遼寧省河道非稅收入征收管理探討

張華峰 ，劉志偉 ，趙 軍 ，李雪艷 ，張 潔

（1.遼寧省江河流域管理局，110003，沈陽(yáng)；2.沈陽(yáng)航空航天大學(xué)，110136，沈陽(yáng)；3.遼寧省水文水資源勘測(cè)局，110003，沈陽(yáng)）

一、河道非稅收入征收管理概況

河道非稅收入是指設(shè)立目的或使用用途與河道相關(guān)的非稅收入，是水利非稅收入的重要組成部分。目前遼寧省河道非稅收入主要包括河道工程修建維護(hù)費(fèi) （以下簡(jiǎn)稱河維費(fèi)）和河道采砂權(quán)出讓價(jià)款（以下簡(jiǎn)稱采砂價(jià)款）兩項(xiàng)。按財(cái)政部要求，遼寧省原征收的占河費(fèi)已于2013年1月1日起停止征收。

1.設(shè)立依據(jù)、征收范圍與標(biāo)準(zhǔn)

河維費(fèi)是遼寧省政府依據(jù)《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》設(shè)立的一項(xiàng)水利行政事業(yè)性收費(fèi)，設(shè)立于1995年，面向遼寧省行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體工商戶和城鎮(zhèn)職工征收。有銷售、營(yíng)業(yè)收入的企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)體工商戶，按銷售或者營(yíng)業(yè)收入的0.5‰～1‰計(jì)征；不能按銷售、營(yíng)業(yè)收入計(jì)征的個(gè)體工商戶，每年每戶30元；有工資收入的城鎮(zhèn)職工，每年每人5元。

采砂價(jià)款是指水行政主管部門(mén)通過(guò)拍賣、掛牌方式出讓河道采砂權(quán)而向采砂權(quán)競(jìng)得人收取的一種國(guó)有資源有償使用收入，屬非稅收入的一種，于2011年設(shè)立。采砂價(jià)款征收數(shù)額按拍賣、掛牌成交價(jià)格確定，無(wú)具體征收標(biāo)準(zhǔn)。

2.征收管理體制與預(yù)算管理方式

除大連市外，河維費(fèi)自開(kāi)征以來(lái)一直由地稅部門(mén)代征；原來(lái)每半年一個(gè)征期，后依據(jù)新修訂的征管辦法改為按月征收，實(shí)行稅費(fèi)同票同繳。市縣征收的河維費(fèi)按45%繳省，其中5%為代征手續(xù)費(fèi)，繳省后由省財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一核撥返還給地稅部門(mén)；55%地方留用。市、縣分成比例由各市自行確定。大連市市區(qū)的河維費(fèi)由大連市河維費(fèi)征管中心征收，所屬縣（市）、區(qū)的河維費(fèi)由地稅局代收。大連市征收的河維費(fèi)在財(cái)政計(jì)劃單列期間暫不繳省，但從駐連中省直企業(yè)征收的河維費(fèi)需要按全省統(tǒng)一比例繳省。

采砂價(jià)款由組織實(shí)施河道采砂權(quán)拍賣、掛牌工作的水行政主管部門(mén)按“成交確認(rèn)書(shū)”確定的數(shù)額一次性全額征收，繳省50%，市縣分成比例由各市自定。已實(shí)行完善非稅收入收繳改革的地區(qū)，采砂價(jià)款通過(guò)“非稅收繳管理系統(tǒng)”，繳入財(cái)政非稅收入專戶；未實(shí)行完善非稅收入收繳改革的地區(qū)，通過(guò)填制一般繳款書(shū)，實(shí)行就地繳庫(kù)。

河道非稅收入，按財(cái)政要求全部納入預(yù)算管理，與省財(cái)政一般預(yù)算收入統(tǒng)籌安排使用，綜合考慮收支平衡。河道非稅收入主要用于河道防洪工程建設(shè)、河道綜合治理與生態(tài)建設(shè)和河道維修養(yǎng)護(hù)與管理，也可以用于政府確定的重大水利建設(shè)項(xiàng)目和上級(jí)補(bǔ)助相關(guān)水利工程的項(xiàng)目配套。結(jié)余資金可結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，任何部門(mén)不得截留和挪用。

