農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行阻滯的成因與對策——一個利益分析的理論視角

□張勝軍 李翠珍

“十一五”以來，國家高度重視農(nóng)民工培訓(xùn)工作，出臺了一系列農(nóng)民工培訓(xùn)政策，農(nóng)民工培訓(xùn)取得了重大進展。不過，在政策文本繁榮的背后，也暴露出了農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行阻滯的突出問題。農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行阻滯是指農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行過程中，因受某些消極因素的影響，導(dǎo)致農(nóng)民工培訓(xùn)政策不能順利執(zhí)行，以致農(nóng)民工培訓(xùn)的政策目標難以圓滿實現(xiàn)，出現(xiàn)甚至完全落空的情形。 如何防治農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行阻滯， 讓好政策有好結(jié)果，理應(yīng)成為當(dāng)前我國農(nóng)民工培訓(xùn)政策研究的重點。本文擬從利益的角度對此展開分析。

一、利益分析：農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行阻滯研究的新視角

要界定“利益分析”，首先得明晰“利益”的含義，“利益”是客體滿足主體需要的一種肯定性關(guān)系，是一個主客體相統(tǒng)一的關(guān)系范疇。利益在主觀上表現(xiàn)為主體需要的滿足，在客觀上表現(xiàn)為主體對所需各種資源的占有。利益的大小取決于主體需要的滿足程度，或主體對資源的占有程度。

馬克思主義認為：“利益不僅僅作為一種個人的東西或眾人的普遍的東西存在于觀念之中， 而且首先是作為彼此分工的個人之間的相互依存關(guān)系存在于現(xiàn)實之中”，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”，[1]利益是一切人類行為的根本動力。

盡管利益是一切人類行為的根本動力，但人是一種社會性的存在，人的一切利益只能在集體或社會生活中才能得以實現(xiàn)，而公共政策正是在社會生活中實現(xiàn)利益的有效手段。 “公共政策是對全社會的價值做有權(quán)威的分配”，“一項政策的實質(zhì)在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們。 ”[2]因此，政策本質(zhì)上既是一定利益的確認形式， 也是利益的調(diào)整工具和分配方案，政策所體現(xiàn)的意志的背后乃是各種利益[3]，利益是政策的核心要素。

農(nóng)民工培訓(xùn)政策是一種特殊的教育政策，是公共政策的拓展，因此，農(nóng)民工培訓(xùn)政策也是在相關(guān)主體之間對農(nóng)民工培訓(xùn)利益進行分配的一種方案。農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行則是把這種以文本形態(tài)存在的利益分配方案付諸實現(xiàn)的過程， 從本質(zhì)上來說，也是相關(guān)利益主體之間的一種利益博弈過程。 所以，不進行利益分析，我們很難找出農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行阻滯的癥結(jié)。

目前，學(xué)界對農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行問題研究的不多，且主要局限于農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行阻滯的現(xiàn)象描述，顯然這種“就事論事”的研究方法，難以觸及問題的實質(zhì)。利益分析是指“從利益的角度，通過社會歷史現(xiàn)象把握其本質(zhì)和根源，透過各種社會主體的言論和行為把握其動因的方法”。[4]無疑，這種觸及政策核心要素的利益分析，理應(yīng)成為農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行研究的一個新視角。

二、利益矛盾與沖突：農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行阻滯的根本原因

農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中存在多元利益主體，且彼此之間存在不同的利益訴求。這些不同利益訴求之間不可避免的矛盾和沖突，是導(dǎo)致農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行阻滯的根本原因。

