丹江口水庫征地移民安置中項(xiàng)目法人的作用

齊耀華，陳澤濤

（南水北調(diào)中線水源有限責(zé)任公司，442700，丹江口）

丹江口水庫建設(shè)征地移民安置是南水北調(diào)中線工程的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是中線工程的關(guān)鍵。丹江口大壩加高實(shí)施后，水庫壩前正常蓄水位將由157m抬高至170 m，新增淹沒影響河南、湖北兩省的6個縣市區(qū)的40個鄉(xiāng)鎮(zhèn)441個村2 372個村民小組及15座城集鎮(zhèn)、585家單位、161家工業(yè)企業(yè)和大量的專業(yè)項(xiàng)目，共需安置移民34.5萬人。依據(jù)南水北調(diào)中線工程特別是丹江口水庫移民的特點(diǎn)，國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會（以下簡稱“南建委”）在2006年國家頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》基礎(chǔ)之上，專門制定了《南水北調(diào)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置暫行辦法》，明確了新管理體制，進(jìn)一步劃分了水庫移民安置工作各方的職責(zé),為水庫移民安置工作提供了重要的體制保障。項(xiàng)目法人就如何履行職責(zé)，發(fā)揮參與作用，促進(jìn)工程建設(shè)，在丹江口水庫建設(shè)征地移民安置工程的前期、規(guī)劃設(shè)計(jì)、審批、實(shí)施及驗(yàn)收各階段實(shí)踐中進(jìn)行了很好的探索，取得了一些有益的啟示。

一、丹江口水庫征地移民管理體制和項(xiàng)目法人職責(zé)

南建委《南水北調(diào)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置暫行辦法》規(guī)定“南水北調(diào)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置工作，實(shí)行國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會領(lǐng)導(dǎo)、省級人民政府負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與的管理體制”，這一管理體制有別于其他工程建設(shè)體制，國務(wù)院南水北調(diào)建設(shè)委員會是南水北調(diào)工程建設(shè)移民的決策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，省級人民政府是責(zé)任主體，以縣為單位負(fù)責(zé)具體實(shí)施，項(xiàng)目法人參與。決策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)類似于三峽移民工程，有別于小浪底及其他水利工程為單一的國家部委決策，省級人民政府、以縣為基礎(chǔ)的政府負(fù)責(zé)制是因我國工程移民的特殊性而確定，但隨著社會的發(fā)展進(jìn)步也在逐漸調(diào)整。項(xiàng)目法人參與千差萬別，有的負(fù)責(zé)全面日常事務(wù)管理，有的參與配合。在丹江口水庫征地移民管理中，項(xiàng)目法人承擔(dān)了前期工作的組織和委托，組織初步設(shè)計(jì)階段的協(xié)調(diào)、編制、審查和報(bào)批，負(fù)責(zé)所有核定資金的籌措和撥付，直接與省級移民主管機(jī)構(gòu)攜手和聯(lián)絡(luò)，并在國務(wù)院南水北調(diào)辦與省級人民政府簽訂的責(zé)任書框架內(nèi)，與省級移民主管機(jī)構(gòu)簽訂水庫建設(shè)征地移民安置任務(wù)和投資包干協(xié)議，會同省級移民主管機(jī)構(gòu)按程序選定移民監(jiān)督評估單位承擔(dān)移民安置的監(jiān)督評估職責(zé)，共同完成水庫移民搬遷安置任務(wù)。

