分的。中國(guó)處于工業(yè)化和全球化的雙重進(jìn)程，建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施和信息化時(shí)代的浪潮的雙重要求，以及市場(chǎng)化趨勢(shì)和政策引導(dǎo)的雙重推動(dòng)之下。這就意味著中國(guó)城市群的發(fā)展必然受到上述力量的作用，從而表現(xiàn)出與西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市群所不同的特點(diǎn)。

首先，與其他國(guó)家和地區(qū)的城市群一樣，中國(guó)城市群的發(fā)展也無(wú)可避免地置身于全球化的洪流之中。產(chǎn)業(yè)資本和與之相關(guān)的高級(jí)服務(wù)業(yè)在全球范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)移，為中國(guó)城市群產(chǎn)業(yè)和技術(shù)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展提供了難得的歷史機(jī)遇。20世紀(jì)80年代以來(lái)，通過(guò)不斷深入的對(duì)外開(kāi)放，中國(guó)城市群地區(qū)積極融入經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，對(duì)來(lái)自全球的產(chǎn)業(yè)資本趨勢(shì)做出反應(yīng)，接納了眾多的以外商直接投資為主體的全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以及與之密切相關(guān)的技術(shù)轉(zhuǎn)移，逐漸形成以各城市群為單元的全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)（劉衛(wèi)東，張國(guó)欽，宋周鶯，2007）。通過(guò)大量企業(yè)的進(jìn)駐，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移同時(shí)也帶來(lái)了企業(yè)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系以及建立在這種關(guān)系之上的技術(shù)轉(zhuǎn)移，從而使得技術(shù)創(chuàng)新能力提高和技術(shù)研發(fā)方向調(diào)整。這反過(guò)來(lái)又深化了了產(chǎn)業(yè)的根植性，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步升級(jí)，最終實(shí)現(xiàn)城市群參與全球勞動(dòng)分工與產(chǎn)業(yè)附加值競(jìng)爭(zhēng)。

工業(yè)化是指18世紀(jì)60年代英國(guó)產(chǎn)業(yè)革命以來(lái)所發(fā)生的用機(jī)器大工業(yè)的成就對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行根本技術(shù)改造的歷史過(guò)程（葉連松，靳新彬，2009）。伴隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程，城市逐漸由分散、孤立的形態(tài)走向在經(jīng)濟(jì)與空間層面的城市大聯(lián)合。1949年中國(guó)提出應(yīng)以有計(jì)劃有步驟地恢復(fù)和發(fā)展重工業(yè)為重點(diǎn)。直到20世紀(jì)末、21世紀(jì)初期，中國(guó)一直經(jīng)歷著以?xún)?yōu)先發(fā)展重工業(yè)為特點(diǎn)的傳統(tǒng)工業(yè)化的道路。由于這種積累模式往往體現(xiàn)為大企業(yè)綜合體，而并不需要城市化經(jīng)濟(jì)的多元文化和創(chuàng)造性作為支撐，因此是以城市化步伐慢于工業(yè)化進(jìn)程作為代價(jià)的（Wu，2003）。那么，中國(guó)城市群要在全球化背景下取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和一席之地，就必須從這種以低技術(shù)為核心特征的重工業(yè)發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變到科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路上來(lái)，才能充分發(fā)掘和集聚全球范圍內(nèi)的創(chuàng)新資源，助推中國(guó)城市群的跨越式發(fā)展。在中國(guó)尚未全面完成工業(yè)化進(jìn)程的前提下，用創(chuàng)新和創(chuàng)造來(lái)改造傳統(tǒng)工業(yè)流程。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)改造與產(chǎn)業(yè)的集群發(fā)展，注重高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育。這既是中國(guó)所處發(fā)展階段和外部環(huán)境所決定的必由之路，也是重大的歷史機(jī)遇。長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)是新型工業(yè)化發(fā)展較好的三大區(qū)域，其高技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模占全國(guó)的比重達(dá)80%以上（江國(guó)成，儲(chǔ)國(guó)強(qiáng)，2008）。相應(yīng)的，新型工業(yè)化對(duì)這三個(gè)地區(qū)的城市群（包括長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、山東半島和京津冀城市群）的發(fā)育起到較好的推動(dòng)作用。

