借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快我國農(nóng)村社會(huì)救助制度發(fā)展

邱艷娟 李亦珠

（1.中共啟東市委黨校, 江蘇 南通 226200; 2.中共啟東市委組織部，江蘇 南通 226200）

所謂農(nóng)村社會(huì)救助， 傳統(tǒng)上稱之為農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)，它是指由國家和社會(huì)通過立法，對(duì)因各種原因而生活在貧困線以下或者最低生活標(biāo)準(zhǔn)以下的農(nóng)村社會(huì)成員個(gè)人及其家庭給予物質(zhì)援助， 以維持其最低生存需要，維護(hù)其基本生存權(quán)利的社會(huì)保障制度，包括最低生活保障制度、農(nóng)村特困戶生活救助制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、醫(yī)療救助制度、教育救助制度、住房救助制度、司法救助制度等內(nèi)容。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展， 農(nóng)村社會(huì)救助制度也面臨著亟需調(diào)整及改革的問題。

在國際上， 對(duì)于農(nóng)村貧困人口的社會(huì)救助制度在一百多年前就已經(jīng)存在， 而對(duì)于農(nóng)村社會(huì)救助制度管理經(jīng)驗(yàn)的探索與總結(jié)也從這項(xiàng)制度誕生之日起就已經(jīng)開始， 因此如何有效借鑒這些已有百年歷史的經(jīng)驗(yàn)并將其有效利用到我國農(nóng)村社會(huì)救助制度的改革上來， 對(duì)于我國農(nóng)村社會(huì)救助制度管理的發(fā)展與完善有著深刻的現(xiàn)實(shí)意義與巨大的實(shí)際作用。

一、國外加強(qiáng)社會(huì)救助管理的經(jīng)驗(yàn)及措施

國外的社會(huì)救助制度歷史悠久， 其管理制度發(fā)展和完善的程度也十分高， 下面我們就對(duì)幾個(gè)比較典型國家的社會(huì)救助制度的管理體制進(jìn)行剖析，通過對(duì)其社會(huì)救助管理體制的描述，分析其利弊，從而達(dá)到借鑒應(yīng)用的目的。

（一）英國加強(qiáng)社會(huì)救助制度管理的經(jīng)驗(yàn)

英國作為第一個(gè)建立社會(huì)救助制度的國家，其社會(huì)救助制度的歷史可謂是源遠(yuǎn)流長。 英國的社會(huì)救助制度萌芽于中世紀(jì)時(shí)期基督教對(duì)于貧困者的慈善施舍以及同行業(yè)間勞動(dòng)者的互助互濟(jì)， 它的奠基期則是在1531 年到1601 年這段時(shí)間內(nèi)， 在這段時(shí)間內(nèi)英國出現(xiàn)了幾部關(guān)于社會(huì)救助的法令， 為日后社會(huì)救助制度的建立奠定了基礎(chǔ)， 這些法令主要包括國王亨利八世于1531 年頒布的救濟(jì)物品法令和1536 年頒布的濟(jì)貧法， 伊麗莎白女王于1601 年頒布的濟(jì)貧法等；而到了1834 年至20 世紀(jì)初，英國最終確定了社會(huì)救助制度，并將這項(xiàng)制度延續(xù)至今[1]。

英國的社會(huì)救助制度管理體制沿襲了《濟(jì)貧法》時(shí)代的“集中管理”模式，由中央政府對(duì)全國的社會(huì)救助系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一集中的管理。

1. 在管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面，1944 年英國建立了國民保險(xiǎn)部(后改名為社會(huì)保障部)，由其對(duì)社會(huì)救助、 社會(huì)保險(xiǎn)以及社會(huì)補(bǔ)助的相關(guān)事宜進(jìn)行計(jì)劃和安排。在社會(huì)保障部內(nèi)還設(shè)立有安置救濟(jì)局、兒童福利所、津貼管理局、健康部及就業(yè)部等附屬機(jī)構(gòu)。 這些附屬機(jī)構(gòu)主要是負(fù)責(zé)社會(huì)救助的具體工作， 如安置救濟(jì)局主要負(fù)責(zé)福利救濟(jì)金的發(fā)放以及收容所、救濟(jì)食品發(fā)放中心的管理， 而津貼管理局則是負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)社會(huì)救助的貧困者及享受救助者進(jìn)行生活狀況調(diào)查[2]。

