昌寧縣集體林權(quán)制度改革后成果應(yīng)用分析

張春紅

（云南省昌寧縣林權(quán)管理服務(wù)中心，云南 保山678100）

1 引言

林業(yè)就是以森林為主要經(jīng)營對象的一個行業(yè)，林權(quán)就是林地林木的擁有、使用、處分、收益的權(quán)利，擁有林權(quán)是森林經(jīng)營的前提。林權(quán)制度改革就是通過確定林地的四至界限，明確林地的所有者、使用者和使用期限，林木的所有者、使用者，并對林地、林木所有者發(fā)放證書，以證書為依據(jù)明確權(quán)利人的責(zé)、權(quán)、利，保障林地林木所有者或使用者的合法權(quán)益和進行合法經(jīng)營權(quán)益的一項工作。集體林權(quán)制度改革檔案，是對林權(quán)改革過程中具有收藏保存價值的文件數(shù)據(jù)圖表等載體的一種記錄。集體林權(quán)制度改革成果是集體林經(jīng)營管理的基礎(chǔ)，開發(fā)集體林權(quán)制度改革成果的應(yīng)用空間，是昌寧縣林業(yè)可持續(xù)發(fā)展、穩(wěn)步健康發(fā)展的重要措施。

昌寧縣地處云南省西部，地理坐標(biāo)位于東經(jīng)99°16′～100°02′，北緯24°14′～25°12′之間。全縣國土面積5832000hm2，其中山區(qū)、半山區(qū)面積占97.1%，是一個典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣。全縣現(xiàn)有林業(yè)用地211360hm2，其中集體林192440hm2，國有林15120hm2，退耕地4466.67hm2。按分類劃分，有生態(tài)公益林60800hm2，商品林150560hm2。全縣有各類森林蓄積1147.72萬m3，是云南省的重點林業(yè)縣之一。

2 昌寧縣集體林權(quán)制度改革基本情況

昌寧縣集體林權(quán)制度改革應(yīng)確權(quán)林地面積192440hm2，其 中 生 態(tài) 公 益 林 44353.33hm2，商 品 林148086.67hm2。經(jīng)3年時間的艱苦努力，昌寧縣共投入資金1324.03萬元，投入林改工作人員14931人，其中技術(shù)員479人，完成外業(yè)宗地勾繪142444宗，調(diào)處林權(quán)糾紛2989起，已完成191993.33hm2的林地確權(quán)，占應(yīng)確權(quán)林地的99.77%。其中生態(tài)公益林44353.33hm2，商品林147640hm2。已完成確權(quán)林地的內(nèi)業(yè)資料整理，共發(fā)放集體林權(quán)證70978本。

3 昌寧縣集體林權(quán)制度改革取得的成果分析

3.1 確定了各農(nóng)戶的林地范圍

昌寧縣在集體林權(quán)制度改革具體工作中，以1983年農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任承包到戶資料為基礎(chǔ)，通過林權(quán)所有人和相鄰權(quán)利人以及林改工作隊員共同到山林現(xiàn)地，明確林權(quán)所有人與相鄰人的林地分界線，并且相鄰林地權(quán)利人在記錄有林地分界四至的林改外野調(diào)查表上簽字確認。同時，林改工作隊員現(xiàn)地使用GPS對林地四至的各拐點進行定位，記錄坐標(biāo)值；在林地四至界線設(shè)置明顯的永久性地物標(biāo)志。對一些原來描述和記錄模糊的林地四至，通過調(diào)查協(xié)商，現(xiàn)場協(xié)商、調(diào)解處理，確定了各權(quán)利人的林地四至。通過林地權(quán)屬四至的確定，明確了林地的經(jīng)營者、林木的所有者的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)范圍。

3.2 核實了農(nóng)戶和各組織機構(gòu)的林地面積

通過集體林權(quán)制度改革，更精確地調(diào)查核實了各戶群眾所經(jīng)營的各類林地的經(jīng)營面積、所處位置，以及屬于縣林業(yè)區(qū)劃中經(jīng)營單位的哪個林班、哪個小班，為森林區(qū)劃、生態(tài)公益林的經(jīng)營等林業(yè)經(jīng)營提供了基礎(chǔ)資料。

