城鎮(zhèn)化的空間政治學(xué)

劉兆鑫

[摘要]城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)空間的生產(chǎn)和再生產(chǎn)過(guò)程，具有政治性。農(nóng)民進(jìn)城有選擇“城鎮(zhèn)收入+土地保障”的新型城市生活模式的傾向，形成“城鎮(zhèn)賺錢(qián)，鄉(xiāng)村消費(fèi)”的空間策略，造成城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生產(chǎn)空間與消費(fèi)空間的分離。農(nóng)民的這種空間策略與國(guó)家干預(yù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的戰(zhàn)略意圖有契合之處，也存在明顯背離，表明促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵是促進(jìn)城鎮(zhèn)體系協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)家權(quán)力的空間等級(jí)化也會(huì)制約城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)一體化發(fā)展。促進(jìn)城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)優(yōu)化要從優(yōu)化國(guó)家治理結(jié)構(gòu)著手推進(jìn)改革。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；空間政治；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；國(guó)家治理結(jié)構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008410X（2016）05003807

世界范圍內(nèi)，城鎮(zhèn)化或者城市化①進(jìn)程都是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展變遷的一條主線。當(dāng)前中國(guó)已經(jīng)步入“諾瑟姆曲線”所描述的加速城市化階段，城鎮(zhèn)化問(wèn)題在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)研究和政策實(shí)踐中

始終是一個(gè)極為重要的議題。然而，在城鎮(zhèn)化研究的經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、人類(lèi)學(xué)路徑之中，似乎還缺少一種政治學(xué)路徑的考量，特別是來(lái)自空間政治學(xué)的理論想象力還沒(méi)有得到充分展現(xiàn)。本文認(rèn)為，至少基于三點(diǎn)理由，有必要對(duì)中國(guó)的城鎮(zhèn)化問(wèn)題進(jìn)行空間政治學(xué)分析。一是城鎮(zhèn)化本身就是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至文化生活的重心從鄉(xiāng)村空間向城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)移的過(guò)程，這一過(guò)程既是人口向城鎮(zhèn)的空間聚集過(guò)程，也是公民身份資格轉(zhuǎn)換的空間融入過(guò)程，更是權(quán)力與權(quán)利關(guān)系重新配置的過(guò)程。二是城鎮(zhèn)化加劇了城市空間的擁擠性，往往伴隨貧富分化、交通擁堵、城市蔓延、環(huán)境污染等一系列“城市病”，這個(gè)世界性難題也是中國(guó)當(dāng)前正在面對(duì)的。如何在日益緊湊的城市空間內(nèi)組織有秩序的社會(huì)生活顯然需要更大的政治智慧。三是20世紀(jì)末社會(huì)科學(xué)研究的“空間轉(zhuǎn)向”提升了對(duì)空間的政治意涵的理論認(rèn)識(shí)。正如列菲伏爾所言，“空間永遠(yuǎn)是政治性的和策略性的”[1]（P62），全球、區(qū)域和城市（鎮(zhèn)）作為“空間意識(shí)”天然的關(guān)切對(duì)象，其形成和發(fā)展過(guò)程也需要一種政治化的解讀路徑。當(dāng)然，從國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀來(lái)看，盡管空間政治學(xué)的理念已初步形成，但其體系化的研究綱領(lǐng)和結(jié)構(gòu)還遠(yuǎn)未完成。不過(guò)，這并不妨礙我們使用空間政治的視角去研究城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，或許這一視角能夠增進(jìn)對(duì)城鎮(zhèn)化多重屬性的認(rèn)識(shí)。