2.在確定被救助對(duì)象時(shí)，英國實(shí)行社會(huì)救助申請(qǐng)和調(diào)查相結(jié)合的制度， 主要是進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查。 家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查是由政府派出的專業(yè)工作人員根據(jù)政府制定的貧困線對(duì)申請(qǐng)救助的貧困者進(jìn)行收入及生活狀況方面的調(diào)查， 其具體程序包括個(gè)人申請(qǐng)、機(jī)構(gòu)受理、立案調(diào)查、單位(社區(qū))證明、政府批準(zhǔn)。通過這項(xiàng)繁瑣復(fù)雜的調(diào)查，可以更加詳細(xì)的了解申請(qǐng)者的實(shí)際情況， 從而可以更準(zhǔn)確的判斷其是否有資格獲得救助， 所以進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查是確定社會(huì)救助對(duì)象的必要環(huán)節(jié)，也是必須環(huán)節(jié)[3]。

3.在制定社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，英國將貧困分為絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困兩種類型， 并根據(jù)這兩種不同類型貧困的不同要求來劃定救助標(biāo)準(zhǔn)。其中，絕對(duì)貧困是建立在最低生存需求， 主要是營養(yǎng)需求的基礎(chǔ)之上， 貧困標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)維持最低生存水平的實(shí)際開支的變化而變化。 而相對(duì)貧困建立在社會(huì)公平及財(cái)富分配的基礎(chǔ)之上， 它認(rèn)為可能存在一個(gè)公認(rèn)的最低生活標(biāo)準(zhǔn)， 但這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)隨著社會(huì)期望值的增加以及社會(huì)的發(fā)展和財(cái)富的增加而變化， 這樣的貧困線通常取決于不同階層之間國民收入的分配比例， 并隨生產(chǎn)率指數(shù)，如工資或收入的增加而變化[4]。

英國社會(huì)救助制度最大的一個(gè)特點(diǎn)就是按照家庭結(jié)構(gòu)和規(guī)模來支付社會(huì)救助資金。 因?yàn)椴煌募彝ヒ?guī)模和家庭結(jié)構(gòu)對(duì)于社會(huì)救助資金的需求量是不同的， 所以按照家庭規(guī)模和家庭結(jié)構(gòu)來支付社會(huì)救助資金不僅可以滿足不同家庭的資金需求， 還可以避免由于“一刀切”而導(dǎo)致有的家庭的需求沒有得到滿足，而有的家庭卻得到了超出家庭需求量的資金，導(dǎo)致救助資金沒有得到應(yīng)有的充分利用， 同時(shí)也增加了國家財(cái)政的成本。

4.縱觀英國社會(huì)救助制度發(fā)展的歷史，法律的制定與有效執(zhí)行始終貫穿于整個(gè)過程當(dāng)中。 不論是從最初的新舊濟(jì)貧法還是到英國現(xiàn)在實(shí)行的 《社會(huì)保障津貼法》以及《國民保險(xiǎn)法》等，英國在其社會(huì)救助制度發(fā)展的每個(gè)階段都會(huì)制定出適合當(dāng)時(shí)實(shí)際情況的法律法規(guī)以保障制度的順利實(shí)行。

（二）美國加強(qiáng)社會(huì)救助制度管理的措施

在美國，社會(huì)救助制度被稱為公共救助，是幫助維持最低生活水平和享有某些權(quán)益(主要指接受高等教育)的社會(huì)保障項(xiàng)目，是社會(huì)保障體系的重要組成部分。美國社會(huì)救助制度形成于20 世紀(jì)30 年代，經(jīng)過長期的補(bǔ)充，其制度日趨完善。 目前，美國的社會(huì)救助項(xiàng)目有70 多項(xiàng)，其中主要的有撫養(yǎng)未成年子女家庭補(bǔ)助、補(bǔ)充保障收入、醫(yī)療補(bǔ)助、食品券和兒童營養(yǎng)項(xiàng)目、一般援助、社會(huì)服務(wù)和兒童福利服務(wù)、住房補(bǔ)助、教育補(bǔ)助等八項(xiàng)[5]。

在制度管理方面，美國主要從救助程序、救助標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)構(gòu)以及立法等方面進(jìn)行管理與規(guī)劃。

