教育民營(yíng)化的運(yùn)作機(jī)理研究

孫常立

（鄭州大學(xué)商學(xué)院，河南鄭州450001）

教育民營(yíng)化是指教育單位所有制和運(yùn)行機(jī)制由以國(guó)有和國(guó)營(yíng)為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦裼小⒚駹I(yíng)為主，使教育單位組織形式、運(yùn)行方式、資本運(yùn)作方式發(fā)生變化，使其產(chǎn)權(quán)人格化、運(yùn)行社會(huì)化、市場(chǎng)多元化、經(jīng)濟(jì)模式混合化、信息和技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、服務(wù)社會(huì)化，形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的民營(yíng)化格局。教育民營(yíng)化不僅是當(dāng)代各國(guó)政府改革教育的一種理念、制度和路徑，也是當(dāng)代世界教育改革的重要趨勢(shì)。它的根本目的就是在教育領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，打破完全由政府壟斷提供教育公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的狀況，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供機(jī)制多樣化。教育民營(yíng)化的核心是改變以“財(cái)政資助、政府管理”為特征的公立學(xué)校教育制度，代之以更多地依靠非政府經(jīng)費(fèi)和管理來(lái)提供教育，表現(xiàn)為“放權(quán)”“擇校”“收費(fèi)”“自治”等多種形式。當(dāng)前，深入研究民營(yíng)化在我國(guó)教育部門的運(yùn)作問(wèn)題具有十分重要的意義。筆者嘗試從運(yùn)行優(yōu)勢(shì)、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、推行條件三方面對(duì)教育民營(yíng)化的運(yùn)作機(jī)理進(jìn)行分析。

一、教育民營(yíng)化的運(yùn)行優(yōu)勢(shì)

教育民營(yíng)化的核心功能是旨在改善教育行政部門及公立學(xué)校作為壟斷者提供教育產(chǎn)品、服務(wù)的績(jī)效，并以民營(yíng)化的方式，通過(guò)有效的市場(chǎng)機(jī)制，重建學(xué)校教育制度，優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，提升教育產(chǎn)品及教育服務(wù)的質(zhì)量，改革教育體制，在教育民營(yíng)化的過(guò)程中逐步建立一個(gè)整體高效、生態(tài)發(fā)展、職責(zé)規(guī)制、明晰有力，公開(kāi)、公平、公正的現(xiàn)代教育公共服務(wù)體制。

1.滿足消費(fèi)者對(duì)教育的多樣化需求。由于教育具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，這種性質(zhì)決定了在教育的需求上僅僅依靠政府的單一供給和壟斷供給無(wú)法滿足消費(fèi)者的需求。近年來(lái)，世界各國(guó)公民對(duì)教育表現(xiàn)出明顯的多樣化需求。推動(dòng)教育民營(yíng)化，可以克服因政府壟斷而產(chǎn)生的學(xué)校教育的整齊劃一和對(duì)招生的嚴(yán)格控制，保證學(xué)生的需求得到最大的滿足。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，教育民營(yíng)化可以使教育服務(wù)的提供者與其必然享受的政府財(cái)政支持相分離。國(guó)家和政府不再是壟斷性的教育提供者，而是教育的消費(fèi)者和管理者，從而實(shí)現(xiàn)教育供給者的多元化，形成了政府、市場(chǎng)共同提供教育服務(wù)的格局。第二，教育民營(yíng)化將會(huì)改變政府和公立學(xué)校壟斷公共教育的局面，實(shí)現(xiàn)包括私人和民間團(tuán)體在內(nèi)的教育服務(wù)供給者的多元化。第三，教育民營(yíng)化可以改變公辦學(xué)校與政府之間的寄生關(guān)系和依附關(guān)系，給予民辦學(xué)校和公辦學(xué)校同等的“國(guó)民待遇”，在各類學(xué)校之間建立公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境。為了贏得競(jìng)爭(zhēng)，學(xué)校（特別是公立學(xué)校）的教育活動(dòng)要對(duì)教育消費(fèi)者的需求做出及時(shí)回應(yīng)，而不是特別注重對(duì)政府的需求做出回應(yīng)，關(guān)注學(xué)生和社會(huì)的需要，自主地調(diào)整專業(yè)與課程結(jié)構(gòu)。四是將教育的具體管理、運(yùn)營(yíng)權(quán)限進(jìn)一步下放給學(xué)校，使學(xué)校類似于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的獨(dú)立企業(yè)一樣，擁有可以進(jìn)行創(chuàng)造性活動(dòng)的充分的自主權(quán)和獨(dú)立性。對(duì)于不同利益群體需求的滿足在客觀上促進(jìn)了辦學(xué)主體和管理主體的多元化格局的形成，增加了教育的供給數(shù)量、使教育供給的質(zhì)量待以提升，同時(shí)有力地促進(jìn)了教育公平程度。