一、農(nóng)民進(jìn)城的空間策略

拋開(kāi)一些地方政府以行政命令搞“圈地上樓”式的人為城鎮(zhèn)化不談，城鎮(zhèn)化進(jìn)程本質(zhì)上是自然選擇與政府調(diào)控雙向作用的產(chǎn)物。前者是農(nóng)業(yè)人口在勞動(dòng)力價(jià)格機(jī)制的作用下，選擇更有利的生存方式和更好的生活條件而放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活進(jìn)入城市的自發(fā)行為，后者則是政府依靠政策、制度和信息等手段引導(dǎo)和控制農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的行政行為。隨著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，市場(chǎng)吸引農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城務(wù)工和居住的作用越來(lái)越大，政府調(diào)控也經(jīng)歷了從限制進(jìn)入到放松準(zhǔn)入再到促進(jìn)融入的轉(zhuǎn)變，特別是十八屆三中全會(huì)明確提出“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”和“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的要求。這一轉(zhuǎn)變既體現(xiàn)了政府要糾正傳統(tǒng)體制中的阻滯因素，克服“虛假城鎮(zhèn)化”或“半城鎮(zhèn)化”的弊病，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的目的，也體現(xiàn)了對(duì)2億～3億流動(dòng)人口和潛在的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享有公民權(quán)的尊重。因而，當(dāng)前研究主要關(guān)注的是改革戶籍制度及其上依附的公共服務(wù)分配機(jī)制的問(wèn)題。筆者對(duì)河南省10縣（區(qū)）40村（社區(qū)）農(nóng)民進(jìn)城意愿的調(diào)查結(jié)果顯示本次調(diào)查為綜合調(diào)查，時(shí)間為2013年8月11日～26日，其中也包括城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民進(jìn)城意愿調(diào)查部分。調(diào)查抽取了河南省10個(gè)縣（區(qū)），包括河南省鄭州市金水區(qū)、新鄭市、鞏義市、信陽(yáng)市平橋區(qū)、欒川縣、孟州市、新鄉(xiāng)縣、舞鋼市、義馬市、濮陽(yáng)市華龍區(qū)、濟(jì)源市共十個(gè)縣（市），其中每個(gè)縣（市）隨機(jī)抽取兩個(gè)村和兩個(gè)街道社區(qū)，每個(gè)村和社區(qū)分別完成25份問(wèn)卷，共完成1000份問(wèn)卷，收回問(wèn)卷979份，問(wèn)卷回收率97.9%，農(nóng)業(yè)戶口居民問(wèn)卷共474份，其中對(duì)城鎮(zhèn)化相關(guān)問(wèn)題做出完整回答的共431份，農(nóng)業(yè)戶口居民問(wèn)卷有效率為90.9%。，開(kāi)放戶籍準(zhǔn)入和實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)均等化“能夠吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口”這一結(jié)論尚不能輕易做出，這些措施對(duì)吸引農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工或許有較強(qiáng)的刺激作用，但促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城安家落戶的效用并不十分明確。

通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河南省農(nóng)民進(jìn)城落戶意愿總體上并不十分強(qiáng)烈。對(duì)于“你是否愿意在城鎮(zhèn)安家落戶”這個(gè)問(wèn)題，圖1顯示了河南農(nóng)民的選擇。其中，53.38%的農(nóng)民不愿意落戶城鎮(zhèn)，21.68%的人在條件許可的情況下愿意落戶城鎮(zhèn)，只有24.94%的人愿意落戶城鎮(zhèn)。前兩項(xiàng)的比例總和達(dá)到75.06%，至少表明農(nóng)民對(duì)進(jìn)城安家落戶普遍持觀望態(tài)度。

對(duì)于選擇“不愿意”的被調(diào)查者，設(shè)計(jì)問(wèn)題“不愿意到城鎮(zhèn)安家落戶的顧慮”，對(duì)于選擇“如果條件許可的話愿意”和“愿意”的被調(diào)查者，設(shè)計(jì)問(wèn)題“愿意到城鎮(zhèn)安家落戶的障礙”（見(jiàn)表1）。

