城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民利益保障探析——基于農(nóng)民土地權(quán)益與社會(huì)保障的思考

馮玉桃

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430074）

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的最新數(shù)據(jù)顯示，2012 年我國(guó)城鎮(zhèn)化率比上年提高了1.3 個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到了52.57%，但城鎮(zhèn)化仍然成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的工作重心。要穩(wěn)健的實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，應(yīng)時(shí)刻關(guān)注作為城鎮(zhèn)化的“主力軍”——農(nóng)民。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，既要努力促進(jìn)農(nóng)民身份地位的轉(zhuǎn)化， 又要切實(shí)有效保障農(nóng)民利益。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保護(hù)農(nóng)民利益的重要性

一般來說，城鎮(zhèn)的概念有廣義和狹義之分，廣義的城鎮(zhèn)，既包含市、建制鎮(zhèn)，又包含非建制的一般集鎮(zhèn)。 狹義的城鎮(zhèn)，包含市和建制鎮(zhèn)。[1](P1)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，在工業(yè)化初期和中期的國(guó)家，伴隨著第二、三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展， 大量從事第一產(chǎn)業(yè)的人口便會(huì)轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)中，城鎮(zhèn)化也會(huì)獲得飛速的發(fā)展。 據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2012 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》 顯示， 我國(guó)三大產(chǎn)業(yè)比重依次為：10.1%、45.3%、44.6%。 工業(yè)化的推動(dòng)，必然會(huì)加快中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐。 同時(shí)，城鎮(zhèn)化也是推動(dòng)新型工業(yè)化、全面建成小康社會(huì)的重要載體，是解決“三農(nóng)”問題、增強(qiáng)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展、 縮小城鄉(xiāng)差距和建設(shè)和諧社會(huì)的客觀要求，是拉動(dòng)內(nèi)需、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的現(xiàn)實(shí)需要，是我國(guó)現(xiàn)代化的標(biāo)志、動(dòng)力和必由之路。城鎮(zhèn)化成功與否，關(guān)系著全面小康社會(huì)的建成，關(guān)系著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的成敗，關(guān)系著全體中國(guó)人民的命運(yùn)和未來。

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中， 必然會(huì)涉及到作為城鎮(zhèn)化主體——農(nóng)民的利益問題。 馬克思指出：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。 ”[2]所謂利益，就是基于一定的社會(huì)生產(chǎn)基礎(chǔ)上，獲得社會(huì)內(nèi)容和特性的需要。[3]因此保護(hù)農(nóng)民利益，既是黨的本質(zhì)的要求，也是遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的要求。 可以說，只有切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的利益， 才能穩(wěn)健地推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

1.城鎮(zhèn)化有利于轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，增加農(nóng)民收入

農(nóng)民收入低，收入的增長(zhǎng)速度緩慢，這是因?yàn)檗r(nóng)村總體存在人多地少的現(xiàn)狀， 大量的剩余勞動(dòng)力沒有得到轉(zhuǎn)移而滯留在農(nóng)村， 這就直接制約著農(nóng)村的購買力，影響農(nóng)民生活水平的提高和改善，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 而且抑制了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的擴(kuò)大和內(nèi)需的啟動(dòng)，嚴(yán)重限制了二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，制約整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)， 最終影響到全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 所以，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，從事第二、三產(chǎn)業(yè)，既可以增加自己的收入， 又可以成為農(nóng)副產(chǎn)品的購買者，擴(kuò)大農(nóng)副產(chǎn)品的需求量，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.城鎮(zhèn)化有利于農(nóng)民參與拉動(dòng)內(nèi)需，刺激消費(fèi)

農(nóng)村的城鎮(zhèn)化是拉動(dòng)內(nèi)需， 推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要途徑[4]。 從往年的農(nóng)民消費(fèi)支出統(tǒng)計(jì)可以得知，食品、衣著和居住占農(nóng)民消費(fèi)的比重最大，卻增速慢，但是隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高， 家庭設(shè)備用品及服務(wù)支出，交通通信支出，文教娛樂，醫(yī)療保健支出所占比例逐漸增加且增速快。[4]隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)民收入增加，經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)，同時(shí)也產(chǎn)生了更多的有效需求，促進(jìn)交通、供水、供電、通信、餐飲，文化娛樂等行業(yè)的發(fā)展。