二、項(xiàng)目法人在各階段扮演的角色和發(fā)揮的作用

1.在丹江口水庫建設(shè)征地移民安置前期工作階段起“發(fā)動機(jī)”作用

南水北調(diào)中線工程前期研究始于20世紀(jì)50年代初。長江委50余年會同有關(guān)單位按照中央的指示，開展了中線工程的勘探、測量、規(guī)劃、設(shè)計(jì)與科研工作，積累了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)資料和成果。2002年12月國務(wù)院批復(fù)了總體規(guī)劃，長江委按照水利部指示，代行項(xiàng)目法人職責(zé)，啟動規(guī)劃研究工作。2003年2月國務(wù)院頒布丹江口水庫停建令后，長江委設(shè)計(jì)院于2—6月組織600余名技術(shù)骨干完成了丹江口水庫淹沒影響區(qū)實(shí)物指標(biāo)外業(yè)調(diào)查，并著手編制相關(guān)報(bào)告。2004年，中線水源工程項(xiàng)目法人正式成立后，及時履行職能，進(jìn)一步加強(qiáng)組織規(guī)劃設(shè)計(jì)編制工作，與此同時，組織專家、兩省移民主管機(jī)構(gòu)參與庫區(qū)實(shí)物指標(biāo)的復(fù)核，組織編制相關(guān)的工作大綱，并根據(jù)要求分批編制庫區(qū)規(guī)劃報(bào)告的工作計(jì)劃。在前期工作過程中，項(xiàng)目法人充分與庫區(qū)省移民機(jī)構(gòu)及市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)（主要是召集各種會議），收集相關(guān)意見反饋設(shè)計(jì)單位，為下一步報(bào)告的編制奠定良好基礎(chǔ)，很好地起到“發(fā)動機(jī)”的作用。

2.在初步設(shè)計(jì)報(bào)告編制、審查和報(bào)批階段起“催化劑”作用

在初步設(shè)計(jì)階段，項(xiàng)目法人起著主導(dǎo)的組織、協(xié)調(diào)作用。從委托設(shè)計(jì)單位編制工作大綱開始，整個初步設(shè)計(jì)編制的計(jì)劃審定，和主管業(yè)務(wù)部門的溝通，與兩省移民機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，很好地將各方意見和建議集中到規(guī)劃報(bào)告的編制中，不斷修改完善。涉及政策性問題，通過向上級匯報(bào)及召開專題會或咨詢會等形式得到了一定的突破，并根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的更新不斷加以采用。①因南水北調(diào)中線工程建設(shè)需要，丹江口水庫社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限，庫區(qū)移民急切盼望工程早日開建，搬遷后能夠加入到社會發(fā)展大潮中的心情非常急切，庫區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)也能很好發(fā)展，這一點(diǎn)項(xiàng)目法人有深切體會。②在積極配合地方政府的呼吁，以國家大局為重，切實(shí)地組織設(shè)計(jì)匯集政策范圍的有利于移民群眾、有利于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方面多予以考慮。③由于時間的推移、物價不斷變化，造成水庫征地移民投資一再追加，國務(wù)院南水北調(diào)辦及時決策，啟動庫區(qū)移民試點(diǎn)工程，先期啟動庫區(qū)2萬移民搬遷安置工作，以觀實(shí)效。④項(xiàng)目法人及時組織設(shè)計(jì)單位編制庫區(qū)移民試點(diǎn)規(guī)劃報(bào)告，與省級移民主管機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)一致后，確定方案，短期內(nèi)拿出報(bào)告，組織省、市、縣專家多方進(jìn)行審查，并修改完善上報(bào)。督促設(shè)計(jì)單位分批按期提交初步專題報(bào)告，分批組織審查并上報(bào)，2008—2010年歷時3年完成初設(shè)報(bào)告的編制、審查和報(bào)批，到2010年10月整個庫區(qū)初設(shè)報(bào)告獲得國家批復(fù)，投資概算落定，共完成規(guī)劃報(bào)告全套近400本（冊），補(bǔ)償投資很好地反映了丹江口庫區(qū)移民工程補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和水平，也切實(shí)地反映了移民群眾的切實(shí)利益，為移民遷建后生產(chǎn)、生活水平的恢復(fù)，并能發(fā)展致富提供良好的保障。⑤同時，啟動庫區(qū)環(huán)境保護(hù)、水土保持項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)編制工作。本階段從各個時間節(jié)點(diǎn)安排布置，調(diào)配資源，協(xié)調(diào)處理各方利益，項(xiàng)目法人起到了“催化劑”的作用。