（一）農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中的多元利益主體及其利益訴求

1.農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行主體及其利益訴求。 農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行主體是指在農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中發(fā)揮著主導(dǎo)作用并負責(zé)組織落實政策目標與措施的人和組織。任何一項國家政策都需要進行地方化執(zhí)行，地方政府及其職能部門是國家政策地方化執(zhí)行的重要主體。作為地方政府及其職能部門在農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中的利益訴求主要包括：完成上級政府安排的農(nóng)民工培訓(xùn)任務(wù)，以獲得上級政府的表揚與肯定；完成本級政府制定的農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃，履行政府的基本公共服務(wù)職能；加速轉(zhuǎn)移本地農(nóng)村剩余勞動力，推進本行政區(qū)域的農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程； 為本地經(jīng)濟社會發(fā)展提供和貯備技能型勞動力；通過培訓(xùn)提高農(nóng)民工素質(zhì)，降低社會管理成本，維護一方社會平安與穩(wěn)定等。

2.農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行“代理人”及其利益訴求。農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行的主要方式是開展各種形式的農(nóng)民工培訓(xùn)活動。地方政府及其職能部門通常作為委托人把農(nóng)民工培訓(xùn)委托給職業(yè)院校、社會培訓(xùn)機構(gòu)和企業(yè)來完成。 因此，這些承擔(dān)農(nóng)民工培訓(xùn)任務(wù)的職業(yè)院校、社會培訓(xùn)機構(gòu)和企業(yè)，實際是以政府“代理人”的身份承擔(dān)農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行的具體工作。 在農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中，這些“代理人”之間既有共同利益，也有各自不同的利益訴求。

職業(yè)院校的利益訴求主要包括：完成政府委托的農(nóng)民工培訓(xùn)任務(wù)，與地方政府建立良好的“府—校”關(guān)系；通過培訓(xùn)農(nóng)民工履行學(xué)校服務(wù)社會的功能；通過培訓(xùn)農(nóng)民工提高學(xué)校的辦學(xué)聲譽；在農(nóng)民工培訓(xùn)中獲得一定的經(jīng)濟收入等。

社會培訓(xùn)機構(gòu)的利益訴求主要包括：爭取培訓(xùn)項目，獲得培訓(xùn)經(jīng)費；進一步拓展培訓(xùn)業(yè)務(wù)和范圍；與政府建立良好的合作關(guān)系，改善自己的生存和發(fā)展環(huán)境；借農(nóng)民工培訓(xùn)提高自身的社會知名度等。

企業(yè)既是農(nóng)民工用工主體，也是重要的農(nóng)民工培訓(xùn)主體，其利益訴求主要包括：通過農(nóng)民工培訓(xùn)節(jié)省用工培訓(xùn)成本；通過農(nóng)民工培訓(xùn)，獲得“上手快”、磨合期短的技能型工人，提高企業(yè)生產(chǎn)效率；借農(nóng)民工培訓(xùn)提高本企業(yè)的社會聲望，為企業(yè)發(fā)展營造良好的社會環(huán)境；借農(nóng)民工培訓(xùn)，爭取政府在企業(yè)用地、稅收、生產(chǎn)設(shè)備改造和更新等方面的優(yōu)惠政策等。

3.農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行客體及其利益訴求。 農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行客體，是農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行的直接作用對象，即農(nóng)民工群體。 農(nóng)民工接受職業(yè)技能培訓(xùn)的利益訴求多種多樣、因人而異：對于沒有任何職業(yè)技能的農(nóng)民工而言，希望通過培訓(xùn)獲得一技之長，使自己容易就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)；對于技能不強的農(nóng)民工而言，希望通過培訓(xùn)提高技能水平，以期能夠獲得較好的工作崗位、較高的薪酬，或能夠在較大范圍內(nèi)尋求就業(yè)機會；而對那些有創(chuàng)業(yè)愿望的農(nóng)民工而言， 則希望通過培訓(xùn)提高自身的職業(yè)素養(yǎng)，為自主創(chuàng)業(yè)積累人力資本等。

（二）農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中多元利益主體之間的利益矛盾與沖突

“利益沖突是人類社會一切沖突的最終根源，也是所有沖突的實質(zhì)所在。”[5]農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中的多元利益主體之間， 雖然存在一定的共同利益，但也不可避免地存在種種利益矛盾與沖突。 這些利益矛盾與沖突，大致可以分為如下幾種類型：