2.提高教育生產(chǎn)、教育供給的質(zhì)量和效率。教育作為一種產(chǎn)品和服務(wù)，單一的生產(chǎn)者和供給者都會(huì)令公立學(xué)校缺乏競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的動(dòng)力，導(dǎo)致質(zhì)量與效率的損失。通過(guò)教育民營(yíng)化，學(xué)校之間將為爭(zhēng)取和保留生源以獲得教育經(jīng)費(fèi)而競(jìng)爭(zhēng)，可以促進(jìn)教育革新，提高教育質(zhì)量。因此，民營(yíng)化所代表的治理理念可以有效地解決教育的供給質(zhì)量與效率問(wèn)題。第一，民營(yíng)化將教育的生產(chǎn)者和提供者分開(kāi)，形成二者之間的新的委托代理關(guān)系，政府委托私人或第三部門生產(chǎn)，向民眾供給教育。第二，在生產(chǎn)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府可以采取憑單、外包、招標(biāo)等方式提高教育的服務(wù)水平。同時(shí)，健全產(chǎn)品的供給機(jī)制能夠加大政府和第三部門對(duì)教育供給的監(jiān)督，使之做到效率與公平兼顧。第三，供給主體的多元化，尤其是市場(chǎng)機(jī)制介入教育領(lǐng)域，必然要求在教育領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和選擇機(jī)制?！斑m者生存”的原則促使各個(gè)學(xué)校不斷改進(jìn)自身的專業(yè)設(shè)置和辦學(xué)條件，以適應(yīng)就業(yè)市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)的需求。這為受教育者提供了更加良好的學(xué)習(xí)環(huán)境及更多的選擇機(jī)會(huì)。

3.減輕政府財(cái)政壓力，拓展教育融資渠道。長(zhǎng)期以來(lái)，教育服務(wù)都是由政府買單，投資主體單一，缺乏多樣化的資金來(lái)源渠道，造成政府對(duì)教育發(fā)展的投資不足，財(cái)政壓力巨大。近年來(lái)，雖然各國(guó)政府對(duì)教育投資的力度不斷加大，但還是難以滿足人們的教育需求，資金缺口問(wèn)題仍然比較突出。這種現(xiàn)狀的存在不僅嚴(yán)重制約了公共教育的發(fā)展而且對(duì)公共教育服務(wù)的質(zhì)量也產(chǎn)生了不良影響。教育民營(yíng)化將民間資本通過(guò)各種渠道注入到公共教育服務(wù)的生產(chǎn)和供給當(dāng)中，能夠極大地調(diào)動(dòng)民間資本參與的積極性，從而減輕政府的財(cái)政壓力，拓寬發(fā)展教育資金的來(lái)源和渠道，彌補(bǔ)資金不足的缺陷，形成多元的投資格局，從而實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置，為教育的改革與發(fā)展開(kāi)辟了一條新的路徑。民營(yíng)教育可以自籌資金、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，擁有較大的辦學(xué)自主權(quán)。吸收民間的教育資源，用其來(lái)彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政投入的不足，可以緩解經(jīng)費(fèi)供給有限與教育需求龐大的突出矛盾。因此，民營(yíng)教育是具有市場(chǎng)屬性的公立教育體制的外生力量，是一種增量資本。