3.在庫區(qū)移民進(jìn)入實(shí)施階段起到“修改液”和“糧草先行官”作用

項(xiàng)目法人完成組織初設(shè)編制及報(bào)批工作，將成果移交省級移民主管機(jī)構(gòu)后，就進(jìn)入以地方政府為責(zé)任主體的實(shí)施階段了，好的規(guī)劃報(bào)告需要得到實(shí)踐的檢驗(yàn)，移民工程復(fù)雜性就體現(xiàn)出來了，會出現(xiàn)很多無法提前預(yù)知的問題。隨著搬遷安置進(jìn)度的推進(jìn)，新問題不斷產(chǎn)生，如庫區(qū)出現(xiàn)的典型的價差問題，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，物價上漲過快，導(dǎo)致移民實(shí)施搬遷難，地方政府叫苦，在得到上級指示下，組織設(shè)計(jì)單位編制價差報(bào)告并審查上報(bào)，獲得批復(fù)后增加價差投資，很好地解決了地方實(shí)施難題。項(xiàng)目法人在此起到了“修改液”的作用。在這一階段，項(xiàng)目法人及時會同兩省，精細(xì)地編制年度投資計(jì)劃、按月資金需求計(jì)劃，做好資金籌措準(zhǔn)備。在資金緊張的情況下，項(xiàng)目法人利用其企業(yè)身份的優(yōu)勢，啟動銀團(tuán)貸款程序，先后貸款近60億元，很好地彌補(bǔ)了中央資金暫時支付難的空當(dāng)，保證移民搬遷實(shí)施進(jìn)度。特別是在庫區(qū)大規(guī)模移民外遷搬遷的兩年，每年保證資金需求近200億元，使得地方實(shí)施資金充裕有保障，工作得心應(yīng)手，項(xiàng)目法人發(fā)揮了“糧草先行官”的作用。

三、輔助地方移民主管機(jī)構(gòu)完成具體問題，做好上級主管部門的助手和參謀

①丹江口大壩加高后，水庫新增淹沒影響土地面積307.7 km2，其中耕園地 25.64 萬畝（1.713 萬 hm2）、林地6.58萬畝 （0.44萬 hm2)， 各類房屋623.98萬m2。按照《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)移民設(shè)計(jì)規(guī)范的要求，在水庫蓄水前必須對庫底進(jìn)行清理，特別是丹江口水庫作為南水北調(diào)中線水源地，為了很好地保護(hù)水源地的水質(zhì)，庫底清理更為嚴(yán)格。在地方實(shí)施移民搬遷過程中，庫底清理不能沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求，相關(guān)省無法統(tǒng)一實(shí)施。在各方溝通后，由項(xiàng)目法人承擔(dān)組織編制統(tǒng)一庫底清理標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求，很好地為兩省編制庫底清理實(shí)施方案提供技術(shù)支撐。

②庫區(qū)新增淹沒土地包干地方政府辦理征地手續(xù)，征地邊界必須標(biāo)識清楚明了。土地征用線庫岸線長度達(dá)4 654.8 km，而移民遷移線庫岸長度達(dá)4 711.3 km。按照水利工程規(guī)范，需埋設(shè)庫區(qū)建設(shè)征地永久界樁，任務(wù)量巨大。項(xiàng)目法人承擔(dān)這一任務(wù)后組織編制了《丹江口水庫庫區(qū)建設(shè)征地永久界樁測設(shè)技術(shù)大綱》并進(jìn)行審查，在僅2個多月時間內(nèi)完成了18 502座永久界樁、24座水位標(biāo)志牌、22 134點(diǎn)界址的埋設(shè)和測繪工作，為地方庫區(qū)移民自驗(yàn)提供邊界依據(jù)。同時也滿足了工程完建后水庫運(yùn)行管理和庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。

③項(xiàng)目法人還承擔(dān)三項(xiàng)了工作。一是水庫蓄水誘發(fā)地震臺網(wǎng)建設(shè)，為下一步水庫蓄水后可能誘發(fā)地震的預(yù)測和預(yù)報(bào)，維護(hù)庫區(qū)穩(wěn)定打好基礎(chǔ)；二是配合兩省著手處理蓄水后可能造成的地質(zhì)災(zāi)害，布置監(jiān)測、預(yù)警和防治工作；三是對丹江口水庫水質(zhì)監(jiān)測、生態(tài)修復(fù)及環(huán)境科研任務(wù)進(jìn)行安排和落實(shí)。

④組織布置庫區(qū)移民、環(huán)保水保等項(xiàng)目的課題研究任務(wù)，當(dāng)好參謀和助手，一些成果已為國家和上級提供決策依據(jù)。

[1]曹茂華.項(xiàng)目法人參與水庫移民搬遷安置工作的實(shí)踐與探索[J].湖南水利水電,2009（03）.

[2]袁松齡,小浪底水庫移民項(xiàng)目業(yè)主管理[J].水利經(jīng)濟(jì)，2002（3）.

[3]長江設(shè)計(jì)公司南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫初步設(shè)計(jì)階段建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告[R]，2010.