21世紀(jì)是信息化時(shí)代。信息技術(shù)通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)滲透到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，信息技術(shù)的驚人進(jìn)步深刻改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)方式、交易方式和生活方式，并影響產(chǎn)業(yè)特征、城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)特征甚至是興起中的中國(guó)城市群的演化特征（Graham and Marvin，1996）。信息化以信息基礎(chǔ)設(shè)施為載體、以通信技術(shù)水平為核心，通過(guò)擴(kuò)大交易范圍與交易效率，在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化三方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響：推動(dòng)社會(huì)交往覆蓋面的擴(kuò)大和密切程度（娛樂(lè)、休閑）的提升；推動(dòng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、交易與分配市場(chǎng)范圍的擴(kuò)大和效率（合作）的提高；推動(dòng)文化影響和傳播范圍的擴(kuò)大和文化交流活動(dòng)（旅游、會(huì)議、體育）的增加。而上述內(nèi)容無(wú)論是數(shù)量上的增加，還是效率上的提高，都將意味著在空間上和區(qū)域尺度上的高度集聚，從而提高城市群在全球范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)力，驅(qū)動(dòng)城市群的進(jìn)一步發(fā)展。2007年，我國(guó)80%以上的國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)用戶(hù)和90%以上的移動(dòng)電話(huà)用戶(hù)高度集中在城市群地區(qū)，其中國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)用戶(hù)數(shù)排序前五名的城市群為長(zhǎng)江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、成渝城市群、山東半島城市群，累計(jì)占全國(guó)的561 59%；移動(dòng)電話(huà)用戶(hù)數(shù)排序前五名的城市群為成渝城市群、珠江三角洲城市群、長(zhǎng)江三角洲城市群、京津冀城市群、山東半島城市群，累計(jì)占全國(guó)64.24%以上（王婧，方創(chuàng)琳，2011），而上述城市群均為發(fā)育程度相對(duì)較高的城市群。

作為城市群內(nèi)部物質(zhì)與信息交流的基礎(chǔ)設(shè)施，交通是城市擴(kuò)展與城市間相互聯(lián)系的重要通道。城市間大運(yùn)量交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如高速鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)等，通過(guò)“用時(shí)間消滅空間”來(lái)加快了資本的循環(huán)。這不僅在直觀上強(qiáng)化了城市間的聯(lián)系，而且有利于要素資源在更大尺度區(qū)域范圍內(nèi)的集聚?，F(xiàn)有的八大鐵路樞紐（即北京、上海、廣州、鄭州、武漢、蘭州、成都、重慶），四大公路樞紐（即北京、上海、廣州、武漢）和八大航空樞紐（即北京、上海、成都、西安、沈陽(yáng)、武漢、廣州、鄭州），這三類(lèi)交通樞紐城市均為所在城市群的核心城市，而這些城市群體現(xiàn)較高的發(fā)育程度。2008年新的鐵路網(wǎng)規(guī)劃中，城際高速客運(yùn)系統(tǒng)由環(huán)渤海、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲地區(qū)擴(kuò)展到長(zhǎng)株潭城市群、成渝城市群以及中原城市群、武漢城市圈、關(guān)中城鎮(zhèn)群、海峽西岸城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和人口稠密地區(qū)，大大縮短了城市群間和城市間的時(shí)空距離，加強(qiáng)了城市群內(nèi)城市間的聯(lián)系，增強(qiáng)了城市群緊湊程度（中國(guó)市長(zhǎng)協(xié)會(huì)，2009）。

縱觀世界發(fā)達(dá)國(guó)家城市的發(fā)展軌跡可以看出，他們具有一系列復(fù)雜的、對(duì)城市化發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的方針和立法的指導(dǎo)路線(xiàn)，并注重發(fā)揮政府的協(xié)作作用，但幾乎沒(méi)有國(guó)家級(jí)的城市發(fā)展戰(zhàn)略以及相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)來(lái)管理城市發(fā)展及其空間結(jié)構(gòu)的具體框架。相反，中國(guó)城市群發(fā)育普遍帶有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)性。首先，自90年代末起，在財(cái)政政策的激勵(lì)，以及城市住房和土地利用制度的推動(dòng)下，我國(guó)城市形體和經(jīng)濟(jì)規(guī)模出現(xiàn)了迅速的增長(zhǎng)（王磊，田超，李瑩，2012），為城市群的建構(gòu)奠定了空間和產(chǎn)業(yè)上的基礎(chǔ)。第二，近幾年中國(guó)政府越來(lái)越注重城市群發(fā)育，一系列具有針對(duì)性的城市群發(fā)育新政策相繼出臺(tái)，分階段、分步驟的指導(dǎo)不同城市群發(fā)展。這些政策往往要求城市群在公共服務(wù)與市場(chǎng)一體化方面先行先試，從而促進(jìn)了城市間聯(lián)系的增強(qiáng)。同時(shí)，對(duì)于做法行之有效的地區(qū)，這些政策在項(xiàng)目審批、土地利用、資金配套、人才智力上予以相應(yīng)的支持，從而進(jìn)一步推動(dòng)了城市群的迅速發(fā)展。其中，長(zhǎng)江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和京津冀城市群發(fā)育程度最高，同時(shí)也是城市群發(fā)展新政策實(shí)施最多最早、力度最大的城市群。政策有效推動(dòng)城市群科學(xué)、合理、快速發(fā)育，成為城市群形成發(fā)育的助推器。