1. 美國的社會(huì)救助程序主要包括提出申請(qǐng)、審查批準(zhǔn)及發(fā)放社會(huì)救助金三個(gè)階段。 美國對(duì)于準(zhǔn)備申請(qǐng)社會(huì)救助的貧困者在申請(qǐng)前就有很多輔助措施幫助他們了解關(guān)于申請(qǐng)社會(huì)救助的條件、 程序及其他情況。比如，貧困者如果想申請(qǐng)社會(huì)救助可以隨時(shí)打電話或前往住所附近的社會(huì)保障辦事機(jī)構(gòu)， 免費(fèi)索取有關(guān)社會(huì)救助項(xiàng)目說明書， 并可以咨詢工作人員對(duì)申請(qǐng)社會(huì)救助的各項(xiàng)事宜進(jìn)行了解， 從而可以及時(shí)確定自己是否有資格申請(qǐng)社會(huì)救助以及能申請(qǐng)到哪項(xiàng)社會(huì)救助。 這樣不僅可以避免貧困者由于缺乏對(duì)社會(huì)救助申請(qǐng)事宜的了解導(dǎo)致盲目或錯(cuò)過申請(qǐng)，而且可以減少申請(qǐng)時(shí)的麻煩，提高工作人員的工作效率，節(jié)省工作成本[6]。在審查批準(zhǔn)階段，政府有關(guān)部門會(huì)對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)查， 主要包括資產(chǎn)調(diào)查和勞動(dòng)收入調(diào)查。 其中，收入調(diào)查主要包括現(xiàn)金、支票、養(yǎng)老金和一些非現(xiàn)金收入，如食品、住所等。

2.關(guān)于救助標(biāo)準(zhǔn)的制定。 美國自1965 年就已經(jīng)開始， 根據(jù)家庭規(guī)模及家庭總收入等因素進(jìn)行家庭貧困狀況調(diào)查， 并且依據(jù)調(diào)查結(jié)果制訂了統(tǒng)一的貧困線標(biāo)準(zhǔn)（各州可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行調(diào)節(jié)），并且在以后每年都重新進(jìn)行測(cè)算及改動(dòng)，以適應(yīng)物價(jià)、收入水平、通貨膨脹等數(shù)據(jù)的變化。在全國制定統(tǒng)一的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)， 將大多數(shù)低收入家庭納入社會(huì)救助體系，不僅保障了低收入家庭的生活水平，也體現(xiàn)了社會(huì)救助的公平性特征。

3.美國在1953 年設(shè)立了衛(wèi)生、教育與福利部，由其下屬的社會(huì)保障部總署負(fù)責(zé)全國的社會(huì)保障事務(wù)， 并成立了公共救助局來負(fù)責(zé)管理社會(huì)救助的各項(xiàng)事務(wù)。而在基層管理機(jī)構(gòu)方面，美國的社區(qū)組織在協(xié)助、 方便本社區(qū)居民辦理社會(huì)保障方面發(fā)揮了重要作用。 社區(qū)中的各種協(xié)會(huì)除了為本社區(qū)居民解答各種政府社會(huì)救助的問題、提供救助說明書外，還為居民與有關(guān)政府社會(huì)保障機(jī)構(gòu)疏通、聯(lián)系，代替他們申請(qǐng)各種社會(huì)救助金，如老人退休金、生活補(bǔ)助金、醫(yī)療補(bǔ)助、食品券等，并對(duì)部分生活困難者提供午餐等[6]。 充分調(diào)動(dòng)和利用這樣的基層單位，不僅可以減輕社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的工作量， 而且通過這樣平易近人的工作方式，還可以使廣大居民更加方便、詳細(xì)的了解社會(huì)救助各方面內(nèi)容， 以免日后需要申請(qǐng)時(shí)無的放矢。

4.美國關(guān)于社會(huì)救助的立法主要包括《社會(huì)保障法》、《公共福利修正案》、《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》以及《個(gè)人責(zé)任與工作機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法案》等四部法律。 其中，1935年通過的《社會(huì)保障法》將婦女、兒童、老年退休、殘疾與失業(yè)補(bǔ)償納入社會(huì)福利體系， 形成不同類別的救助體系；美國在肯尼迪執(zhí)政期間頒布了《公共福利修正案》，該法的頒布標(biāo)志著美國政府將治理貧困的重點(diǎn)開始由單純提供實(shí)物和補(bǔ)助金轉(zhuǎn)向提高貧困者的生存能力，也就是說，聯(lián)邦政府將治理貧困開始由資助窮人實(shí)物和金錢， 逐漸演變?yōu)橄蚴苤咛峁┚蜆I(yè)培訓(xùn)服務(wù)以提高其生存技能，即由“輸血”轉(zhuǎn)向“造血”；1964 年頒布的《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》的主要目的就是擴(kuò)大窮人參與社會(huì)救助的范圍， 尤其是對(duì)于那些遭受種族歧視的美國黑人群體；1961 年頒布的 《個(gè)人責(zé)任與工作機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法案》， 結(jié)束了長達(dá)60 多年的美國聯(lián)邦政府為社會(huì)救助金兜底的傳統(tǒng)和歷史，是美國社會(huì)救助發(fā)展歷史上的一個(gè)里程碑。

