2007-2012年我國(guó)民生檔案研究綜述

郭淑梅

（廣州市第九十七中學(xué) 廣東 廣州 510260）

關(guān)注民生、改善民生，成為當(dāng)今時(shí)代發(fā)展的主旋律。作為民生的重要信息來源，民生檔案開始被廣泛地關(guān)注。近年來，民生檔案工作在各地廣泛開展，與此同時(shí)，檔案界也對(duì)民生檔案相關(guān)問題進(jìn)行理論研究。

1.研究數(shù)據(jù)的獲取途徑

筆者于2013年2月26日借助CNKI中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)2007—2012年我國(guó)民生檔案研究的文獻(xiàn)進(jìn)行檢索。為了確保檢索文獻(xiàn)處于較高的學(xué)術(shù)性價(jià)值和提高查準(zhǔn)率，本文所研究的文獻(xiàn)來源于檔案學(xué)核心期刊，以“民生檔案”為“篇名”進(jìn)行精確檢索。其中，本文所指的檔案學(xué)核心期刊是參照2008年版檔案學(xué)核心期刊的10種，分別是檔案學(xué)通訊、檔案學(xué)研究、中國(guó)檔案、檔案與建設(shè)、浙江檔案、山西檔案、北京檔案、檔案管理、檔案、蘭臺(tái)世界。將時(shí)間設(shè)定為2007至2012年，通過初步檢索，得到165篇。在對(duì)檢索結(jié)果逐篇閱讀，去除重復(fù)和不符合條件文獻(xiàn)后，共獲有效文獻(xiàn)162篇。本文將以此作為內(nèi)容分析對(duì)象和依據(jù)。

2.數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與分析

2.1 文獻(xiàn)時(shí)間分布

由圖一可知，2007-2012年內(nèi)，我國(guó)對(duì)民生檔案研究的文獻(xiàn)數(shù)量總體呈上升趨勢(shì)。其中，2009年的發(fā)文量為最高峰點(diǎn)38篇，發(fā)文量最少的是2007年的10篇。從2007年之后民生檔案的發(fā)文量快速增長(zhǎng)，文獻(xiàn)數(shù)量都處于20篇之上，可見，研究者對(duì)民生檔案給予了比較高的關(guān)注與重視。筆者曾以“民生檔案”為“篇名”、檔案學(xué)核心期刊為來源的相同條件在CNKI中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)檢索2007年之前的關(guān)于民生檔案的文獻(xiàn)，但檢索的結(jié)果為0篇。因此不難看出，“民生檔案”一詞是從2007年在業(yè)界廣泛使用和流傳。回顧檔案工作的歷程可知，2007年12月國(guó)家檔案局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)民生檔案工作的意見》，從此以后，“民生檔案”響徹業(yè)界，這一詞也開始頻繁地出現(xiàn)在各檔案期刊和報(bào)紙上，對(duì)民生檔案的討論也熱烈起來?！懊裆鷻n案”一詞的廣泛使用充分說明了“民生檔案”具有時(shí)代性和普遍性。

2.2 文獻(xiàn)作者來源分布

筆者對(duì)檢索得出的162篇文獻(xiàn)作者分布作統(tǒng)計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，有4篇文獻(xiàn)作者來源不明，而且有些文獻(xiàn)只署單位名稱，不署個(gè)人。為了統(tǒng)計(jì)方便，筆者分析時(shí)剔除了作者來源不明的4篇文獻(xiàn)，且以文獻(xiàn)作者來源機(jī)構(gòu)為統(tǒng)計(jì)單位。從圖二可以明顯看出，近年來，來自檔案管理實(shí)踐部門的國(guó)家地方檔案局、館和企事業(yè)檔案管理部門是民生檔案工作的主要力量，作者來源占73.96%。民生檔案工作是一項(xiàng)實(shí)踐性很強(qiáng)的工作，它通過提供民生檔案信息作為社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)為民服務(wù)，是以人為本的思想在現(xiàn)今檔案實(shí)踐工作的真實(shí)體現(xiàn)。國(guó)家檔案局行文要求加強(qiáng)民生檔案工作，也引導(dǎo)了各檔案實(shí)踐部門對(duì)民生檔案工作更加重視和關(guān)注，使檔案工作在實(shí)踐工作中自覺地“以人為本”，轉(zhuǎn)變檔案管理理念。民生檔案是檔案實(shí)踐部門在響應(yīng)黨和政府部門關(guān)注民生號(hào)召的背景下應(yīng)運(yùn)而生的，因此，關(guān)于民生檔案文獻(xiàn)的作者中，檔案管理實(shí)踐部門占多數(shù)也是理所當(dāng)然的。相對(duì)而言，來自高等院校及科研機(jī)構(gòu)的作者群體才占22.49%，以“民生檔案”為主題的理論研究亟待更多的高等院校及科研機(jī)構(gòu)的關(guān)注和重視。