二、教育民營(yíng)化的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

關(guān)于教育民營(yíng)化的理念和價(jià)值，從一開(kāi)始就存在諸多爭(zhēng)議和質(zhì)疑，在對(duì)各種教育民營(yíng)化實(shí)踐進(jìn)行大量的實(shí)證研究后，人們?nèi)匀粵](méi)有得出一致的結(jié)論。有的研究發(fā)現(xiàn)民營(yíng)化確實(shí)提高了辦學(xué)效率和師生滿意度；也有研究認(rèn)為教育民營(yíng)化并沒(méi)有如其支持者所宣稱的那樣是“治愈公立學(xué)校系統(tǒng)病癥的靈丹妙藥”，相反有可能加劇教育不公甚至導(dǎo)致社會(huì)分裂。國(guó)內(nèi)學(xué)者文東茅指出，關(guān)于教育民營(yíng)化的爭(zhēng)議和分歧可以總結(jié)為四類［1］：第一，教育民營(yíng)化的支持者認(rèn)為，公立學(xué)校中存在政府對(duì)教育的壟斷，因此公立學(xué)校缺乏競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的動(dòng)力，導(dǎo)致效率低下，而通過(guò)民營(yíng)化使學(xué)校之間為爭(zhēng)取和保留生源以獲得教育經(jīng)費(fèi)而競(jìng)爭(zhēng)，可以促進(jìn)教育革新，提高教育質(zhì)量。對(duì)此，教育民營(yíng)化的反對(duì)者認(rèn)為，說(shuō)公立學(xué)校系統(tǒng)存在壟斷現(xiàn)象是夸大其詞，民營(yíng)化并不能促進(jìn)教育競(jìng)爭(zhēng)，提高辦學(xué)效率。第二，教育民營(yíng)化的支持者認(rèn)為，擇校改革賦予了家長(zhǎng)自由選擇的權(quán)利，可以打破對(duì)鄰近公立學(xué)校的依賴，有效消除教育機(jī)會(huì)的不平等。但是，相關(guān)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，擇校改革并沒(méi)有像其倡導(dǎo)者所預(yù)計(jì)的那樣給家長(zhǎng)、尤其是貧困家庭更多的自由選擇權(quán)。第三，教育民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的倡導(dǎo)者認(rèn)為民營(yíng)化將能促進(jìn)教育更公平，但有趣的是，在教育領(lǐng)域，完全不同的教育制度和政策都可以在教育公平的名義下尋求合法性，這不足以證明什么。第四，教育民營(yíng)化的反對(duì)者認(rèn)為特許學(xué)校、教育券等民營(yíng)化的改革導(dǎo)致學(xué)校像營(yíng)利公司一樣為了經(jīng)濟(jì)利益而努力滿足當(dāng)前消費(fèi)者的需要，從本質(zhì)上改變了公立學(xué)校的性質(zhì)，并將強(qiáng)化不同宗教、民族、社會(huì)階層倫理道德和價(jià)值觀的差異，加劇社會(huì)分裂。但是，民營(yíng)化的倡導(dǎo)者認(rèn)為，實(shí)際上私立學(xué)校更強(qiáng)調(diào)道德教育和公民教育，更像一所“共同學(xué)?！薄Ｓ纱丝梢?jiàn)，雖然目前對(duì)于教育民營(yíng)化存在嚴(yán)重的分歧與爭(zhēng)論，但可以肯定的是，民營(yíng)化既不是醫(yī)治公立教育各種問(wèn)題的“靈丹妙藥”，也不是導(dǎo)致產(chǎn)生各種教育和社會(huì)問(wèn)題的“洪水猛獸”，教育民營(yíng)化的影響既與一個(gè)國(guó)家的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史傳統(tǒng)等有關(guān)，又與民營(yíng)化的具體政策內(nèi)容和實(shí)際執(zhí)行狀況有關(guān)。在教育民營(yíng)化的發(fā)展過(guò)程中，對(duì)民營(yíng)化這一發(fā)展趨向有待進(jìn)一步地探索、研究，特別是應(yīng)進(jìn)一步明確民營(yíng)化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)治理發(fā)展的基本戰(zhàn)略，它是一種手段而不是目的，目的是進(jìn)一步提升教育的競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)并進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)教育的公益性，以造福于社會(huì)。