3.3 核準(zhǔn)了集體林中各林種情況

通過集體林權(quán)制度改革，進一步核準(zhǔn)了昌寧縣集體林中的各林種的面積、樹種結(jié)構(gòu)，以及最基本的農(nóng)戶單元中各林種的結(jié)構(gòu)比例。

3.4 核準(zhǔn)了集體林中各種林地類型

在林權(quán)制度改革中，林改外業(yè)工作人員走到每一塊林地，對每一塊林地的森林狀況進行了詳細的記錄，查清了每塊林地是有林地、無林地、竹林地還是灌木林地，森林是低產(chǎn)林還是豐產(chǎn)林地，為森林的經(jīng)營規(guī)劃提供了依據(jù)。

3.5 進一步明確了商品林和公益林的范圍，各農(nóng)戶涉及的面積

通過集體林權(quán)制度改革，核查清楚了集體林中生態(tài)公益林和商品林面積，查清了各農(nóng)戶在各塊林地中涉及的面積，明確了各塊地中公益林管理責(zé)任的主體，成為了公益林管理中各種管護、森林限伐協(xié)議的簽訂、管理責(zé)任的明確、收益補償?shù)氖找嫒舜_定的依據(jù)。

3.6 進一步查清了昌寧縣的森林資源狀況

在林改工作中，479名林改工作技術(shù)員走遍了昌寧的山山水水，每一塊森林都留下了林改外業(yè)調(diào)查隊員的足跡。他們既是林改工作技術(shù)員，同時也是昌寧縣的林業(yè)工作技術(shù)骨干人員，大多都是從林業(yè)學(xué)校畢業(yè)，有豐富的林業(yè)調(diào)查工作經(jīng)驗，他們通過對森林的實地調(diào)查，了解了所調(diào)查森林的資源情況，對森林資源進行了一次全面調(diào)查。

4 集體林權(quán)制度改革成果應(yīng)用分析

4.1 為林業(yè)生產(chǎn)提供決策依據(jù)

集體林權(quán)制度改革中，通過對全縣的所有集體林進行全面調(diào)查、整理，成為最新的林業(yè)資源資料，成為低產(chǎn)林發(fā)展規(guī)劃、林業(yè)宏觀規(guī)劃、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)。

4.1.1 為縣域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等宏觀規(guī)劃提供依據(jù)

集體林權(quán)制度改革查清了昌寧縣的集體林面積，公益林、商品林林種的構(gòu)成比例，合作經(jīng)營、流轉(zhuǎn)經(jīng)營、自主經(jīng)營等各種經(jīng)營方式的結(jié)構(gòu)比例，為昌寧縣林業(yè)發(fā)展宏觀規(guī)劃提供了最新的資源現(xiàn)狀資料。

4.1.2 為林業(yè)生產(chǎn)的研究方向提供依據(jù)

集體林權(quán)制度改革查清了昌寧縣的集體林中農(nóng)戶擁有集體林經(jīng)營權(quán)的面積情況、地塊分布情況，擁有的責(zé)任山、自留山情況，主要經(jīng)營的樹種生長情況。從調(diào)查的資料中可以分析出昌寧縣現(xiàn)今集體林經(jīng)營中存在的問題、農(nóng)民所需的林業(yè)生產(chǎn)實用新技術(shù)等，為研究林業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和選擇林業(yè)生產(chǎn)模式提供了依據(jù)。

4.1.3 為森林采伐規(guī)劃、生態(tài)公益林保護、工程征占用林地、低產(chǎn)林改造提供依據(jù)

集體林權(quán)制度改革中，明確了農(nóng)戶的林地四至、面積、林種，成為森林采伐規(guī)劃、生態(tài)公益林保護、工程征占用林地、低產(chǎn)林改造的基礎(chǔ)資料，昌寧縣珠街鄉(xiāng)、漭水鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)2009年的冬季至2012年的林業(yè)采伐作業(yè)設(shè)計就是以林權(quán)制度改革中發(fā)放的林權(quán)證為依據(jù)進行設(shè)計和監(jiān)督管理。

4.1.4 為古樹名木的保護提供依據(jù)