3.收支規(guī)模

河維費(fèi)自1995年設(shè)立以來(lái)，全省已累計(jì)征收86.5億元，繳省31.2億元，主要用于大江大河整治、中小河流治理、河道綜合治理與生態(tài)建設(shè)、防汛應(yīng)急與水毀工程修復(fù)等重點(diǎn)水利工程建設(shè)。

采砂價(jià)款自2011年設(shè)立以來(lái)，全省累計(jì)征收8 922萬(wàn)元，繳省4 461萬(wàn)元，主要用于河道綜合治理和廢棄砂場(chǎng)整治。河維費(fèi)與采砂價(jià)款的設(shè)立，為遼寧水利建設(shè)開(kāi)辟了極為重要的資金籌集渠道，緩解了水利投入不足的矛盾，加快了水利工程建設(shè)的步伐，有力地推動(dòng)了遼寧水利事業(yè)的發(fā)展。

二、河道非稅收入征管面臨的形勢(shì)和現(xiàn)狀

1.全社會(huì)重視水利的氛圍已經(jīng)形成

2011年中央1號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議歷史性地把水利擺在了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出位置，制定了一系列重大政策舉措，為水利改革發(fā)展注入了強(qiáng)大動(dòng)力。目前，全省上下基本形成了各級(jí)黨委、政府高度重視，有關(guān)部門(mén)全力支持、社會(huì)各界廣泛關(guān)注的水利發(fā)展良好氛圍，水利迎來(lái)了最好的發(fā)展機(jī)遇期。

2.水利非稅收入征管迎來(lái)了相對(duì)有利的政策環(huán)境

為切實(shí)增加水利投入，國(guó)家設(shè)立了重大水利建設(shè)基金，并將原有水利建設(shè)基金延長(zhǎng)到2020年，同時(shí)決定從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。2011年遼寧省委1號(hào)文件提出：停止所有水利非稅收入的減免緩政策，所有水利非稅收入全部專項(xiàng)用于水利支出。水利非稅收入征管工作，不論是在全國(guó)，還是在遼寧，都迎來(lái)了一個(gè)相對(duì)有利、寬松的政策環(huán)境。

3.河道非稅收入征管工作取得較為明顯的進(jìn)展

遼寧省河道非稅收入自設(shè)立以來(lái)，一直呈高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。河維費(fèi)從1995年開(kāi)征時(shí)的1.7億元到2011年的11.7億元，凈增加10億元，翻了接近三番。2011年設(shè)立的采砂權(quán)出讓價(jià)款，當(dāng)年繳省1 414萬(wàn)元，比以前每年繳省不足50萬(wàn)元的采砂管理費(fèi)，增長(zhǎng)了近30倍。2011年以來(lái)，遼寧省先后出臺(tái)或修訂出臺(tái)了《遼寧省河道工程修建維護(hù)費(fèi)征收使用管理辦法》《〈遼寧省河道工程修建維護(hù)費(fèi)征收使用管理辦法〉實(shí)施細(xì)則》《遼寧省河道采砂出讓價(jià)款征收使用管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步明確河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目占河費(fèi)的計(jì)算方法的通知》等多個(gè)政府規(guī)章和規(guī)范性文件，制定、完善和細(xì)化了河道非稅收入的征管辦法和具體細(xì)則，賦予了水利部門(mén)河維費(fèi)征收主體地位，摸清了全省重點(diǎn)中省直企業(yè)欠費(fèi)名單和大連中省直企業(yè)的繳費(fèi)規(guī)模，制作了追繳欠費(fèi)和申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的法律文書(shū)樣本，聘請(qǐng)了專業(yè)律師事務(wù)所，開(kāi)展了費(fèi)源數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)和政策宣傳，河道非稅收入征管工作邁上了一個(gè)新臺(tái)階。

三、河道非稅收入征管存在的主要問(wèn)題

1.收費(fèi)機(jī)構(gòu)不完善，征收手段落后

基層絕大多數(shù)負(fù)責(zé)河道收費(fèi)的單位都是自收自支單位，經(jīng)費(fèi)全靠收費(fèi)解決，影響了收費(fèi)執(zhí)法的獨(dú)立性和費(fèi)款分成解繳的積極性；市、縣河道收費(fèi)機(jī)構(gòu)有的龐大臃腫，有的無(wú)人干事；人員專業(yè)水平相對(duì)較低，設(shè)施裝備落后，執(zhí)法手段軟弱；受人情、行政干預(yù)和固有觀念等影響，對(duì)河道非稅欠費(fèi)均未采取有效的強(qiáng)制征收手段。