三、教育民營(yíng)化的推行條件

1.充分認(rèn)識(shí)民營(yíng)教育的存在價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。就我國(guó)而言，現(xiàn)階段影響教育民營(yíng)化穩(wěn)定發(fā)展的一個(gè)主要障礙是傳統(tǒng)觀念的束縛［2］。目前，國(guó)內(nèi)教育行政部門和教育理論界仍然受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)觀念的束縛，將公共教育等同于公辦教育，對(duì)“公辦民助”“民辦公助”“公辦名校轉(zhuǎn)制”“國(guó)有民辦”等教育民營(yíng)化實(shí)踐模式多持批評(píng)和反對(duì)態(tài)度。2009年12月以來(lái)，隨著杭州市“國(guó)有民辦學(xué)校體制調(diào)整”工作的完成以及“北京市十一學(xué)校等國(guó)有民辦辦學(xué)體制改革試點(diǎn)的終止”，一度被寄予厚望的各地公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革試驗(yàn)黯然退場(chǎng)。杭州在此期間發(fā)生的部分學(xué)校教師的抗議風(fēng)波，表面上看是教師對(duì)自身權(quán)利和權(quán)益的維護(hù)，以及對(duì)“國(guó)有資產(chǎn)流失”和“教育不公平”的質(zhì)疑，深層次的原因則是目前民辦教育合法權(quán)益得不到保障的現(xiàn)實(shí)以及教師對(duì)國(guó)家民辦教育發(fā)展前景的擔(dān)憂。當(dāng)前，各地公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革試驗(yàn)的黯然退場(chǎng)表明了“非公即私”“公私分明”等狹隘觀念在我國(guó)教育領(lǐng)域依然根深蒂固。反對(duì)公私融通和共同治理的狹隘意識(shí)形態(tài)在我國(guó)“教育券”實(shí)踐中也成為阻礙此項(xiàng)制度創(chuàng)新以及繼續(xù)深化的觀念障礙。當(dāng)年，曾引起全國(guó)教育界廣泛專注的“教育券”，雖在浙江長(zhǎng)興等地進(jìn)行了積極探索，但由于人們一直難以接受公共教育資源全民共享的現(xiàn)代教育財(cái)政理念，以致各地的“教育券”實(shí)踐一直都受困于不能進(jìn)入財(cái)政預(yù)算的體制性障礙而無(wú)法取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，一些地方醞釀許久的“教育券”方案最終還是擺脫不了“胎死腹中”的命運(yùn)［3］。教育民營(yíng)化是當(dāng)今世界公立教育改革的普遍趨勢(shì)。我國(guó)教育領(lǐng)域無(wú)論是政策層面還是項(xiàng)目層面的教育民營(yíng)化改革實(shí)踐均表明，教育民營(yíng)化是一種有效動(dòng)員、整合與優(yōu)化社會(huì)資源的重要制度框架，在推動(dòng)教育制度創(chuàng)新和促進(jìn)教育發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。教育民營(yíng)化的推行，首先需要從理念層面解決對(duì)民營(yíng)教育的認(rèn)識(shí)和定性問(wèn)題。在現(xiàn)階段乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，放手發(fā)展民營(yíng)教育仍然是我國(guó)加快推進(jìn)教育事業(yè)跨越式發(fā)展進(jìn)程的一個(gè)重要戰(zhàn)略，不是可有可無(wú)的權(quán)宜之計(jì)。因此，教育行政部門應(yīng)突破把公共教育等同于公辦教育的觀念束縛，轉(zhuǎn)變“非黑即白”的簡(jiǎn)單化思維，特別是要改革由公辦教育壟斷公共教育經(jīng)費(fèi)的制度設(shè)計(jì)，為教育民營(yíng)化發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。教育理論界則更應(yīng)該解放思想，通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)中廣泛存在的民營(yíng)化實(shí)踐的深入研究，為改進(jìn)和推動(dòng)政策與項(xiàng)目層面的相關(guān)實(shí)踐提供理論支撐。