通過集體林權(quán)制度改革，明確了分布于集體林內(nèi)的各級保護古樹名木和保護植物的所有權(quán)權(quán)利人，為保護提供了主要管理人和各種收益權(quán)的明確權(quán)利人。

4.2 推動了昌寧林業(yè)的發(fā)展

4.2.1 提高了群眾的積極性，加強了林業(yè)投入

集體林權(quán)制度改革后，群眾獲得了《林權(quán)證》，證書中明確了群眾的林地使用權(quán)和使用期限，明確了林種，消除了群眾經(jīng)營林業(yè)的顧慮，明確了群眾可以開展的經(jīng)營活動范圍，增強了群眾投資林業(yè)的信心，群眾對林業(yè)的投入大幅度增加。

4.2.2 全面提高了縣、鄉(xiāng)兩級林業(yè)管理部門的森林資源管理水平

集體林權(quán)制度改革中，集體林的資源數(shù)據(jù)調(diào)查單位細化到了農(nóng)村最小的單元農(nóng)戶，使縣、鄉(xiāng)兩級林業(yè)管理部門的管理更細，更具體，管理更科學(xué)。

4.2.3 提高了林業(yè)干部職工的林業(yè)知識水平

在林改中，昌寧縣有一大批林業(yè)干部職工參與了集體林權(quán)制度改革，在實施林權(quán)制度改革中，提高了判讀地形圖的能力，熟悉了林業(yè)制圖程序的運用，增加了林權(quán)糾分的調(diào)處的技巧，在工作中加深了對林業(yè)有關(guān)的法律法規(guī)的掌握和理解，全面提高了林業(yè)知識水平和工作能力。

5 提高集體林權(quán)制度林改成果貢獻率的設(shè)想

5.1 以林改成果為基礎(chǔ)，建立數(shù)字化林業(yè)檔案室

昌寧縣集體林權(quán)制度改革第一階段工作已結(jié)束，各種集體林權(quán)資料也已歸檔保存，但林改成果的運用才開始。在集體林權(quán)制度改革中形成的大量數(shù)據(jù)資料是昌寧縣林業(yè)的寶貴資料，是林業(yè)工作中的基礎(chǔ)性資料，所以，建議以集體林權(quán)制度改革為基礎(chǔ)，建立數(shù)字化林業(yè)檔案室，將昌寧縣集體林權(quán)制度改革中的各種林權(quán)圖數(shù)據(jù)等資料制成數(shù)碼資料，今后的低產(chǎn)林規(guī)劃、林業(yè)分類經(jīng)營、林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營等林業(yè)生產(chǎn)活動以林改數(shù)字化林業(yè)檔案資料為基礎(chǔ)，讓林改資料為林業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮更大的作用。

5.2 加強林業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)，完善集體林權(quán)制度改革成果

5.2.1 加強林木流轉(zhuǎn)監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)

林木流轉(zhuǎn)難是集體林權(quán)制度改革的促成原因之一，促進活立木流轉(zhuǎn)，將極大改善林業(yè)的融資困境。因此，應(yīng)以昌寧縣集體林權(quán)制度改革機構(gòu)為基礎(chǔ)，組建昌寧縣林權(quán)管理服務(wù)中心，規(guī)范林木活立木、林地使用權(quán)交易，為林地流轉(zhuǎn)和林農(nóng)融資搭建服務(wù)平臺。建立林業(yè)資產(chǎn)評估機構(gòu)，培養(yǎng)一批熟悉昌寧縣境內(nèi)的林木品種，了解各種木材、林藥、林果、觀賞林木等林產(chǎn)品價值，具備林木資產(chǎn)評估能力的專業(yè)技術(shù)人員；制定和實施林木資產(chǎn)評估責(zé)任追究制度，同時組建林木專家評估委員會，對林木資產(chǎn)評估工作進行指導(dǎo)，規(guī)范林業(yè)資產(chǎn)評估；提高評估值的精確度。獲取金融和社會各部門對林木資產(chǎn)評估工作的認可。