對(duì)于不愿在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)業(yè)戶口居民，顧慮“不愿丟掉老家土地和宅基地”的最多，占62.19%，其次是“城市花銷(xiāo)成本太大”，占50.73%。對(duì)于“在條件許可的情況下愿意”和“愿意”在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)業(yè)戶口居民，“就業(yè)收入問(wèn)題”和“住房問(wèn)題”是在城鎮(zhèn)安家落戶的頭等大事，分別占59.16%和51.66%。這種現(xiàn)象可以解釋為農(nóng)民因城鎮(zhèn)就業(yè)壓力大、生活成本高以及農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷居成本難以負(fù)擔(dān)而不愿放棄土地和宅基地的保障作用。有一點(diǎn)需要注意的是，被調(diào)查者對(duì)社會(huì)保障的需求并不高，這可能與農(nóng)民公民權(quán)利意識(shí)淡薄有關(guān)，同時(shí)也表明，土地的保障作用在農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中有替代城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的可能性，從而形成“非農(nóng)收入+土地保障”的新型生產(chǎn)生活方式，這與傳統(tǒng)意義上所理解的“非農(nóng)收入+社會(huì)保障”的城市型生產(chǎn)生活方式有本質(zhì)區(qū)別。換個(gè)角度來(lái)看，這也是農(nóng)民化解進(jìn)城風(fēng)險(xiǎn)、降低城鎮(zhèn)生活負(fù)擔(dān)的一種必然選擇。一些地方的農(nóng)民寧肯土地“撂荒”也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去的現(xiàn)象就說(shuō)明了這一點(diǎn)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，即使農(nóng)民在城鎮(zhèn)定居并獲得平等的公共服務(wù)待遇，土地這種穩(wěn)定而低成本的保障對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言都是一種值得保留的資源。換言之，“只換居住證而不改戶籍”的做法有可能成為中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一種常態(tài)現(xiàn)象。

第一，農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的積極性較高。與進(jìn)城安家落戶意愿不強(qiáng)烈形成鮮明對(duì)比的是，受訪農(nóng)民在回答“是否愿意進(jìn)城工作”時(shí)給出的答案卻相反，有40.14%的人選擇“想”進(jìn)城工作，而選擇“無(wú)所謂”的占26.45%，選擇“不想”的占33.41%。同時(shí)，對(duì)受訪農(nóng)民工作狀況的調(diào)查顯示，38.35%的人在家務(wù)農(nóng)，19.49%的人打零工，有穩(wěn)定工作的也占到了20.97%（見(jiàn)圖2），表明實(shí)際從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作的農(nóng)民也超過(guò)了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口數(shù)量，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)農(nóng)民所占比例與有進(jìn)城務(wù)工意愿的農(nóng)民比例有高度的一致性。這說(shuō)明，一方面確實(shí)存在大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移，另一方面，農(nóng)民也具有進(jìn)城從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的動(dòng)機(jī)和行動(dòng)力。也就是說(shuō)，農(nóng)民群體中存在以城鎮(zhèn)收入為家庭主要收入來(lái)源的傾向。

第二，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生活并不悲觀。對(duì)城市生活狀態(tài)的向往程度決定了農(nóng)民是否進(jìn)城落戶的意愿。調(diào)查顯示，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生活狀況的滿意度并沒(méi)有想象中那么糟糕，相反，受訪農(nóng)民對(duì)自己當(dāng)前農(nóng)村生活狀態(tài)還比較認(rèn)可（見(jiàn)圖3）。其中，認(rèn)為“各方面都比較滿意”和“生活上基本過(guò)得去”的分別占到37.79%和47.42%。農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生活的樂(lè)觀態(tài)度一定程度上得益于政府的“三農(nóng)政策”，取消農(nóng)業(yè)稅、增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼和政府保險(xiǎn)、建立“新農(nóng)合”保險(xiǎn)體系等已經(jīng)使城市生活相對(duì)于農(nóng)村生活的比較優(yōu)勢(shì)縮小了，如果這種比較優(yōu)勢(shì)小到不足以抵銷(xiāo)農(nóng)民進(jìn)城安家落戶的轉(zhuǎn)移成本，那么農(nóng)民選擇留在農(nóng)村而不是進(jìn)入城市就是情理之中的事了。