3.城鎮(zhèn)化帶來農(nóng)民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，提高農(nóng)民生活質(zhì)量

恩格爾系數(shù)是衡量一個(gè)國(guó)家貧富程度的重要系數(shù)。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，中國(guó)農(nóng)村居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生了很大的變化。 2012 年農(nóng)村居民食品支出人均2324 元，比2011 年增長(zhǎng)10.3%。 農(nóng)村居民食品支出占消費(fèi)支出的比重即恩格爾系數(shù)為39.3%，比2011年下降1.1 個(gè)百分點(diǎn)，首次降至40%以下。在食品支出中，糧食支出人均419 元，增長(zhǎng)5.5%；蔬菜及制品支出人均212 元，增長(zhǎng)8.7%；肉禽蛋奶及制品支出人均621 元，增長(zhǎng)8.3%；水產(chǎn)品支出人均92 元，增長(zhǎng)14.3%。[5]

生活質(zhì)量的高低，由一定的外在的、內(nèi)在的、物質(zhì)的與非物質(zhì)的條件以及個(gè)體對(duì)這些條件的感受和評(píng)估所構(gòu)成。那么從這里就要看到，農(nóng)民生活質(zhì)量的改變是同時(shí)從物質(zhì)方面和精神方面改變， 物質(zhì)生活質(zhì)量提高是基礎(chǔ)。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保護(hù)農(nóng)民利益存在的問題

（一）農(nóng)民土地權(quán)益問題

我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》明確規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于閑家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”；《物權(quán)法》則明確把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)等確立為物權(quán)。由此可見，我國(guó)農(nóng)民依法擁有農(nóng)村土地的所有權(quán)及相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)。 但是在城鎮(zhèn)化過程中，卻出現(xiàn)了以公共利益為理由，進(jìn)行不公平的土地征收，強(qiáng)行征收農(nóng)民用地，要不作抵押貸款， 要不高價(jià)出售， 來追求地方政府的所謂GDP 增長(zhǎng)；以加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由，不尊重農(nóng)民意愿而強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)象。 根據(jù)《土地管理法》第47 條第2 款的明確規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、 安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3 年平均年產(chǎn)值的6 至10 倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用3 年平均產(chǎn)值的4 至6 倍。 這種以農(nóng)作物產(chǎn)量及國(guó)家規(guī)定的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)本身就不能夠避免因?yàn)槭袌?chǎng)、 自然等因素造成的實(shí)際不能滿足農(nóng)民長(zhǎng)期正常生活需求[6]（P31），更嚴(yán)重的是，一些地方政府還制定了一些“本土政策”，采用低標(biāo)準(zhǔn)低價(jià)格補(bǔ)償， 或私自劃定許多應(yīng)計(jì)入?yún)s未計(jì)入征收補(bǔ)償?shù)拿娣e，或截留、扣繳農(nóng)民的補(bǔ)償安置費(fèi)用，這使得農(nóng)民喪失了他們最基本的土地權(quán)益。

（二）失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題

城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村大量土地會(huì)被征用，這樣農(nóng)民就會(huì)失去世世代代依附的土地， 他們沒有其他的生存技能，成為一個(gè)特殊的社會(huì)群體，被稱之為失地農(nóng)民。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)，到2020 年，中國(guó)失地農(nóng)民人口將超過一億，在失地農(nóng)民面臨的諸多問題中，最根本的就是要解決好他們的養(yǎng)老保障問題。 失地養(yǎng)老保障是由國(guó)家、 農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個(gè)人按一定比例共同承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)， 以保障失地農(nóng)民年老后的基本生活而建立的一種社會(huì)保障制度。 雖然這種養(yǎng)老保障制度已經(jīng)開始實(shí)施并有一定的效用， 但是它在運(yùn)行過程中存在著許多問題，主要體現(xiàn)在：