第一，農(nóng)民工培訓(xùn)政策制定主體（中央）和執(zhí)行主體（地方）之間的利益矛盾與沖突。作為農(nóng)民工培訓(xùn)政策制定主體的中央政府，依法履行國家管理職能，代表的是社會整體利益和長遠利益，其制定的農(nóng)民工培訓(xùn)政策必然著眼于解決全局性的農(nóng)民工培訓(xùn)問題； 而作為國家政策執(zhí)行主體的地方政府，代表國家行使地方政權(quán)，理論上應(yīng)與中央政府的公共利益具有內(nèi)在的一致性，但地方政府同時也是地方利益的代表，政府機構(gòu)有其自身的利益，這些利益不僅存在，而且還相當(dāng)具體。 因此，在農(nóng)民工培訓(xùn)政策的實際執(zhí)行中，客觀上存在地方局部利益與國家整體利益的矛盾和沖突。 當(dāng)農(nóng)民工培訓(xùn)政策的執(zhí)行導(dǎo)致地方政府及其職能部門（包括其內(nèi)部工作人員）的利益受損，地方政府就會采用一種隱性的政策過濾機制，選擇性地執(zhí)行農(nóng)民工培訓(xùn)政策，從而導(dǎo)致農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象的發(fā)生。 例如，一些地方政府在執(zhí)行農(nóng)民工培訓(xùn)政策中，區(qū)別對待本地農(nóng)民工和外來農(nóng)民工，對本地農(nóng)民工提供的培訓(xùn)機會和投入的培訓(xùn)經(jīng)費，要遠遠多于外來農(nóng)民工。

第二，農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行主體（地方）之間的利益矛盾和沖突。 目前，我國農(nóng)民工培訓(xùn)通常以項目（工程、計劃）的方式推進，主要由地方政府及其職能部門組織實施。 例如，農(nóng)民工流出前的引導(dǎo)性培訓(xùn)，主要由農(nóng)民工流出地政府組織實施，流出后的崗位技能則主要由流入地政府組織實施；來源于國家農(nóng)業(yè)部委的培訓(xùn)項目由地方農(nóng)委 （農(nóng)業(yè)局）組織實施，來源于國家人社部門的培訓(xùn)項目則由地方人社部門組織實施等。 因此，農(nóng)民工培訓(xùn)政策的實際執(zhí)行，不但存在不同層級的地方政府部門之間的利益競爭，還存在隸屬同級政府的不同職能部門之間的利益競爭。 這種層級交錯的利益競爭格局，易致農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象的發(fā)生。

第三，農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行主體與其“代理人”之間的利益矛盾與沖突。 作為“代理人”的職業(yè)院校、社會培訓(xùn)機構(gòu)、企業(yè)，在農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中，占有信息優(yōu)勢，并掌握具體的培訓(xùn)資源，而作為委托人的地方政府及其職能部門則通常不具備這些優(yōu)勢。這種信息的不對稱，就可能導(dǎo)致這些“代理人”基于追求自身利益最大化而做出不利于委托人的“逆向選擇”，導(dǎo)致農(nóng)民工培訓(xùn)政策的執(zhí)行阻滯。例如，一些職業(yè)院校對公益性的農(nóng)民工培訓(xùn)推三阻四，一些培訓(xùn)機構(gòu)開展的農(nóng)民工培訓(xùn)“缺斤少兩”，一些企業(yè)不愿意為農(nóng)民工提供技能實訓(xùn)所需要的材料和設(shè)備，等等。

第四，農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行客體之間的利益矛盾與沖突。農(nóng)民工并非同質(zhì)化的群體。有調(diào)查表明[6]：新、老農(nóng)民工在文化程度、外出務(wù)工目的、留城意愿、職業(yè)技能培訓(xùn)需求、培訓(xùn)成本支付意愿、身份認同等方面都存在顯著的代際差異。 實際上，數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體，不僅存在顯著代際差異，也存在明顯的 “代內(nèi)差異”， 即同一代農(nóng)民工之間的個體差異。 農(nóng)民工群體的這種異質(zhì)性特征，勢必造成農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行過程中農(nóng)民工群體之間、個體之間的利益矛盾和沖突。