2.建立有效的監(jiān)管與評(píng)價(jià)體系。為了確保教育的公益性，規(guī)范民營(yíng)學(xué)校的辦學(xué)行為，在保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的前提下，需要建立由政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督、第三方獨(dú)立評(píng)估的監(jiān)管體系與評(píng)價(jià)體系。監(jiān)管體系的核心在于信息披露，通過(guò)強(qiáng)化消費(fèi)者“用腳投票”機(jī)制變傳統(tǒng)的禁止性規(guī)制為激勵(lì)性規(guī)制，引導(dǎo)辦學(xué)者通過(guò)提升辦學(xué)質(zhì)量贏得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。政府應(yīng)建立以質(zhì)量監(jiān)測(cè)和財(cái)務(wù)審計(jì)為核心的民營(yíng)學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，妥善保護(hù)受教育者和家長(zhǎng)的合法權(quán)益，同時(shí)應(yīng)鼓勵(lì)和扶持社會(huì)中介組織發(fā)揮第三方評(píng)估的獨(dú)特作用，逐步形成公開(kāi)、透明、規(guī)范、高效的監(jiān)管體系［4］。從實(shí)際情況看，當(dāng)前監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)聚焦在三個(gè)方面：第一，質(zhì)量評(píng)估。學(xué)校的首要任務(wù)是人才培養(yǎng)，而人才培養(yǎng)是典型的信息不對(duì)稱的領(lǐng)域，普通公眾難以衡量學(xué)校教育質(zhì)量的好壞，教學(xué)質(zhì)量需要在接受教育服務(wù)的同時(shí)或者接受教育服務(wù)質(zhì)量之后才能夠判斷。為此，政府需要對(duì)學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，并向社會(huì)公眾公布評(píng)估的結(jié)果，以作為公眾選擇和評(píng)判民營(yíng)學(xué)校的依據(jù)。第二，財(cái)務(wù)監(jiān)管。鑒于目前不少民營(yíng)學(xué)校財(cái)務(wù)運(yùn)作不規(guī)范，一些舉辦者隨意抽取辦學(xué)資金、過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)回報(bào)等問(wèn)題，有必要強(qiáng)化財(cái)務(wù)審計(jì)工作，加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)學(xué)校資金運(yùn)行的監(jiān)控，以降低民營(yíng)學(xué)校的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，保證公共資源的使用績(jī)效。第三，多方治理。為更好地體現(xiàn)公益性，防止辦學(xué)者片面追求營(yíng)利性，應(yīng)該推進(jìn)多方共同治理，建立獨(dú)立董事制度，逐步實(shí)現(xiàn)民營(yíng)學(xué)校決策機(jī)構(gòu)人員的多元化。在當(dāng)前民營(yíng)學(xué)校自治能力較差、自我約束和權(quán)力制衡機(jī)制缺失的情況下，作為一種過(guò)渡性措施，政府部門可以通過(guò)向民營(yíng)學(xué)校派駐督導(dǎo)專員，在一定程度上參與民營(yíng)學(xué)校的內(nèi)部治理，實(shí)踐證明，這不僅是必要的也是有效的。