1.失地農(nóng)民養(yǎng)老保障覆蓋面窄，水平低。 目前，國(guó)家已經(jīng)根據(jù)農(nóng)村和國(guó)家財(cái)政的實(shí)際情況， 開始了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)從試點(diǎn)到普及的工作，60 歲后的農(nóng)民可以享受到國(guó)家普惠式的養(yǎng)老金， 每人每個(gè)月55 元的生活補(bǔ)助費(fèi)。 這種惠農(nóng)政策在中國(guó)歷史發(fā)展過程中是前所未有的突破， 深得廣大人民群眾的擁護(hù)和歡迎。 但是這個(gè)政策可以說是在起步階段處于較低的水平，養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)也不高，覆蓋面不夠普及。 相對(duì)較低的養(yǎng)老保障金難以保證他們的基本生活。

2.失地農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償太低，且對(duì)其安置模式過于單一。農(nóng)民的土地被征用，基本上都是采用一次性的貨幣補(bǔ)償安置模式。 關(guān)鍵是征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)太低，背離了土地本身具有的市場(chǎng)價(jià)值，且少額的補(bǔ)償金根本解決不了根本問題， 忽視失地農(nóng)民后續(xù)的消費(fèi)、就業(yè)、養(yǎng)老等問題，使得失地農(nóng)民利益受到很大的損害。[7](P108)

3.失地農(nóng)民個(gè)人繳納養(yǎng)老費(fèi)用的比例偏高。 農(nóng)民收入相較于城市居民而言相對(duì)單一， 土地是農(nóng)民的依附， 是農(nóng)民生活的主要來源。 農(nóng)民一旦失去土地，生活水平會(huì)急劇下降。 我國(guó)為了解決這一問題，制定并執(zhí)行了新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制， 在全國(guó)大多數(shù)地區(qū)開始出臺(tái)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法， 可是享受保險(xiǎn)卻要承擔(dān)偏高的繳費(fèi)。 各地普遍實(shí)行政府財(cái)政與個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)原則， 也即政府補(bǔ)貼60%，個(gè)人繳費(fèi)40%，最低也要20%的比例，但是失地農(nóng)民個(gè)人確實(shí)難以承擔(dān)高昂的繳費(fèi)金額， 雖然也有從國(guó)家拿到的征地補(bǔ)償，但是還需要生活，因此，也就有好多失地農(nóng)民不可能享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保護(hù)農(nóng)民利益的對(duì)策思考

（一）關(guān)于保障農(nóng)民土地權(quán)益的對(duì)策思考

1.尊重農(nóng)民，尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。 把農(nóng)民利益作為第一選擇，把農(nóng)民滿意作為第一標(biāo)準(zhǔn)，是促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)城的根本出發(fā)點(diǎn)；關(guān)心農(nóng)民疾苦、尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民利益、增進(jìn)農(nóng)民福祉，真正把城鎮(zhèn)化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、富裕農(nóng)民生活的重要途徑；要科學(xué)地做好城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃， 確定合理的城鎮(zhèn)化速度；要確切落實(shí)和科學(xué)強(qiáng)化土地用途管理制度，加強(qiáng)城鎮(zhèn)土地規(guī)?？刂疲?實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程土地達(dá)到有效利用。

2.建立公平、科學(xué)、有效的征地管理與協(xié)調(diào)機(jī)制。 在制度建設(shè)的重點(diǎn)和利益協(xié)調(diào)的著眼點(diǎn)和方式上作出相應(yīng)的調(diào)整，要考慮農(nóng)民主體的利益。征地要符合規(guī)劃，納入計(jì)劃，依法報(bào)批，涉及農(nóng)村集體土地的相關(guān)規(guī)劃，必須有農(nóng)村農(nóng)民集體參與，不能撇開農(nóng)村農(nóng)民， 而是由相關(guān)部門利用政治權(quán)力之便自作主張地代替或者代表農(nóng)民做規(guī)劃， 謹(jǐn)防從規(guī)劃這個(gè)源頭上就開始產(chǎn)生腐??；要進(jìn)一步改進(jìn)征地決策機(jī)制，征地審批前要履行告知、確認(rèn)、聽證程序，要通過完善村民自治， 擴(kuò)大農(nóng)民在土地征用過程中的決策參與程度，維護(hù)農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，不能單方面作出征地決定。