四、中國(guó)城市群面臨的治理挑戰(zhàn)

（一）城市群治理的趨勢(shì)

一直以來(lái)，城市以及區(qū)域都被視為國(guó)家層面之下的一級(jí)地域單元。相應(yīng)地，城市群也被認(rèn)為是地方性組織，需要接受中央政府自上而下的直接管控。國(guó)家通過(guò)區(qū)域政策，在城市群層面上實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給，以避免重復(fù)建設(shè)。不同城市群之間的區(qū)別，只是在于其在空間經(jīng)濟(jì)規(guī)模和對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要性方面的差異。然而，自20世紀(jì)70年代起，經(jīng)濟(jì)全球化的力量開(kāi)始動(dòng)搖了這種以提升行政效率為導(dǎo)向的，且自上而下的城市群組織。為了應(yīng)對(duì)全球范圍的競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)不確定性，各個(gè)地方開(kāi)始主動(dòng)地吸引流動(dòng)資本，而產(chǎn)業(yè)與相關(guān)的服務(wù)功能，也開(kāi)始尋求區(qū)域尺度上的集聚，并由此產(chǎn)生了以競(jìng)爭(zhēng)力提升為導(dǎo)向、自下而上的城市群構(gòu)建。在這種背景下，城市群的治理也相應(yīng)地由層次式的理性規(guī)劃，向水平網(wǎng)絡(luò)化的城市間自主協(xié)調(diào)與合作發(fā)生轉(zhuǎn)型。

為了描述不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體之間各種類(lèi)型的協(xié)調(diào)與合作，“治理”（governance）一詞越來(lái)越多地出現(xiàn)在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)以及政策文本中。在許多治理進(jìn)程中，不僅包括了政府機(jī)構(gòu)，還包括了非政府組織、社會(huì)團(tuán)體，以及公私合作的制度和主體。由于在不同主體間“集體行為”（collective action）的組織已成為全球化背景下城市群構(gòu)建過(guò)程中的核心議題之一，治理一詞也開(kāi)始用于描繪當(dāng)代城市群對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)沖突的協(xié)調(diào)方式。當(dāng)前，交通與通訊技術(shù)的進(jìn)步，以及由此而來(lái)的全球化市場(chǎng)，正在推動(dòng)城市群成為打造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的空間場(chǎng)所（Keating，1997）。各個(gè)城市群紛紛將吸引投資與創(chuàng)業(yè)活動(dòng)、改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境作為政策的重點(diǎn)。因此，城市群治理的一個(gè)主要關(guān)注點(diǎn)在于如何有效地整合資源，以參與全球范圍的競(jìng)爭(zhēng)。這與以往強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)均等化的城市群政策產(chǎn)生了鮮明的反差。

（二）中國(guó)城市群治理的挑戰(zhàn)