3.優(yōu)化民營(yíng)教育的法制政策環(huán)境。政府和社會(huì)必須為民營(yíng)教育創(chuàng)造一個(gè)鼓勵(lì)創(chuàng)新、公平競(jìng)爭(zhēng)、一視同仁的寬松發(fā)展環(huán)境，如健全的管理制度、優(yōu)惠的扶持政策、合理的發(fā)展機(jī)制、寬厚的制度環(huán)境等。第一，規(guī)制層面。規(guī)制失衡［5］一直是我國(guó)推進(jìn)教育民營(yíng)化的現(xiàn)實(shí)障礙。在教育民營(yíng)化的實(shí)踐中，政府對(duì)屬于學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的具體辦學(xué)行為干預(yù)過(guò)度，對(duì)政府相關(guān)決策和學(xué)校辦學(xué)行為的信息披露不完整、不透明、不規(guī)范，公眾無(wú)法了解政府與民間合作的具體內(nèi)容、雙方的權(quán)利與責(zé)任，也不知道公共資源的配置方式和配置規(guī)則，從而導(dǎo)致公眾對(duì)此類學(xué)校一直抱有“國(guó)有資產(chǎn)流失”“破壞教育公平”“導(dǎo)致不公平競(jìng)爭(zhēng)”等方面的疑問(wèn)和擔(dān)心?！皣?guó)有民辦”學(xué)校和獨(dú)立學(xué)院是這方面的典型案例，學(xué)校雖然成立了董事會(huì)，但校長(zhǎng)仍由政府任命，而且必須對(duì)上級(jí)政府和主管部門負(fù)責(zé)，董事往往成了名譽(yù)上的稱號(hào)，學(xué)校并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的自主管理［6］。不僅如此，由于民營(yíng)教育機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)中缺乏來(lái)自國(guó)家的相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，導(dǎo)致民營(yíng)化教育領(lǐng)域的進(jìn)入者望而卻步，由此更加助長(zhǎng)了教育壟斷。因此，制定有利于教育民營(yíng)化成長(zhǎng)的規(guī)章制度就成為必然。一是制定合理的民營(yíng)教育準(zhǔn)入制度并出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則。在民營(yíng)資本進(jìn)入教育領(lǐng)域時(shí)，要按照《教育法》《公司法》等有關(guān)規(guī)定，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況，對(duì)企業(yè)和居民個(gè)人投資入股、資金以及最高比率加以限定。開(kāi)放民營(yíng)教育機(jī)構(gòu)，不能降低開(kāi)辦民營(yíng)教育機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，而要在允許民營(yíng)資本進(jìn)入教育領(lǐng)域的同時(shí)，遵循審慎原則，加強(qiáng)對(duì)新設(shè)民營(yíng)教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。總之，既不要放松市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，盲目追求新成立民營(yíng)教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量，也不要片面強(qiáng)調(diào)困難，歧視民營(yíng)資本。二是針對(duì)民營(yíng)化教育的審批權(quán)限應(yīng)該逐漸放寬從而保證更多的民間力量進(jìn)入教育領(lǐng)域參與教育競(jìng)爭(zhēng)，與此同時(shí)必須有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制對(duì)政府針對(duì)民營(yíng)教育的審批權(quán)限進(jìn)行監(jiān)督控制，以防止由于腐敗等原因而將有競(jìng)爭(zhēng)力的民間力量拒之門外。三是建立以政府為主體的民營(yíng)化教育風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，這些機(jī)制的運(yùn)用要有利于從價(jià)格上、政策上保證民營(yíng)機(jī)構(gòu)的權(quán)益。第二，法律層面。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)以來(lái)，針對(duì)民營(yíng)化的法律體系正在形成，如《公司法》《擔(dān)保法》《合伙企業(yè)法》《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》等法律都是保障民營(yíng)化順利運(yùn)行的重要法律文件。然而，針對(duì)教育民營(yíng)化的法律卻存在空白，甚至現(xiàn)有法律還明令禁止民營(yíng)化教育的發(fā)展。我國(guó)《社會(huì)力量辦學(xué)條例》中規(guī)定，“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校以及其他教育機(jī)構(gòu)”。這樣，民營(yíng)學(xué)校就不可以憑借合法收費(fèi)來(lái)取得投資的正當(dāng)收益并滾動(dòng)發(fā)展。若要從法律上鼓勵(lì)、支持民營(yíng)化教育，最重要的是要允許并保護(hù)民營(yíng)教育的合法收益，只有這樣才能充分調(diào)動(dòng)民營(yíng)學(xué)校的積極性、主動(dòng)性，從而為公益性的教育事業(yè)做出貢獻(xiàn)。要建立針對(duì)民營(yíng)化教育的法律救濟(jì)途徑，一旦民營(yíng)教育學(xué)校遭受不公平待遇，必須有提起行政復(fù)議、行政訴訟、請(qǐng)求國(guó)家賠償以及申訴檢舉等權(quán)利。同時(shí)，要盡快出臺(tái)和完善有關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)民營(yíng)教育機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理、法律責(zé)任、監(jiān)督管理等方面進(jìn)行規(guī)范，尤其在招生、評(píng)優(yōu)、教學(xué)活動(dòng)、師資管理和民辦教師的社會(huì)保險(xiǎn)、職稱評(píng)定等方面制定保障措施，使民營(yíng)教育真正做到有法可依、有章可循，把民營(yíng)教育機(jī)構(gòu)的工作真正納入各級(jí)教育行政管理部門的管理范圍并加大統(tǒng)籌力度。第三，政策層面。雖然國(guó)家和地方政府均對(duì)社會(huì)力量參與合作辦學(xué)作出了較為明確的規(guī)定，但在具體實(shí)施過(guò)程中，政策歧視卻已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，義務(wù)教育階段民辦學(xué)校未能享受公共財(cái)政資助就是政策歧視的一個(gè)突出案例。應(yīng)該說(shuō)，目前存在的一些對(duì)民辦學(xué)校、對(duì)民辦學(xué)校師生的歧視性政策，已經(jīng)威脅到民辦教育的健康和可持續(xù)發(fā)展。2009年11月發(fā)生的“成都教師集體罷課事件”，表面上看是成都實(shí)驗(yàn)外國(guó)語(yǔ)和成都外國(guó)語(yǔ)學(xué)校因教師績(jī)效工資問(wèn)題而引發(fā)的勞資糾紛，究其根源仍是長(zhǎng)期的政策性歧視導(dǎo)致學(xué)校轉(zhuǎn)制后教師身份等問(wèn)題未得到妥善解決而造成的。針對(duì)上述政策歧視問(wèn)題，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和規(guī)劃綱要》（征求意見(jiàn)稿）明確指出要“清理并糾正對(duì)民辦學(xué)校的各類歧視政策”，而建立權(quán)責(zé)明確、運(yùn)行規(guī)范的民營(yíng)學(xué)校正是解決政策歧視的有效途徑。