3.規(guī)范和健全土地流轉(zhuǎn)和管理。 土地流轉(zhuǎn)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)， 即擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)或是使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或是經(jīng)濟(jì)組織， 是一項(xiàng)以土地流出方和土地流入方為對(duì)象的非生產(chǎn)性交易活動(dòng)。[8]從流出方來看，土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民帶來實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的貨幣體現(xiàn)， 同時(shí)也為農(nóng)民從事非農(nóng)工作提供了時(shí)間與精力； 從土地流入方看，可在其原有的土地上擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢(shì)，增加了農(nóng)民的生產(chǎn)性收入。 這樣，對(duì)于參與土地流轉(zhuǎn)的雙方是利益雙贏的。 從保障農(nóng)民權(quán)益，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的高度，重新審定農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理系統(tǒng)的工作職能角度出發(fā)， 要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)， 土地流轉(zhuǎn)要采取公開的方式，確保交易轉(zhuǎn)讓的公平公正；農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)必須符合土地總體利用規(guī)劃， 流轉(zhuǎn)的土地本身也必須是經(jīng)過依法批準(zhǔn)或者依法取得的。

4.切實(shí)踐行社會(huì)監(jiān)督，維護(hù)土地管理秩序。 將社會(huì)監(jiān)督付諸實(shí)踐， 搭建關(guān)于農(nóng)村征用地的政府和農(nóng)民信息溝通的橋梁， 形成一種對(duì)于違法征用農(nóng)民土地的黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督良性互動(dòng)機(jī)制； 最大限度地引導(dǎo)農(nóng)民通過法律渠道解決農(nóng)地征用糾紛； 采取措施提供必要的人員和財(cái)政保障，建立健全行政機(jī)關(guān)解決土地民事糾紛機(jī)制，維護(hù)正常的土地管理秩序。

（二）關(guān)于解決失地農(nóng)民養(yǎng)老問題途徑的思考

1.大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，拓寬就業(yè)渠道，為失地農(nóng)民提供再就業(yè)機(jī)會(huì)。 鄧小平指出：“發(fā)展才是硬道理”。[9](P377)政府對(duì)能吸收農(nóng)民就業(yè)的企業(yè)，給予相應(yīng)的優(yōu)惠支持政策，增加失地農(nóng)民就業(yè)的機(jī)會(huì)，有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，只有經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大，農(nóng)民真正富裕，手中才有富余的錢參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，解決自己未來養(yǎng)老問題。

2.重新確定適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，增加政府補(bǔ)貼。失地農(nóng)民基本生活的保障水平應(yīng)和社會(huì)發(fā)展成果的分享成正比。 制訂養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)更要切實(shí)考慮到物價(jià)上漲、通貨膨脹等各種影響因素，同時(shí)還要考慮到農(nóng)民實(shí)際需要的消費(fèi)、生活水平的提高這些因素，形成動(dòng)態(tài)參考機(jī)制。 政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況盡可能地加大失地農(nóng)民養(yǎng)老金的財(cái)政補(bǔ)貼，提高失地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇。

3. 出臺(tái)能保障失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律法規(guī)。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》這部法律下，盡快地制定出關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的法律法規(guī)， 在法律上對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償金的籌措來源、保險(xiǎn)基金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)防范，政府出資義務(wù)等作出明確的規(guī)定， 從法律上確保失地農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)利，使其利益受損時(shí)有法可依。

[1] 姚士謀.中國(guó)城鎮(zhèn)化的資源環(huán)境基礎(chǔ)[M].北京：科學(xué)出版社,2010.

[2] 馬克思恩格斯全集:第1 卷[M].北京：人民出版社，1995.82.

[3] 王浦劬.政治學(xué)基礎(chǔ)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005.47.

[4] 朱信凱.拉動(dòng)內(nèi)需的最大潛力在農(nóng)村[J].農(nóng)業(yè)展望，2011.

[5] 中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)（2013）[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

[6] 陳廣華.土地征用及失地農(nóng)民入股安置制度研究[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012.

[7] 白玉冬.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題探究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012.

[8] 關(guān)嶺.我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制與政策研究[C].重慶:重慶工商大學(xué)，2008.

[9] 鄧小平文選:第3 卷[M].北京:人民出版社，1993.