（三）日本加強(qiáng)社會(huì)救助制度管理的經(jīng)驗(yàn)

日本社會(huì)救助制度可以追溯到圣德太子時(shí)期，即公元574-622 年，在這段時(shí)期內(nèi)，日本開始關(guān)注社會(huì)救濟(jì)問題，到20 世紀(jì)30 年代，日本社會(huì)福利發(fā)展最為迅速，1932 年頒布的《救護(hù)法》標(biāo)志著日本近代社會(huì)救助制度的建立。進(jìn)入本世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，申請(qǐng)社會(huì)救助的人有所減少，但是社會(huì)救助制度在日本的社會(huì)生活中依然有著不可替代的作用，尤其是在近兩年爆發(fā)的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響下，社會(huì)救助又重新被人們重視起來。

日本的社會(huì)救助制度項(xiàng)目繁多， 現(xiàn)金救助項(xiàng)目主要包括生活救助、教育救助、住宅救助、醫(yī)療救助、分娩救助、謀生救助以及喪葬救助等七類救助項(xiàng)目。此外， 日本的社會(huì)救助制度中還有其他一些項(xiàng)目內(nèi)容，例如對(duì)流浪者提供住所設(shè)施、對(duì)就業(yè)能力低下者提供就業(yè)或?qū)W習(xí)設(shè)施等。

由于立法對(duì)制度實(shí)行所具有的巨大影響及意義， 日本對(duì)于社會(huì)救助制度相關(guān)法律的制定尤為重視。 在社會(huì)救助領(lǐng)域，日本政府先后頒布了“福利六法”，即《生活保護(hù)法》、《兒童福利法》、《殘疾者福利法》、《精神病患者福利法》、《老年福利法》以及《母子福利法》[4]。這些法律的頒布和實(shí)施，共同構(gòu)筑了日本現(xiàn)今社會(huì)救助領(lǐng)域的法律體系， 成為社會(huì)救助管理順利開展的保障， 也成為身為弱勢(shì)群體的貧困者維護(hù)自身合法權(quán)益的強(qiáng)有力武器。 其中《生活保護(hù)法》更是強(qiáng)調(diào)了國家保障國民最低生活水平的責(zé)任，它以立法的形式明確了國家對(duì)貧困群體有不可推卸的責(zé)任，國家有責(zé)任保障所有國民享有“健康的、文明的”的最低生活[7]。

二、國外加強(qiáng)社會(huì)救助管理對(duì)我國的啟示

通過對(duì)以上各國社會(huì)救助制度管理經(jīng)驗(yàn)的介紹， 可以看出我國農(nóng)村社會(huì)救助制度在管理上與發(fā)達(dá)國家之間的差距。因此，總結(jié)和借鑒國外加強(qiáng)社會(huì)救助制度管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)， 建立一套適合我國實(shí)際情況的管理體制， 是我國農(nóng)村社會(huì)救助制度加快發(fā)展的一個(gè)重要途徑。