三、利益協(xié)調(diào)與整合：防治農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行阻滯的關(guān)鍵舉措

從上文分析可以看出，農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中多元利益主體之間的利益矛盾和沖突，是農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行阻滯的根源所在。 因此，問題解決的關(guān)鍵在于如何實現(xiàn)多元利益主體之間的利益協(xié)調(diào)與整合。 對此，本文提出如下政策舉措：

（一）科學(xué)制定體現(xiàn)多元利益主體不同利益訴求的農(nóng)民工培訓(xùn)政策

農(nóng)民工培訓(xùn)政策能否順利執(zhí)行，首先取決于農(nóng)民工培訓(xùn)政策質(zhì)量的高低。一項高質(zhì)量的農(nóng)民工培訓(xùn)政策，應(yīng)兼顧農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行過程中的多元利益主體之間不同的利益訴求，形成一個利益均衡的分配方案。 盡管中央政府制定的農(nóng)民工培訓(xùn)政策，體現(xiàn)的是社會整體利益，與其他政策主體的局部利益、個別利益本并不存在對抗性矛盾，但是，這并不意味著可以以整體利益掩蓋或替代局部利益和個別利益。其實，整體利益也不是一個抽象概念，它必須在各利益主體之間進行合理分配，才能體現(xiàn)它的真實存在。 正視多元利益主體的不同利益訴求，是科學(xué)制定農(nóng)民工培訓(xùn)政策的必要前提。 這就要求作為農(nóng)民工培訓(xùn)政策決策機構(gòu)的政府部門，在農(nóng)民工培訓(xùn)政策制定過程中， 要樹調(diào)查研究之風(fēng)，廣開言路， 認真傾聽來自不同利益主體的聲音，讓各利益主體的利益訴求都能在政策制定中得到尊重和體現(xiàn)。也只有這種具有廣泛利益基礎(chǔ)的農(nóng)民工培訓(xùn)政策， 才能得到不同政策主體的心理認同，從而保障其有效執(zhí)行。

（二）積極尋找農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中多元利益主體之間的利益契合點

盧梭指出，“如果說個別利益的對立使得社會的建立成為必要，那么就正是這些個別利益的一致才使得社會的建立成為可能。正是這些不同利益的共同之點，才形成了社會的聯(lián)系；如果所有這些利益彼此并不具有某些一致之點的話，那么就沒有任何社會可以存在了?！盵7]農(nóng)民工培訓(xùn)政策的執(zhí)行過程是一個多元利益主體之間的動態(tài)利益博弈過程。要使農(nóng)民工培訓(xùn)政策得以順利執(zhí)行，也需要各利益主體更新利益觀點， 積極尋找彼此之間的利益契合點，形成一種“互利共贏”的合作博弈關(guān)系。 一方面應(yīng)通過加強宣傳教育，讓農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中的各利益主體都能夠真正理解農(nóng)民工培訓(xùn)政策的實質(zhì)精神，樹立正確的利益觀。 農(nóng)民工培訓(xùn)是一項基本國策，對推動我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。 各利益主體應(yīng)著眼大局，樹立整體利益觀，克服狹隘的“經(jīng)濟逐利人”的價值理念，實現(xiàn)“道德人”對“經(jīng)濟人”的理性超越。 “經(jīng)濟人”的特征是強調(diào)成本——收益，個體行事的依據(jù)是收益大于成本；而“道德人”的特征在于強調(diào)個體自身內(nèi)在的良知、責(zé)任心和信仰[8]。 在農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中，實現(xiàn)“道德人”對“經(jīng)濟人”的理性超越，意味著各利益主體在追求各自正當(dāng)利益的同時，能夠主動尊重和積極維護其他利益主體的正當(dāng)利益， 通過相互支持、真誠合作，實現(xiàn)彼此之間的利益契合；另一方面應(yīng)通過建構(gòu)和完善利益溝通與協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)多元利益主體之間的利益契合。政府作為社會正義的代表，人民利益的守夜人，建構(gòu)和完善利益溝通與協(xié)調(diào)機制的主要責(zé)任在政府。在農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中， 政府應(yīng)發(fā)揮其作為公共利益代表人的社會形象，利用公眾對政府權(quán)威的認同，搭建良好的信息交流和平等的溝通對話平臺，為農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行過程中多元利益主體之間的利益溝通和協(xié)調(diào)，積極創(chuàng)造機會和提供條件。 當(dāng)然，這種利益契合點的尋找，也離不開其他利益主體的積極努力。

