鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理存在問題和解決對策探索

周 兵

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職能的財力保障，對提供農村公共服務，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)農村城鎮(zhèn)化發(fā)揮著重要作用。近年來隨著農村綜合配套改革不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理環(huán)境發(fā)生了變化，落實民生政策、發(fā)放涉農補貼、服務“三農”發(fā)展等職責逐步擴大，面臨的困難和矛盾逐步增加。因此，要切實發(fā)揮財政職能，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，有效解決管理中所出現(xiàn)的難題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的現(xiàn)狀問題

（一）財政增收困難，可用財力趨緊

受宏觀經(jīng)濟形勢影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，稅源較少，同時國家逐步取消行政事業(yè)性收費，非稅收入逐步減少，導致財政收入增長困難，可用財力增加緩慢。由于近幾年津補貼改革等影響，增資等剛性支出增幅高于公共財政預算收入增幅，遠遠超過可用財力的增長，導致財政保運轉壓力越來越大。

（二）預算編制不全，執(zhí)行缺乏約束

根據(jù)《預算法》的相關規(guī)定，“所有政府性收入和支出都應當納入預算”，“經(jīng)人大批準的預算，未經(jīng)法律程序不得改變”。但現(xiàn)階段，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于重要的轉型期，受政策、體制等因素影響，難以保證《預算法》的約束力和嚴肅性。一是收入預算編制不夠全面。收入預算僅限于本級分成財力，而占政府預算財力30%左右的上級專項轉移支付和大部分非稅收入還游離于預算之外；部分補貼類或項目類資金由上級主管部門直接發(fā)放或建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無法編列預算。二是支出預算編制不夠細化。預算項目不能對應部門職能準確分類，未按經(jīng)濟用途細化測算。三是預算執(zhí)行不力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)隨意增減指標的現(xiàn)象，部分支出存在相互串用現(xiàn)象。

（三）事權承擔較多，財力轉移不足

農村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)除保工資、保運轉外，還要保穩(wěn)定、保民生、保社會事業(yè)，開展工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和新農村建設，貫徹上級有關涉農政策，加強基層政權建設。近幾年上級下達的任務，包括社會治安綜合治理、環(huán)境整治、河道清淤、秸稈禁燒、區(qū)域供水、養(yǎng)老院建設等，全部或大部分經(jīng)費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔，事權增加，責任加大，但沒有足夠的財力來保證。

（四）債務負擔沉重，收支矛盾突出

近年來，由于基礎設施建設要求較高，而國家在土地等政策約束力強，非稅收入減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏充足的財政收入；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資渠道單一，在上級財政支持不足、本級財力有限、民間資金準入門檻高的狀況下，地方建設性財力不足，只能通過舉債來進行經(jīng)濟建設。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在債務數(shù)額大、償還難等問題，債務規(guī)模遠超可用財力，債務風險較大，財政收支矛盾日益突出。據(jù)相關部門統(tǒng)計，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債率、償債率和債務率均超過警戒線。

二、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平的對策

（一）加強稅源培植

有工業(yè)基礎的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可利用資源優(yōu)勢，加大招商引資力度，引進合適的企業(yè)，壯大經(jīng)濟實力，增加稅收，做大“蛋糕”；工業(yè)基礎薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，積極發(fā)展第三產業(yè)，在穩(wěn)定發(fā)展商業(yè)、旅游、餐飲等傳統(tǒng)服務業(yè)的同時，積極發(fā)展農村集貿市場、小商品和果品以及蔬菜批發(fā)市場等，拓展產品流通渠道，盤活地方經(jīng)濟；傳統(tǒng)農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應強化農田水利等基礎設施建設和科教興農，大力發(fā)展高效農業(yè)，在提高糧食產量的同時，發(fā)揮地區(qū)資源優(yōu)勢，搞活多種經(jīng)營，增加農林特產的生產，提高農業(yè)財源的財政貢獻率。

（二）強化預算管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要按照科學化、精細化要求，強化預算管理，從源頭上強化監(jiān)管。一是全面實行綜合預算。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級分成財力、上級專項轉移支付資金、非稅收入、債務收入全部納入預算管理，確保預算編制的完整性。二是一般項目實行序時撥付。對補助類資金和一般項目支出，按照支出進度撥付資金。三是項目支出實行專項審批。項目支出實行與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門會簽制度，資金撥付時要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門的監(jiān)管意見，對監(jiān)管中所發(fā)現(xiàn)問題整改到位前，不得撥付。同時要進行績效評價，根據(jù)評價結果確立項目和安排資金，不斷提高財政資金使用效益。

（三）健全財政體制

一是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本運轉保障機制。以基本公共服務均等化為導向，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本財力保障機制，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能所必需的財力，確保實現(xiàn)基層政權和組織“保工資、保運轉、保民生”的政策目標。二是建立規(guī)范的財政轉移支付制度。制定完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，對縣級財政確實無法保障的困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可實行省財政專項轉移支付制度，保證困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本財力，保證困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進各項工作所必需的財力。對一些重點項目，還要安排專項轉移支付資金。三是建立事權與財權相匹配的管理體制。堅持“事由法定、權隨事走、財與事配”的原則，對超范圍的項目，堅持誰出政策誰給錢的原則。

（四）妥善處理債務

為防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風險，就必須妥善處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題。首先，應組織審計、財政、農業(yè)等部門參加的債務核算組，集中力量對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權、債務和提供的擔保情況進行清查，全面摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務情況。然后，應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)每項債務制定出切實可行的償債計劃，分年度實施，有計劃、有步驟地化解現(xiàn)有債務。特別是要建立健全新增負債的決策和審批制度，嚴格控制新增不良債務。建立舉債責任追究和審批制度，在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行考核時要牢固樹立“增收是政績，償債也是政績”的理念，把促進發(fā)展、消化債務作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任期目標和工作實績的重要內容。

（五）完善管理制度

進一步完善內部控制制度，實行授權批準、業(yè)務經(jīng)辦、會計記錄、稽查等不相容職務分離制度；健全財務規(guī)章制度，完善收支管理、票據(jù)管理、專項資金管理、印鑒管理、資金管理、資產管理等，只有完善財務管理制度，才能使工作中有據(jù)可依，按照規(guī)章制度辦事，確保財政工作規(guī)范化運作，進一步提高財政管理水平。

結束語

隨著財政制度的改革和創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作也發(fā)生了很大的改變，由于支出增長較快、債務包袱沉重等的實際問題的出現(xiàn)，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。因此要通過強化稅源培植、控制支出規(guī)模、加強財務管理等手段，進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理水平。

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[2]侯小平.淺議當前我國財政管理體制中存在的問題及解決對策[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2013，16：122.

[3]馬偉.改革增強了鎮(zhèn)級財政保障功能——安徽省含山縣實施新一輪縣鎮(zhèn)財政管理體制紀實[J].預算管理與會計，2008，12：45-47.