（一）制定完備的法律

在現(xiàn)代社會(huì)， 任何制度要避免偶然性和隨意性就必須通過一定的法律方式進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。 社會(huì)保障制度對(duì)法制的要求更高， 立法先行是一項(xiàng)基本原則。 所以， 要加強(qiáng)社會(huì)救助制度的執(zhí)行及管理力度，必須要加強(qiáng)立法。綜合以上各國加強(qiáng)社會(huì)救助制度管理的措施，不難看出，加強(qiáng)立法是每個(gè)國家社會(huì)救助制度發(fā)展過程中必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)。 每一項(xiàng)制度的實(shí)施首先都要依靠法律的強(qiáng)制力來推行，其次還要借助于法律的固定性來將制度加以規(guī)范，并使其深入到社會(huì)生活的各個(gè)角落， 最后制度在實(shí)施的過程中還需要借助法律來規(guī)范人們的行為， 并對(duì)違反規(guī)定的行為進(jìn)行處罰， 使制度的推行與實(shí)施得以順利進(jìn)行。所以，我國要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助制度的管理力度， 就必須加快農(nóng)村社會(huì)救助制度的立法進(jìn)程，加快制定《農(nóng)村社會(huì)救助法》，并以此為基礎(chǔ)，加快各項(xiàng)單行條例的制定與出臺(tái)， 為農(nóng)村社會(huì)救助制度管理的順利開展打下堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

（二）要有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和明確的分工

我國的社會(huì)救助管理是在民政部的組織機(jī)構(gòu)之下完成的。 這種完備的組織是我國社會(huì)救助管理的一個(gè)優(yōu)勢(shì)。但是分工并不是很明確，主要是指中央與地方的分工不明確。 但是發(fā)達(dá)國家的社會(huì)救助制度的管理機(jī)構(gòu)在各級(jí)政府間卻有著明確的分工。例如，在日本所有執(zhí)行機(jī)構(gòu)都隸屬于厚生省下的社會(huì)事務(wù)局，各縣分別設(shè)有公共福利局或社會(huì)事務(wù)局，最下層組織是各地的福利辦事處，負(fù)責(zé)具體執(zhí)行工作。而在美國，則是在聯(lián)邦政府設(shè)立衛(wèi)生、教育與福利部，由其下屬的社會(huì)保障部總署負(fù)責(zé)全國的社會(huì)保障事務(wù)， 并成立了公共救助局來負(fù)責(zé)管理社會(huì)救助的各項(xiàng)事務(wù)。福利部在各州設(shè)有督導(dǎo)處，公共救助局在各處設(shè)有督導(dǎo)員來代表該救助局督察各州的社會(huì)救助管理， 美國的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置雖然不像日本那么集中和嚴(yán)謹(jǐn)，但是卻比較符合美國的國情。 因此，我國要想結(jié)束目前社會(huì)救助管理機(jī)構(gòu)混亂的現(xiàn)實(shí)， 必須建立一套適合我國實(shí)際情況的管理體制，只有這樣，才能使我國農(nóng)村社會(huì)救助的管理有條不紊[8]。

（三）要制定科學(xué)合理的救助標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于貧困者來說， 申請(qǐng)社會(huì)救助得到社會(huì)救助金在一定時(shí)間內(nèi)是他們生活的唯一來源，因此，救助標(biāo)準(zhǔn)制定的是否科學(xué)合理對(duì)每一個(gè)申請(qǐng)救助的貧困者來說都是至關(guān)重要的。 如何確定一個(gè)科學(xué)合理的救助標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于農(nóng)村社會(huì)救助制度而言是相當(dāng)重要的，因?yàn)槿绻戎鷺?biāo)準(zhǔn)過低，使得貧困者得不到充分救助，結(jié)果只能是貧困的人越來越貧困，而政府還要支付一筆救助資金， 問題不僅沒有解決甚至還會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定；但如果救助標(biāo)準(zhǔn)過高，政府財(cái)政會(huì)承擔(dān)很大的壓力，并且會(huì)造成“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象的發(fā)生。

此外， 還應(yīng)注意到經(jīng)濟(jì)發(fā)展及通貨膨脹等因素對(duì)救助標(biāo)準(zhǔn)的影響。 首先，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，居民生活水平不斷提高， 同時(shí)各種生活水平的價(jià)格也在不斷變化；其次，在通貨膨脹時(shí)期，貨幣貶值，相應(yīng)的物價(jià)就會(huì)上漲。因此，如果再按以前的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救助，那么將不能滿足被救助居民的最低生活水平。此外，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)還具有剛性特征，即能上不能下的特性， 如果降低救助標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)對(duì)被救助者的心理產(chǎn)生影響，從而影響社會(huì)穩(wěn)定。因而，綜合上述幾點(diǎn)，我們還要建立一個(gè)救助標(biāo)準(zhǔn)的自然增長機(jī)制， 綜合農(nóng)民人均收入、人均支出、物價(jià)變動(dòng)指數(shù)等數(shù)據(jù)及時(shí)調(diào)整農(nóng)村社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)。

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