由于中國(guó)城市群的發(fā)展處于全球化與工業(yè)化、信息化與捷運(yùn)化、市場(chǎng)力量與政策推動(dòng)的雙重進(jìn)程中，城市群在競(jìng)相集聚創(chuàng)新要素的同時(shí)，也在吸引大量的工業(yè)資本；空間結(jié)構(gòu)在總體趨向緊湊的同時(shí)，也出現(xiàn)了分散化的勢(shì)頭；經(jīng)濟(jì)功能在逐漸增強(qiáng)的同時(shí)，也表現(xiàn)出一定程度的扭曲。這種看似沖突但實(shí)則同時(shí)出現(xiàn)的空間經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，表明中國(guó)城市群發(fā)展道路的特殊性，即在根本上區(qū)別于西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市群依次完成工業(yè)化和進(jìn)入全球化、完成交通基礎(chǔ)設(shè)施和進(jìn)入信息化、完成市場(chǎng)化進(jìn)程而體現(xiàn)出政府積極干預(yù)的特點(diǎn)。另一方面，這種發(fā)展道路的特殊性也意味著中國(guó)城市群的發(fā)展面臨著諸多結(jié)構(gòu)性的矛盾，需要通過(guò)進(jìn)一步改革和開(kāi)放，在順應(yīng)城市群治理水平化和市場(chǎng)化潮流的同時(shí)，更注意協(xié)調(diào)好上述幾方面的關(guān)系，從而保障城市群健康、持續(xù)和快速的發(fā)展。

第一，由于中國(guó)絕大多數(shù)城市尚處于工業(yè)化進(jìn)程的前期和中期，還需要通過(guò)工業(yè)化來(lái)解決城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、實(shí)現(xiàn)就業(yè)的增長(zhǎng)，以及提供人民群眾生活所必需的工業(yè)產(chǎn)品。因此，不少城市群中心城市和城市化地區(qū)迅猛的工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致落后地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)被城市群所汲取。人口和產(chǎn)業(yè)向中心城市和城市化地區(qū)的集聚，一方面給城市群帶來(lái)了巨大的活力，但同時(shí)也導(dǎo)致中心城市與其他城市之間、城市化地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)之間的差距日漸擴(kuò)大。在缺乏比較健全的再分配機(jī)制的狀態(tài)下，不斷擴(kuò)大的地區(qū)差距正在扭曲地方經(jīng)濟(jì)和地方行政，動(dòng)搖著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的根基。如何在城市群地區(qū)建設(shè)和諧的高密度城市社會(huì)是一個(gè)迫切而嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

第二，中國(guó)城市內(nèi)（快速公路）和城市間（高速鐵路）快速交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為人們提供了便捷的出行方式，也使得居住與工作空間的分離成為了一種普遍存在的趨勢(shì)。因此，越來(lái)越多的郊區(qū)新城開(kāi)始出現(xiàn)，使得中國(guó)城市群在尚未充分利用信息化和全球化的集聚功能完成城市化進(jìn)程的同時(shí)，就不得不需要面對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的郊區(qū)化。由于中心城市（區(qū)）城市化和工業(yè)化的進(jìn)程尚未完成，這種郊區(qū)化一方面造成了郊區(qū)新城功能的不完整，即從郊區(qū)到中心城市（區(qū)）長(zhǎng)時(shí)間通勤的常態(tài)化和慢性的交通擁堵，另一方面由于大量的工業(yè)企業(yè)和就業(yè)崗位集中在中心城市（區(qū)），也在一定程度上妨礙了后者充分利用全球化和信息化的途徑，實(shí)現(xiàn)功能的提升和引領(lǐng)城市群參與全球勞動(dòng)分工。

第三，由于政府主導(dǎo)與行政干預(yù)的存在，中國(guó)部分城市群發(fā)展中出現(xiàn)了過(guò)高的發(fā)展前景估計(jì)。在發(fā)展戰(zhàn)略上，多數(shù)城市群提出了建設(shè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)中心、國(guó)家金融中心、國(guó)家交通中心、國(guó)家物流中心、國(guó)家創(chuàng)新中心等帶有濃厚的命令經(jīng)濟(jì)色彩的發(fā)展目標(biāo)。在發(fā)展策略上，部分城市群建設(shè)中出現(xiàn)了不顧條件盲目跟風(fēng)爭(zhēng)相納入國(guó)家戰(zhàn)略、不顧紅線(xiàn)爭(zhēng)相圈地造城運(yùn)動(dòng)、不顧深度合作爭(zhēng)相重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象。繼長(zhǎng)江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和京津冀城市群這三大城市群納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略后，中國(guó)不少城市群對(duì)自身發(fā)展?jié)摿驮趪?guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略地位與作用估計(jì)偏高，試圖通過(guò)扎堆抱團(tuán)，擴(kuò)大城市群規(guī)劃建設(shè)范圍，成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“第四極”。城市群甚至成為地方官員的“政績(jī)工程”。