5.2.2 創(chuàng)建新型林業(yè)專業(yè)合作組織

林權(quán)制度改革后，群眾擁有了林權(quán)，但昌寧縣許多農(nóng)戶林地面積小，林地分散，林地離家遠，單戶經(jīng)營管理森林經(jīng)營成本高，部分農(nóng)戶確乏林業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，確乏林業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗，對林產(chǎn)品市場不了解。對此，建議引導(dǎo)組建家庭式或股份制林業(yè)合作經(jīng)濟組織，解決林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中政府“統(tǒng)”不了、部門“包”不了、農(nóng)戶“辦”不了的問題，通過整合各類涉林項目，并將項目向林業(yè)專合組織傾斜，加大對專合組織的扶持力度。支持建立“公司＋合作組織＋農(nóng)戶”的合作經(jīng)營模式。構(gòu)建利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合經(jīng)營機制，增強群眾的林業(yè)經(jīng)營效益和抵御市場風(fēng)險的能力。

5.3 探索林木資產(chǎn)保障機制建設(shè)

以集體林權(quán)制度改革中確定收益主體為契機，探索試點不同林種的森林火災(zāi)、風(fēng)雪災(zāi)害等森林政策性森林保險機制。

5.4 探索限額采伐管理新方法

昌寧縣集體林權(quán)制度改革中，已將農(nóng)戶的森林的經(jīng)營類型做了明確的區(qū)分，應(yīng)在此基礎(chǔ)上，改革現(xiàn)有的木材限額采伐制度。嚴管公益林，逐步放開搞活商品林。公益林除更新等必須開展的采伐外，嚴禁進行采伐活動。探索商品林采伐中依據(jù)不同林種、不同起源采取不同的管理方式。放開經(jīng)濟林的采伐管理；對起源為天然的用材林、薪碳林因同時具有物種基因庫等社會功能，應(yīng)通過伐前規(guī)劃、伐中監(jiān)督、伐后檢查等監(jiān)管措施嚴格實施限額采伐管理；對起源為人工的用材林、薪碳林，要改變采伐管理方式，放寬采伐限額，簡化審批程序，由森林經(jīng)營者對森林采伐自主進行經(jīng)營管理，讓群眾有更多的經(jīng)營權(quán)，林業(yè)部門主要提供服務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)，重點進行更新成效和林地管理。同時，制定科學(xué)更新保障措施，嚴格更新檢查制度，對不按質(zhì)按量完成采伐更新等行為進行嚴懲。

5.5 探索公益林管理新模式

從昌寧縣集體林權(quán)制度改革中發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)民承包森林的過程中，山林的分配以林地的立地條件和林木的質(zhì)量價值為標(biāo)準(zhǔn)進行。承包到公益林的農(nóng)民收入與承包其他林地的農(nóng)民收入差距較大 ，原因是公益林補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，因此，有必要結(jié)合當(dāng)?shù)厥杖?，適當(dāng)提高公益林補償標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)物價上漲幅度，逐年提高補償標(biāo)準(zhǔn)。

5.6 統(tǒng)一林地面積數(shù)據(jù)

在現(xiàn)行的林業(yè)生產(chǎn)中，每進行一次森林資源調(diào)查或項目規(guī)劃，都得出一組面積數(shù)據(jù)，各項目因區(qū)劃和誤差標(biāo)準(zhǔn)不同，數(shù)據(jù)存在一定的差異，在昌寧縣集體林權(quán)制度改革中，最小的統(tǒng)計單元為農(nóng)戶和每個農(nóng)戶的地塊，建議今后的所有林業(yè)項目規(guī)劃設(shè)計中，以農(nóng)戶為最基礎(chǔ)的規(guī)劃和統(tǒng)計單位，經(jīng)營小班不得突破農(nóng)戶地界，實現(xiàn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的統(tǒng)一。

［1］于荷玲.集體林權(quán)制度改革檔案管理［J］.綠色科技，2012（6）：247.

［2］中共昌寧縣委黨史地方志工作委員會.昌寧縣情［R］.昌寧：中共昌寧縣委黨史地方志工作委員會，2007.

［3］黃 勇.集體林權(quán)制度改革后森林資源管理的思考分析［J］.綠色科技，2012（12）：212.

［4］張 敏.集體林權(quán)制度改革后生態(tài)公益林的管護工作探討［J］.綠色科技，2012（8）：228.