第三，農(nóng)民較為關(guān)注公共服務(wù)的空間可達(dá)性。對(duì)“期望自己子女上小學(xué)的地點(diǎn)”的調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民大多期望子女在“本村”、“本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和“本地縣城”上小學(xué)，三項(xiàng)共計(jì)68.95%，而最多的是在“本地縣城”上小學(xué)，占26.45%（見(jiàn)圖4）。如果農(nóng)民為子女就學(xué)而進(jìn)城落戶的話，本地縣城將是最受青睞的地方。也就是說(shuō)，城鎮(zhèn)公共服務(wù)對(duì)農(nóng)民的吸引力并不能籠統(tǒng)闡述，公共服務(wù)在空間上的可達(dá)性，即距離上的可獲得的難易程度才是決定吸引力高低的關(guān)鍵。這也從一個(gè)側(cè)面表明，農(nóng)民選擇城鎮(zhèn)生活時(shí)也較為關(guān)注公共服務(wù)的獲得成本問(wèn)題。

綜合上述調(diào)查結(jié)果看，增加非農(nóng)收入的需求、保持農(nóng)村生活的傾向以及降低公共服務(wù)獲得成本的動(dòng)機(jī)交織在一起，就有可能在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中創(chuàng)造出一種既不同于歐美也區(qū)別于拉美的新的城市生活模式，即在城市中獲得相對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更多的經(jīng)濟(jì)收入，而在農(nóng)村消費(fèi)成本相對(duì)低廉的社會(huì)資源。

應(yīng)該說(shuō)，隨著城鎮(zhèn)化本身持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)民進(jìn)城已經(jīng)從盲目流動(dòng)的階段向理性選擇回歸?！俺鞘匈嶅X(qián)，鄉(xiāng)村消費(fèi)”這種流而不遷的生活模式與其說(shuō)是農(nóng)民因戶籍等而被人為擋在城市之外的無(wú)奈之舉，不如說(shuō)是農(nóng)民應(yīng)對(duì)市場(chǎng)選擇和適應(yīng)國(guó)家干預(yù)而利用城鎮(zhèn)化的空間生產(chǎn)過(guò)程謀求自身利益最大化的策略。這種空間策略極有可能造就中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生產(chǎn)空間與消費(fèi)空間的分離局面，即城市的生產(chǎn)功能與消費(fèi)功能沒(méi)有統(tǒng)一在一個(gè)空間內(nèi)。這種新動(dòng)向可能比戶籍制度更能影響中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

二、城鎮(zhèn)化的國(guó)家干預(yù)

從空間（性）的角度來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程是城鎮(zhèn)空間和鄉(xiāng)村空間及其關(guān)系的重塑過(guò)程，而城鎮(zhèn)空間的生產(chǎn)和再生產(chǎn)是重點(diǎn)。農(nóng)民的空間策略往往看起來(lái)是“弱者的戰(zhàn)術(shù)”，但當(dāng)其成為集體選擇的行動(dòng)時(shí)，無(wú)疑會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生深刻影響。那么，我們?nèi)绾卧u(píng)價(jià)這種影響？回答這個(gè)問(wèn)題必須回到國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略需求上來(lái)。

自改革開(kāi)放以來(lái)，盡管?chē)?guó)家利用戶籍制度干預(yù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程并不十分成功，但在走城鎮(zhèn)化道路上始終保持一致方向，貫穿了兩大主線。

主線之一——促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。通過(guò)國(guó)家干預(yù)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的一貫作法，城鎮(zhèn)化問(wèn)題也不例外。對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程，國(guó)家沒(méi)有選擇以發(fā)達(dá)國(guó)家城市化進(jìn)程為模板的發(fā)展軌跡，而是積極推動(dòng)其發(fā)展。改革開(kāi)放初期，國(guó)家大力推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。2000年國(guó)家提出積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。十八屆三中全會(huì)又提出完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?？梢哉f(shuō)，城鎮(zhèn)化當(dāng)前已被置于空前重要的地位?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》對(duì)此有全面表述：（1）城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路；（2）城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎；（3）城鎮(zhèn)化是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手；（4）城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑；（5）城鎮(zhèn)化是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐；（6）城鎮(zhèn)化是促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步的必然要求。從這六個(gè)方面可以看出，城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題的關(guān)鍵。