此外，與中國(guó)城市群發(fā)展政府主導(dǎo)性較強(qiáng)形成對(duì)照的是，關(guān)于城市群的行政管理卻呈現(xiàn)出無(wú)序的狀態(tài)。部分城市群規(guī)劃研究中普遍存在著缺失統(tǒng)一的城市群劃定標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)口徑、缺失明確的歸口管理機(jī)關(guān)和規(guī)范的規(guī)劃編制辦法、缺失權(quán)威的城市群規(guī)劃法律地位等問(wèn)題。迄今為止，國(guó)家還沒(méi)有制訂出全國(guó)統(tǒng)一的城市群劃分標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)口徑，造成不同城市群之間的比較和度量困難，也使得這一領(lǐng)域的研究頭緒紛雜；城市群到底歸口國(guó)家發(fā)展與改革部門(mén)管理，還是歸口國(guó)家住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)管理并無(wú)定論，于是出現(xiàn)了城市群規(guī)劃?rùn)?quán)的爭(zhēng)奪現(xiàn)象；2008年修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并未給予城市群合法的發(fā)展地位，在全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中也并沒(méi)有把城市群作為國(guó)家城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中的最高層次，賦予其法律地位，使得城市群規(guī)劃缺乏明確的法律依據(jù)；城市群規(guī)劃執(zhí)業(yè)制度的缺失，使得城市群規(guī)劃市場(chǎng)的準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)低，導(dǎo)致城市群重復(fù)規(guī)劃、過(guò)度規(guī)劃的情況，削弱了規(guī)劃的權(quán)威性。

（三）中國(guó)城市群治理的方向

鑒于全球化背景下城市群發(fā)展的機(jī)制特點(diǎn)，以及當(dāng)前中國(guó)城市群發(fā)展面臨的突出問(wèn)題，未來(lái)需要通過(guò)理順中央與地方關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系，以及國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，來(lái)協(xié)調(diào)中國(guó)城市群發(fā)展所處的全球化與工業(yè)化、信息化與快捷化、市場(chǎng)化與政府引領(lǐng)之間的張力，從而實(shí)現(xiàn)中國(guó)城市群又好又快的發(fā)展。具體而言，重構(gòu)中央與地方間關(guān)系，就是要通過(guò)財(cái)政和稅收體制的改革，使地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，尤其是中心城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由高度依賴(lài)制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)，向依靠高附加值第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)城市群城市之間的有序分工與合；理順政府與市場(chǎng)間關(guān)系，就是要通過(guò)減少事前審批，增加信息的透明和規(guī)則的完善，使政府角色回歸到宏觀指導(dǎo)性功能上來(lái)，并充分發(fā)揮市場(chǎng)化力量，將不同類(lèi)型的市場(chǎng)資本引向最能發(fā)揮其功能的區(qū)位，實(shí)現(xiàn)資源在城市間的合理配置；協(xié)調(diào)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，就是要通過(guò)改革政府官員考核機(jī)制，更多地將結(jié)構(gòu)性、社會(huì)性指標(biāo)納入考核范圍，并逐漸賦予其更大權(quán)重。改革農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，進(jìn)一步擴(kuò)大實(shí)質(zhì)性公共參與，促使城市群發(fā)展方式由擴(kuò)張型、粗放型，向內(nèi)涵型、效益型轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)城市群的發(fā)展與人民生活質(zhì)量提高的同步。

在更為具體的城市群政策操作層面，需要在以下領(lǐng)域進(jìn)一步完善現(xiàn)有制度：修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》或出臺(tái)《區(qū)域規(guī)劃法》，增補(bǔ)城市群規(guī)劃的內(nèi)容，加強(qiáng)城市群建設(shè)的法律法規(guī)政策保障機(jī)制；建立健全城市群的組織協(xié)調(diào)政策保障機(jī)制，明確國(guó)家歸口管理機(jī)關(guān)，組建國(guó)家級(jí)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會(huì)和地方城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會(huì)，明確其規(guī)劃編制、信息發(fā)布、平臺(tái)搭建、組織協(xié)調(diào)的職責(zé)；出臺(tái)城市群規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則，進(jìn)一步明確市場(chǎng)與社會(huì)主體參與的方式、程度；建立城市群公共財(cái)政機(jī)制和公共財(cái)政專(zhuān)業(yè)，充分發(fā)揮公共財(cái)政在城市群規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的重要作用，實(shí)現(xiàn)城市群橫向利益分享機(jī)制和利益補(bǔ)償。

五、結(jié)語(yǔ)