2.收取率低，欠費(fèi)嚴(yán)重

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年遼寧?。ú缓筮B）河維費(fèi)理論費(fèi)源25.8億元，實(shí)際征收10.7億元，征收率僅為41.5%；很多中省直企業(yè)實(shí)行定額征收方式，未按辦法足額計(jì)征。全省實(shí)際收取的采砂價(jià)款總量仍偏低，與全省建筑用砂量不匹配；非法采砂和違規(guī)出讓采砂權(quán)、超采等問(wèn)題還未得到根本治理，國(guó)家砂石資源和采砂價(jià)款流失嚴(yán)重。

3.行政干預(yù)問(wèn)題多發(fā)

一些地區(qū)為了擴(kuò)大招商引資或保護(hù)本地區(qū)利益，擅自對(duì)河道非稅收入進(jìn)行越權(quán)減免，甚至不執(zhí)行或變通處理省統(tǒng)一制定的河道非稅收入政策，造成大量費(fèi)源流失和征管體制混亂，影響了河道非稅收入征管工作的正常開(kāi)展。

4.社會(huì)認(rèn)知程度較差

全社會(huì)對(duì)河道乃至水利非稅收入征管政策、相關(guān)法律法規(guī)和繳費(fèi)程序、征收意義等還缺乏有效認(rèn)知，很多納費(fèi)人主動(dòng)繳納河道非稅的意識(shí)還很淡薄，甚至存在抗拒心理，以各種理由推諉拒繳。

5.基層擠占挪用問(wèn)題突出

由于地方財(cái)力狀況較差、監(jiān)督制約不到位和有關(guān)人員財(cái)經(jīng)法紀(jì)意識(shí)不強(qiáng)等因素影響，市縣非水利支出擠占挪用河維費(fèi)等河道非稅收入現(xiàn)象嚴(yán)重，據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，2011年市縣留成的河維費(fèi)平均有32.3%被用于非水利用途，個(gè)別地區(qū)這一比例甚至接近70%。這不但違反了河維費(fèi)征管辦法及國(guó)家財(cái)經(jīng)法紀(jì)，也嚴(yán)重影響了地方水利建設(shè)的投入和對(duì)省以上水利建設(shè)項(xiàng)目的配套。

四、對(duì)策和建議

1.完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，落實(shí)強(qiáng)制征收手段

要以基層水利服務(wù)體系建設(shè)為契機(jī)，加快完善各地水利收費(fèi)、水政監(jiān)察與江河公安機(jī)構(gòu)的設(shè)置，協(xié)調(diào)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算全額補(bǔ)助，強(qiáng)化人員隊(duì)伍和裝備建設(shè)。嘗試將水政監(jiān)察與公安聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制引入河道非稅欠費(fèi)追繳領(lǐng)域，為河道非稅欠費(fèi)稽查追繳工作保駕護(hù)航，解決河道收費(fèi)人員執(zhí)法手段軟弱、獲取證據(jù)難等問(wèn)題。對(duì)于中省直等實(shí)行定額征收的企業(yè)，要做好向本級(jí)政府的匯報(bào)和爭(zhēng)取工作，力爭(zhēng)通過(guò)政府層面協(xié)調(diào)解決；對(duì)于長(zhǎng)期拒繳的納費(fèi)人，堅(jiān)決履行法律程序，下達(dá)限期繳費(fèi)行政決定，逾期仍不繳的申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。要堅(jiān)決利用法律武器，打擊一批違法、違規(guī)行為，樹(shù)立水利非稅征收的法律威信。