主線之二——控制城市規(guī)模。在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時(shí)，防止城市過(guò)度膨脹一直都是國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分。20世紀(jì)80年代初，我國(guó)就制定了“堅(jiān)定不移控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的方針。其后，國(guó)家的城鎮(zhèn)化政策始終將中小城鎮(zhèn)發(fā)展作為重點(diǎn)，體現(xiàn)了對(duì)大城市進(jìn)行規(guī)模控制的意圖。即使2008年全球金融危機(jī)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的沖擊促使國(guó)家決心改變城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化的狀況，十八屆三中全會(huì)仍然提出“合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！钡囊?，希望通過(guò)差別化的戶籍制度調(diào)控城鎮(zhèn)人口分布。這種控制城市規(guī)模的要求為如何消化如此龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提出了挑戰(zhàn)。

概括來(lái)講，國(guó)家的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略就是要在“壓縮的現(xiàn)代化”進(jìn)程中完成加快城鎮(zhèn)化發(fā)展和防止重蹈發(fā)達(dá)國(guó)家“城市病”老路這個(gè)雙重任務(wù)。以此為目標(biāo)檢視農(nóng)民的空間策略對(duì)城鎮(zhèn)化的影響，可以發(fā)現(xiàn)兩者既有契合之處，也有背離的一面。契合之處就在于農(nóng)民對(duì)城市生活壓力的擔(dān)憂減小了國(guó)家引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向中小城市聚集的阻力。同時(shí)，農(nóng)民回鄉(xiāng)消費(fèi)也事實(shí)上為城鎮(zhèn)化在農(nóng)村地區(qū)的萌發(fā)創(chuàng)造了條件。一些地方打工經(jīng)濟(jì)甚至成為該地區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)，刺激了本地非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意愿[2]。然而，“城鎮(zhèn)賺錢(qián)、鄉(xiāng)村消費(fèi)”的模式顯然并不利于改善內(nèi)需不足的問(wèn)題，這樣的城鎮(zhèn)化發(fā)展樣態(tài)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的調(diào)整作用將大打折扣。

由此看來(lái)，城鎮(zhèn)化要承擔(dān)起引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重任，關(guān)鍵在于如何促進(jìn)城鎮(zhèn)生產(chǎn)空間與消費(fèi)空間的統(tǒng)一。解決這個(gè)問(wèn)題，唯一出路就是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。原因在于，只有通過(guò)縮小發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)、大城市與小城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的差距，提高后者的經(jīng)濟(jì)和人口承載力，才能將就業(yè)場(chǎng)域拉回到消費(fèi)場(chǎng)域。從空間的角度來(lái)說(shuō)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就是形成多中心的空間結(jié)構(gòu)從而加快城鎮(zhèn)空間的生成。一是促進(jìn)后進(jìn)地區(qū)城市群、大城市和中小城鎮(zhèn)的形成；二是在現(xiàn)有城鎮(zhèn)體系中促進(jìn)中小城鎮(zhèn)的發(fā)展；三是在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)上促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)新生城鎮(zhèn)空間的增長(zhǎng)。概而言之，就是要促進(jìn)“就近就地城鎮(zhèn)化”。

改革戶籍制度在當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展階段雖是一項(xiàng)必要措施，但引領(lǐng)城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展的深層次動(dòng)力還是來(lái)自區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。甚至可以說(shuō)，隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展程度的提高，戶籍制度的存廢將成為次要問(wèn)題。因此，當(dāng)前推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅要消除阻礙農(nóng)民市民化的體制機(jī)制，更要著力改革限制區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制。