全球化的浪潮已經(jīng)將國(guó)家和地區(qū)席卷到國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的舞臺(tái)中央。在這一背景下，城市群正在體現(xiàn)出其集聚全球范圍要素資源，并主動(dòng)參與國(guó)家勞動(dòng)分工的重要作用，即“外部?jī)?nèi)化”和“內(nèi)部外化”的重要功能。因此，城市群也是全球化背景下國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要體現(xiàn)，而國(guó)家也正在通過(guò)“尺度下移”，將城市群戰(zhàn)略作為獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要政策方向。在這個(gè)意義上，中國(guó)新近出現(xiàn)的城市群和西方發(fā)達(dá)國(guó)家的“多中心城市體系”（polycentric urban system）、“城市區(qū)域”（mega city-region）承載者同樣的使命。然而，作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家，中國(guó)的城市群又體現(xiàn)出和西方國(guó)家城市群不同的特點(diǎn)。這突出表現(xiàn)為前者同時(shí)處于全球化與工業(yè)化、信息化與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場(chǎng)化和政策主導(dǎo)的雙重進(jìn)程之中。中國(guó)城市群發(fā)展的內(nèi)外部條件的這種特殊性，導(dǎo)致了城市間關(guān)系不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)關(guān)系不和諧等問(wèn)題，也妨礙了中國(guó)城市群國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提高。因此，就需要通過(guò)在改革和理順中央與地方關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系、國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的總體框架下，進(jìn)一步明確城市群規(guī)劃的法律地位和編制方法、建立城市群協(xié)商和合作的政策與資金平臺(tái)、推動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)主體發(fā)揮更為積極的作用，從而通過(guò)“新型城鎮(zhèn)化”等更為有效的城市群治理方式，在完成工業(yè)化、推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善政府引領(lǐng)功能的同時(shí)，來(lái)提高中國(guó)城市群的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和影響力，進(jìn)而帶動(dòng)中國(guó)的跨越式發(fā)展。

［1］方創(chuàng)琳.2010中國(guó)城市群發(fā)展報(bào)告［M］.北京：科學(xué)出版社，2011，17-20.

［2］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒［G］.北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2011.

［3］江國(guó)成，儲(chǔ)國(guó)強(qiáng).中國(guó)高技術(shù)制造業(yè)產(chǎn)品國(guó)際市場(chǎng)份額居全球第一［N/OL］.新華網(wǎng)，2008-04-06［2013-04-21］.http：//news.xinhuanet.com/tech/2008-04/06/content7934830.htm.

［4］李仙德，寧越敏.城市群研究述評(píng)與展望［J］.地理科學(xué)，2012，32（3）：282-288.

［5］劉衛(wèi)東，張國(guó)欽，宋周鶯.經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局的演變趨勢(shì)研究［J］.地理科學(xué)，2007，27（5）：609-616.

［6］劉勇.30年來(lái)中國(guó)城市群發(fā)展的歷程和成就［J］.改革，2009，（2）：12-19.

［7］王磊，田超，李瑩.城市企業(yè)主義視角下的中國(guó)城市增長(zhǎng)機(jī)制研究［J］.人文地理，2012，27（4）：25-31.

［8］葉連松，靳新彬.新型工業(yè)化與城鎮(zhèn)化［M］.北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

［9］中國(guó)市長(zhǎng)協(xié)會(huì).中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告［M］.北京：中國(guó)城市出版社，2009.

［10］周一星.城市地理學(xué)［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，2007.

［11］Peter Newman and Andy Thornley.Fragmenta_tion and Centralisation in the Governance of London：Influencing the Urban Policy and Planning Agenda［J］.Urban Studies，1997，34（7）：967-988.

［12］Neil Brenner.Globalization as Re-territoriali_zation：The Re-scaling of Urban Governance in the European Union［J］.Urban Studies，1999，36（3）：431-451.

［13］Robert Fishman.Bourgeois Utopias：The Rise and Fall of Suburbia［M］.New York：Basic Books，1987：87-95.

［14］Joel Garreau.Edge City：Life on the New Frontier［M］.New York：Doubleday，1991：1-16.

［15］Patrick Geddes.Cities in Evolution：An Introduction to the Town Planning Movement and to the Study of Civis［M］.London：Williams&Norgate，1915：35-47.

［16］Jean Gottman.Megolopolis：The Urbanized Northeastern Seaboard of the United States［M］.New York：The Twentieth Century Fund，1961：28-43.