土地改革方向：按照規(guī)劃管制土地用途

◎文/陳錫文

（作者系中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任）

日前公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。如何健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制？怎樣賦予農民更多財產權利？

創(chuàng)造更好的外部環(huán)境賦予農民更多財產權利

決定提出，賦予農民更多財產權利。一是法律已經賦予農民的財產權利還沒有得到充分保障。二是創(chuàng)造更好的制度使農民的財產權利得到更好的運用。

全會提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。對此，這一表述在黨的十七屆三中全會就曾提過，十八屆三中全會再次強調這個問題，明確要求：在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。這些是推進農村土地管理制度改革、保障農民土地權益的重要舉措。

我國是人均耕地非常稀缺的國家，土地制度再怎么改，也不可能、更不可以隨便讓耕地變成非農建設用地。工業(yè)化城鎮(zhèn)化的推進，必然要占一部分農村土地，這個過程中一定要尊重農民權益，讓農民失去土地后能得到合理的補償。

未來土地制度改革的方向，一是土地是誰的就要尊重誰的權利。過去征地制度對農民的財產權益尊重不夠，所以矛盾糾紛不斷。二是嚴格保護耕地，對土地利用嚴格按照規(guī)劃進行用途管制。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場有大量工作要做，要認真總結農民的訴求，以及整個社會對這個重大問題的看法，也要總結各地實踐中創(chuàng)造的有價值的經驗，使相應的法律法規(guī)與時俱進。

從全局角度為農民提供平等參與現(xiàn)代化的制度

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制。這是跳出三農，從全局角度，為農民構建平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果的制度保障。

全會提出形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系。這16個字含義深刻、意義深遠，當然任務也非常艱巨。

需要看到，城鄉(xiāng)二元結構，在我國計劃經濟時期固定為一種制度，成為制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，所以必須通過深化改革來破除。為此，決定要求推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，一是指推動土地、資金、勞動力等這些生產要素在城鄉(xiāng)平等交換。要通過體制機制創(chuàng)新，解決農村土地征用中農民補償過低、農民工同工不同酬、農村金融服務不到位等問題；二是指教育、衛(wèi)生、文化和社會保障等公共資源對農村的均衡配置。近年來，我國農村已經建立了免費義務教育、新型農村合作醫(yī)療、農村最低生活保障、農村社會養(yǎng)老保險等制度，但是待遇和保障水平與城鎮(zhèn)居民有很大的差距。在這方面建立城鄉(xiāng)一體化的制度，實現(xiàn)基本公共服務均等化，這就是今后要發(fā)展的目標，是全面建成小康社會的應有之義。

構建新型農業(yè)經營體系與工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程適應

當前我國農業(yè)發(fā)展面臨著耕地越來越少、對農產品需求越來越高的矛盾，怎么解決？既要靠增加農業(yè)投入、完善水利設施、促進農業(yè)科技進步等舉措，來提高農業(yè)綜合生產能力，也要調動廣大農民群眾的生產積極性。因此，決定提出加快構建新型農業(yè)經營體系，就是堅持家庭經營在農業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等共同發(fā)展的農業(yè)經營方式創(chuàng)新。今后，除了大多數(shù)的普通農戶承包家庭經營之外，還要發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作組織、產業(yè)化經營等新型生產主體。

創(chuàng)新農業(yè)經營體系，發(fā)展適度規(guī)模經營是必須要走的路。但這個過程要與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程和農業(yè)人口轉移相適應，與農業(yè)科技進步和生產手段改進相適應，與農業(yè)社會化服務水平相適應。

解決好三農問題是全黨工作的重中之重。在全面建成小康社會的進程中，最大的難題是如何攜手幾億農民一起奔小康。三中全會的決定為解決這一難題指明了方向。