三、城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間政治困境

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)際上就是消除或縮小空間差異的問(wèn)題，而改革限制區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制就是改革產(chǎn)生空間差異的空間生產(chǎn)過(guò)程。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)語(yǔ)境下，城鎮(zhèn)空間的生產(chǎn)是資本、權(quán)力、階層等經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)要素和力量對(duì)城鎮(zhèn)及其結(jié)構(gòu)（包括城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)）的重新塑造，從而使城鎮(zhèn)空間成為其介質(zhì)和產(chǎn)物的過(guò)程。城鎮(zhèn)空間的生產(chǎn)首先來(lái)自市場(chǎng)機(jī)制。城鎮(zhèn)的規(guī)模效應(yīng)降低了生產(chǎn)和交易的成本，刺激資本、勞動(dòng)力、生產(chǎn)生活資料向城鎮(zhèn)的聚集，推動(dòng)城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)張。所以，城鎮(zhèn)化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要產(chǎn)物。從這個(gè)角度講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終是城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)性力量。然而，如同其他領(lǐng)域的市場(chǎng)機(jī)制一樣，空間生產(chǎn)的市場(chǎng)機(jī)制也存在失靈問(wèn)題。一方面，當(dāng)城市規(guī)模超過(guò)一定邊界，規(guī)模效應(yīng)衰減，生產(chǎn)、交易、消費(fèi)都變得不再經(jīng)濟(jì)，大城市病就會(huì)出現(xiàn)。另一方面，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成資源在城鎮(zhèn)間的配置，那些先天稟賦好、區(qū)位優(yōu)勢(shì)顯著的城鎮(zhèn)或者聚集效應(yīng)更強(qiáng)的大城市往往成為資本的主要流入地，擠占其他城鎮(zhèn)特別是中小城鎮(zhèn)的發(fā)展空間。由此，區(qū)域發(fā)展不均衡的問(wèn)題就出現(xiàn)了。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，空間差異是客觀存在的，一定程度上也是不可避免的，這是由市場(chǎng)機(jī)制的性質(zhì)所決定的。但是，空間生產(chǎn)的市場(chǎng)失靈可以通過(guò)空間的再生產(chǎn)予以矯正。這種再生產(chǎn)的主要形式就是政府手段。總的來(lái)看，國(guó)家對(duì)空間的再生產(chǎn)主要通過(guò)兩種途徑完成。一是發(fā)展政策，即直接扶持或者提高一些地區(qū)汲取資源的能力來(lái)縮小發(fā)展差距。我國(guó)東南沿海城市發(fā)展迅速、城鎮(zhèn)密集出現(xiàn)，就與改革開(kāi)放初期國(guó)家率先給予開(kāi)放政策有關(guān)。后來(lái)，國(guó)家先后實(shí)施振興東北老工業(yè)基地、西部大開(kāi)放、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，這些實(shí)際上也都是空間再生產(chǎn)的政治安排。二是公共服務(wù)。公共服務(wù)“是指由國(guó)家集體性提供的服務(wù)形式，如大眾住房、交通、醫(yī)療設(shè)施等。因?yàn)榧w消費(fèi)是適應(yīng)于居住在某一空間區(qū)域中的人的，因此它就有了一個(gè)空間的所指對(duì)象?！盵1]（序言P5）公共服務(wù)的地區(qū)差距是構(gòu)成空間差異的一個(gè)重要方面。如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的必然結(jié)果，但公共服務(wù)的地區(qū)之間差距不應(yīng)過(guò)大，政府應(yīng)在消除區(qū)域公共服務(wù)差異上承擔(dān)積極責(zé)任。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略也構(gòu)成再生產(chǎn)城鎮(zhèn)空間的形式。

通過(guò)政府手段實(shí)現(xiàn)空間的再生產(chǎn)就是追求空間正義的過(guò)程。根據(jù)德克西的觀點(diǎn)，空間正義是正義的空間性和空間性的正義的集合[3]。前者是結(jié)果，后者是過(guò)程。如公共服務(wù)在地理位置上的不均衡分布就是非正義的空間性，遠(yuǎn)離它的人獲得公共服務(wù)的成本更高，是有失公平的安排，而公共服務(wù)空間不均衡分布的形成往往產(chǎn)自非正義的政治過(guò)程。也就是說(shuō)，要生產(chǎn)正義的空間必須有正義的空間生產(chǎn)過(guò)程?？臻g的生產(chǎn)和再生產(chǎn)實(shí)際上都是政治性的。因此，向政治過(guò)程探求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動(dòng)力也是有必要的。