2.強(qiáng)化對(duì)河道非稅征管工作的考核監(jiān)督

通過(guò)采取納入省政府對(duì)地方政府考核及大禹杯考評(píng)、超收返還及開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)查審計(jì)等行之有效的手段，切實(shí)加大對(duì)河道或全部水利非稅收入征管工作的監(jiān)督考核力度，制定落實(shí)切實(shí)可行的考評(píng)激勵(lì)辦法和措施，使考評(píng)結(jié)果和獎(jiǎng)罰措施客觀公正，獎(jiǎng)罰分明，切實(shí)發(fā)揮對(duì)地方的激勵(lì)和引導(dǎo)作用。

3.切實(shí)發(fā)揮水利部門(mén)征收主體作用

及時(shí)轉(zhuǎn)變角色，發(fā)揮征收主體作用，積極主動(dòng)做好與本級(jí)地稅部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，制定落實(shí)有關(guān)激勵(lì)制度和措施，深挖潛力，全力調(diào)動(dòng)地稅部門(mén)的征收積極性。通過(guò)各種渠道，摸清本地區(qū)河維費(fèi)的具體費(fèi)源情況，掌握費(fèi)源底數(shù)。協(xié)調(diào)地稅部門(mén)，在正常的稅務(wù)檢查和納稅稽查時(shí)一并對(duì)河維費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督檢查；如發(fā)現(xiàn)納稅稽查環(huán)節(jié)未依法檢查河道費(fèi)繳納情況，在移送審理環(huán)節(jié)時(shí)，一律退案處理，補(bǔ)充稽查，嚴(yán)把最后一道防線。同時(shí)在企業(yè)改制和關(guān)停并轉(zhuǎn)清稅的同時(shí)一并清費(fèi)。

4.堅(jiān)持宣傳工作常抓不懈

要充分認(rèn)識(shí)到政策宣傳對(duì)做好非稅征收的重要性，充分利用電視臺(tái)、電臺(tái)、報(bào)刊、網(wǎng)站等多種方式，可結(jié)合“中國(guó)水周”“世界水日”等契機(jī)，大力宣傳河道收費(fèi)的有關(guān)政策、繳費(fèi)方法和重要意義；要注重對(duì)重點(diǎn)納費(fèi)企業(yè)、外資企業(yè)、政府及有關(guān)部門(mén)的宣傳，堅(jiān)持點(diǎn)面結(jié)合，使納費(fèi)人明白依法繳費(fèi)是其應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任，增強(qiáng)繳費(fèi)主動(dòng)性，營(yíng)造全社會(huì)知曉、理解和支持水利收費(fèi)的環(huán)境和氛圍。對(duì)于規(guī)模較大、注重社會(huì)形象且長(zhǎng)期欠費(fèi)的企業(yè)，可考慮在報(bào)紙等媒體打捆發(fā)布這些欠費(fèi)企業(yè)的欠費(fèi)公告，利用輿論壓力，促使其依法足額納費(fèi)。

5.緊握許可抓手

做好采砂許可與采砂價(jià)款收取的有機(jī)銜接，在采砂許可環(huán)節(jié)對(duì)采砂價(jià)款的征收和分成解繳認(rèn)真進(jìn)行審查把關(guān)。嚴(yán)格執(zhí)行省采砂許可有關(guān)規(guī)定，對(duì)于未足額收取或分成解繳采砂價(jià)款的采砂權(quán)競(jìng)得人或地區(qū)，不予辦理采砂許可。

6.加大對(duì)非法盜采、超采的打擊力度

堅(jiān)持水政監(jiān)察與公安聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，積極做好河道日常巡查監(jiān)管工作，完善舉報(bào)和應(yīng)急反應(yīng)體系及采砂保證金制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、查處盜采、超采及不規(guī)范出讓等行為，進(jìn)一步完善、強(qiáng)化證據(jù)收集、法條適用、起訴定罪等環(huán)節(jié)，促進(jìn)河道采砂權(quán)出讓和采砂價(jià)款征繳工作的良性運(yùn)行。

7.協(xié)調(diào)開(kāi)展河道非稅使用情況的專項(xiàng)審計(jì)

協(xié)調(diào)審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督檢查部門(mén)，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)河道非稅收入的安排使用情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，規(guī)范河道非稅收入的預(yù)算管理與撥付使用，嚴(yán)格貫徹落實(shí)國(guó)家有關(guān)規(guī)定和遼寧省委1號(hào)文件要求，確保水利非稅收入全部專項(xiàng)用于水利支出。