（三）努力建構(gòu)保障農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中多元利益主體之間利益平衡的制度體系

實現(xiàn)農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)和整合的最好方式，是實現(xiàn)各利益主體之間的利益平衡。但這種利益平衡需要相應(yīng)的制度體系加以保證，并使這種制度安排“被合理地期望適合于每一個人的利益”。[9]結(jié)合我國農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行的實際狀況，當(dāng)前應(yīng)重點加強如下幾個方面的制度建設(shè)：一是完善的利益表達制度。 美國政治學(xué)者阿爾蒙德將社會的利益表達作為利益綜合和政策制定的前提和基礎(chǔ)，認為只有通過廣泛的利益表達機制，才能奠定政策的群眾認同基礎(chǔ)，使政策得到最大程度的認同和支持。 而這種認同程度的提高，將使政策的施行更為有效且施行的成本更低[10]。政府作為公共利益的代表和農(nóng)民工政策執(zhí)行中的強勢利益主體，應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，樹立服務(wù)意識，改善治理結(jié)構(gòu)，積極建立有助于推進農(nóng)民工培訓(xùn)政策有效執(zhí)行的利益表達制度。 二是合理的利益補償制度。 在農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中，如果某一利益主體的成本付出明顯大于其預(yù)期收益，且又沒有獲得相應(yīng)的利益補償，那么，該利益主體往往會抵制政策執(zhí)行。例如，企業(yè)是農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中的一個重要利益主體，但企業(yè)首先是一個生產(chǎn)機構(gòu)，其主要目的是追求經(jīng)濟利益。 農(nóng)民工培訓(xùn)要占用企業(yè)的生產(chǎn)資源，可能會使其利潤受損。 假如沒有對企業(yè)損失的合理補償，我們就很難僅從道義上苛求企業(yè)提供有質(zhì)量的農(nóng)民工培訓(xùn)。因此，應(yīng)根據(jù)權(quán)責(zé)對等原則，建立合理的利益補償制度，對農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中的利益受損者給予補償，以激勵所有利益主體積極參與農(nóng)民工培訓(xùn)政策的執(zhí)行。三是嚴格的農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行監(jiān)督制度。農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行是一項系統(tǒng)的復(fù)雜工程，涉及多主體的利害關(guān)系。 農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中各利益主體的利益矛盾和沖突是客觀存在的，需要強有力的政策執(zhí)行監(jiān)督，預(yù)防這種利益矛盾和沖突的激化。目前在我國農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行中，地方政府及其政策執(zhí)行代理人——職業(yè)院校、企業(yè)和社會培訓(xùn)機構(gòu)等，常常是政策“執(zhí)行者”、“監(jiān)督者”、“評價者”的“三位一體”。 正是由于缺乏對農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行的嚴格監(jiān)督， 所以，農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行阻滯問題十分突出。 因此，建立和完善農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行監(jiān)督制度，應(yīng)成為強化我國農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行工作的當(dāng)務(wù)之急。

總之，通過利益分析可以看出，利益矛盾與沖突是農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行阻滯的根源所在，加強農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行過程中多元利益主體之間的利益協(xié)調(diào)與整合，是有效防治農(nóng)民工培訓(xùn)政策執(zhí)行阻滯的關(guān)鍵舉措。

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