總體來(lái)看，區(qū)域按照何種權(quán)力結(jié)構(gòu)組織起來(lái)構(gòu)成區(qū)域發(fā)展的政治過(guò)程。權(quán)力也是一種空間化的存在，“空間是任何公共生活形式的基礎(chǔ)?？臻g是任何權(quán)力運(yùn)作的基礎(chǔ)”[1]（P1314）。國(guó)家被劃分為若干行政轄區(qū)，權(quán)力在行政轄區(qū)中進(jìn)行分配，各轄區(qū)按照一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)組成統(tǒng)一國(guó)家，而國(guó)家利用這種權(quán)力結(jié)構(gòu)管理著各個(gè)轄區(qū)。“空間已經(jīng)成為國(guó)家最重要的政治工具。國(guó)家利用空間以確保對(duì)地方的控制、嚴(yán)格的層級(jí)、總體的一致性，以及各部分的區(qū)隔?！盵1]（P50）目前我國(guó)，區(qū)域依權(quán)力等級(jí)而組織在一起，并按照權(quán)力等級(jí)被劃分為不同等級(jí)的空間，形成國(guó)家權(quán)力的空間等級(jí)化。在整體區(qū)劃上，省、市、縣、鄉(xiāng)構(gòu)成等級(jí)化的區(qū)域，而在城鎮(zhèn)體系中，直轄市、省會(huì)城市、副省級(jí)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市都被等級(jí)化了的權(quán)力標(biāo)注為不同的空間，甚至村落這個(gè)自治體在行政區(qū)劃上也服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理，逐級(jí)傳遞，最終鄉(xiāng)村也被置于城市的控制之下。

這種國(guó)家權(quán)力的空間等級(jí)化對(duì)區(qū)域發(fā)展的影響是普遍存在的，主要表現(xiàn)為兩方面。

第一，區(qū)域發(fā)展等級(jí)化。伴隨國(guó)家權(quán)力的空間等級(jí)化，區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)明顯的等級(jí)化。在中國(guó)的城鎮(zhèn)體系當(dāng)中，越靠近權(quán)力的頂端和中心，城鎮(zhèn)發(fā)展的機(jī)會(huì)越大。這種印象甚至已經(jīng)內(nèi)化為一種普遍的社會(huì)認(rèn)知，成為人們衡量城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿Φ臉?biāo)尺。當(dāng)然，權(quán)力對(duì)空間生產(chǎn)的影響是客觀存在的。權(quán)力不僅影響公共資源（如財(cái)政資源）的分配，也對(duì)其他社會(huì)資源有吸附作用，如各種經(jīng)濟(jì)組織的入駐。德國(guó)遷都柏林促進(jìn)東部地區(qū)的快速發(fā)展，以及我國(guó)一些城市政府通過(guò)政府遷址的方式帶動(dòng)城市新區(qū)快速聚集人氣都是典型舉證。但是，中國(guó)的問(wèn)題在于權(quán)力的等級(jí)層次過(guò)多，以至于少數(shù)處于權(quán)力頂端的區(qū)域（空間）發(fā)展機(jī)會(huì)很多，而多數(shù)處于權(quán)力末端的區(qū)域被邊緣化。同時(shí)，等級(jí)化了的空間權(quán)力也使得上級(jí)空間能夠剝奪下級(jí)空間的資源和機(jī)會(huì)。最直接的例子就是市管縣體制，市不僅沒(méi)有起到輻射帶動(dòng)的作用，反而截留下?lián)苜Y金，并利用權(quán)力中心地位影響項(xiàng)目和投資在縣域落戶。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，省管縣體制改革在促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展方面的積極作用是需要引起足夠重視的。

第二，強(qiáng)化空間隔離。國(guó)家權(quán)力的空間等級(jí)化形成只對(duì)上負(fù)責(zé)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，從而消解了區(qū)域聯(lián)合發(fā)展和一體化的程度。應(yīng)該說(shuō)，權(quán)力在空間上是有邊界的。只有在它的轄區(qū)內(nèi)權(quán)力才能生效，但國(guó)家權(quán)力的空間等級(jí)化強(qiáng)化了權(quán)力的屬地原則，使各區(qū)域成為孤立的發(fā)展主體。葉琳在比較中美區(qū)域一體化進(jìn)程的異同時(shí)認(rèn)為，中國(guó)的區(qū)域一體化（主要指的是城市群和城市帶的形成）主要是由中央政府推動(dòng)的，而美國(guó)區(qū)域一體化的動(dòng)機(jī)是空間毗鄰的地方政府為增進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)供給而進(jìn)行的主動(dòng)聯(lián)合