4.規(guī)范教育民營(yíng)化進(jìn)程中的政府行為。目前，在推進(jìn)教育民營(yíng)化的過(guò)程中，許多地方政府教育部門只注重多獲得權(quán)力、多卸載財(cái)政包袱和多引入外部資本，而不注重有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的構(gòu)建，這必然會(huì)導(dǎo)致公立學(xué)校的低效率向民營(yíng)學(xué)校的低效率轉(zhuǎn)變。同時(shí)，許多地方政府在進(jìn)行教育民營(yíng)化改革的過(guò)程中，考慮更多的是解決載政與投資問(wèn)題以及減少政府管理職能、減少人員編制等，而對(duì)于民營(yíng)化、市場(chǎng)化后可能存在的公共責(zé)任空白估計(jì)不足。一些地方學(xué)校民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)后，少有甚至沒(méi)有政府監(jiān)管的條款，造成教育產(chǎn)品與服務(wù)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)處于失控的狀態(tài)，從而成為

影響社會(huì)穩(wěn)定和安全的隱患。在我國(guó)，教育民營(yíng)化已成為一種不容否認(rèn)的事實(shí)，面對(duì)這種新生事物，政府不能視而不見(jiàn)，必須進(jìn)行有效和必要的干預(yù)。政府對(duì)于自身的職能、角色、行為應(yīng)該重新進(jìn)行定位：在教育民營(yíng)化中，政府的職能是讓市場(chǎng)發(fā)揮應(yīng)有的作用，不能替代市場(chǎng)，應(yīng)彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，使教育利益相關(guān)者的自由與控制、權(quán)利與義務(wù)、公平與效率達(dá)到基本平衡。在角色定位上，政府既不是一個(gè)袖手旁觀的“守夜人”也不是一個(gè)全知全能、具有“超級(jí)智慧”的“道德人”，政府既不是無(wú)能的也不是萬(wàn)能的，其職能就是制定公平的“游戲規(guī)則”。在政府行為方面，政府應(yīng)該變直接干預(yù)為宏觀調(diào)控，變指手劃腳為政策法律指引［7］。

［1］文東茅.走向公共教育：教育民營(yíng)化的超越［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2008.

［2］［4］［5］高樹(shù)昱，吳華.我國(guó)教育領(lǐng)域的公私合作伙伴關(guān)系審視［J］.教育發(fā)展研究，2010，（8）.

［3］吳華，薛兆豐，艾薩克.教育券的中國(guó)實(shí)踐——現(xiàn)狀、問(wèn)題與前景［J］.教育發(fā)展研究，2005，（12）.

［6］朱曉莉.我國(guó)教育領(lǐng)域的公私合作伙伴關(guān)系研究［D］.杭州：浙江大學(xué)，2009.

［7］郭凱.教育民營(yíng)化的凸顯及對(duì)我國(guó)民辦教育的政策建議［J］.湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)，2004，（3）.