[4]。實(shí)際上，中國(guó)城市群和城市帶在相當(dāng)程度上缺乏府際合作的動(dòng)力，除位置靠近外，城市之間既不共享公共服務(wù)資源，也不互補(bǔ)發(fā)展戰(zhàn)略。城市群不是一群城市，切實(shí)提高城市群的一體化程度，才能充分發(fā)揮城市群在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的輻射帶動(dòng)作用。

因此，消解國(guó)家權(quán)力的空間等級(jí)化對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的消極影響是促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展不可或缺的組成部分。

四、構(gòu)建促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)

總體而論，城鎮(zhèn)化是一個(gè)十分復(fù)雜的過(guò)程，它包含國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的共同參與，不同主體以權(quán)力、資本或行動(dòng)策略的方式不斷塑造著城鎮(zhèn)化的形態(tài)。也就是說(shuō)，城鎮(zhèn)化不能再被看作一個(gè)與政治無(wú)關(guān)的過(guò)程。在全面深化改革的當(dāng)下，省管縣體制改革、分稅制改革、行政審批改革（簡(jiǎn)政放權(quán)）、允許地方發(fā)債等改革既具有政治與行政改革的屬性，也同時(shí)改造著城鎮(zhèn)空間的生產(chǎn)與再生產(chǎn)機(jī)制，對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展有重要影響。因此，城鎮(zhèn)化不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的因素，也要關(guān)注政治的因素。同時(shí)，從城鎮(zhèn)化反觀政治與行政的改革方向也不失為一種有益的研究路徑。以空間政治學(xué)為橋梁，政治發(fā)展與城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系可以得到初步解釋?zhuān)渲幸蔡N(yùn)含著更為復(fù)雜的大課題和許多微觀的小課題，需要不斷拓展研究。不過(guò)，就城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略本身而言，城鎮(zhèn)化發(fā)展在空間上的多中心結(jié)構(gòu)必然要求國(guó)家治理結(jié)構(gòu)也朝向多中心治理模式發(fā)展。

其一，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化。應(yīng)該說(shuō)，權(quán)力的等級(jí)結(jié)構(gòu)在現(xiàn)代社會(huì)是不可避免的，還有存在理由。但是，過(guò)多的行政層級(jí)不利于調(diào)動(dòng)地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的積極性，不利于城鎮(zhèn)的空間生產(chǎn)在中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的持續(xù)進(jìn)行。當(dāng)前，行政等級(jí)已經(jīng)成為套在城鎮(zhèn)發(fā)展頭上的枷鎖，甚至造成官僚行為的異化。比如，一些地方政府不關(guān)心本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)，醉心于通過(guò)人為擴(kuò)張城市規(guī)模謀求城鎮(zhèn)等級(jí)的提升，為自己爭(zhēng)取政治資本。因此，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化不僅是行政體制改革的必然趨勢(shì)，也是通過(guò)調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)帶動(dòng)區(qū)域和城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要手段。

其二，提升地方治理能力。從當(dāng)前形勢(shì)來(lái)看，提升地方治理能力，特別是城市治理能力是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重中之重。就城鎮(zhèn)化發(fā)展而言，提高城市管理水平，提高城市發(fā)展質(zhì)量，是提升城鎮(zhèn)承載力的重要一環(huán)?？偟膩?lái)看，提升地方治理能力首先要提升地方自治能力，促進(jìn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同參與治理城市，形成多元共治的局面。同時(shí)，也需要改革公共財(cái)政體制，加大中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加大地方自主權(quán)，讓地方根據(jù)自身實(shí)際情況選擇發(fā)展戰(zhàn)略，減少行政級(jí)別對(duì)區(qū)域發(fā)展的束縛。其次，提升地方治理能力還要推動(dòng)地方治理創(chuàng)新，不斷提升地方政府解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程出現(xiàn)的新問(wèn)題、應(yīng)對(duì)不斷變化的新形勢(shì)的能力。最后，提升地方治理能力還要加強(qiáng)地方民主治理，將民眾的真實(shí)需求傳輸?shù)匠擎?zhèn)化建設(shè)和城市管理過(guò)程當(dāng)中。

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