2.3 文獻(xiàn)期刊分布

研究文獻(xiàn)的期刊來源分布是了解該研究領(lǐng)域的空間分布特點(diǎn)的有效辦法。由圖三可知，所有的檔案核心期刊都涉及了對(duì)民生檔案的研究，其中，研究民生檔案的文獻(xiàn)主要集中在《蘭臺(tái)世界》、《檔案與建設(shè)》、《浙江檔案》、《中國(guó)檔案》，均占10%以上。在一定程度上可以說，這四種期刊是研究民生檔案的重要情報(bào)源。因此，如果要查找民生檔案的資料，我們不妨優(yōu)先從這四種期刊查找。根據(jù)民生檔案在這十本核心期刊的分布規(guī)律可以高效率地查找學(xué)術(shù)價(jià)值比較高的民生檔案資料，方便用戶查找資料。除此，期刊年總載文量也會(huì)在一定程度上影響該研究領(lǐng)域的發(fā)文量。其中《蘭臺(tái)世界》，是這十種檔案核心期刊中唯一的半月刊，而且2011年6月由月刊改為旬刊。受年總載文量大的影響，《蘭臺(tái)世界》在民生檔案文獻(xiàn)發(fā)文量位居第一。

3.2007-2012年我國(guó)民生檔案研究的主要內(nèi)容

3.1 民生檔案的成效、問題及對(duì)策

自從2007年12月國(guó)家檔案局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)民生檔案工作的意見》，我國(guó)民生檔案工作受到空前重視，在檢索的162篇文獻(xiàn)中，有67篇文獻(xiàn)是講述各地開展民生檔案工作取得的成效、對(duì)民生檔案管理的重視及改善措施等等。可見，檔案部門對(duì)民生檔案實(shí)踐工作投入極大的熱情，民生檔案工作已經(jīng)成為目前檔案工作的重點(diǎn)。首先，很多涉民部門在管理民生檔案的過程中，自我總結(jié)，出臺(tái)了一系列關(guān)于民生檔案管理工作的措施。如，常熟市檔案局提出對(duì)民生檔案“優(yōu)先接收、優(yōu)先整理、優(yōu)先數(shù)字化”的“三個(gè)優(yōu)”政策，加快建設(shè)方便社會(huì)群眾的檔案利用系統(tǒng)。[1]其次，民生檔案的重視使各地館藏內(nèi)容日益豐富和完善，為社會(huì)群眾的利用打下良好的基礎(chǔ)。如，截止2011年底，杭州市檔案館館藏178萬卷檔案中，民生檔案超過60%。[2]再次，民生檔案利用率逐漸提高，越來越多的普通群眾開始接觸檔案。

當(dāng)然，目前民生檔案管理工作中也出現(xiàn)了不少問題，可概括為：一、民生檔案涉及面廣，保管分散，不利于民生檔案的收集和利用；二、民生檔案歸屬繁雜，管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；三、民生檔案利用率較好，但數(shù)字化程度較低；四、民生檔案網(wǎng)絡(luò)利用服務(wù)方式和制度不完善，缺乏對(duì)用戶的網(wǎng)絡(luò)查詢指導(dǎo)；五、業(yè)務(wù)指導(dǎo)滯后，缺乏相應(yīng)的法律規(guī)章制度。

針對(duì)當(dāng)今民生檔案出現(xiàn)的問題，不少學(xué)者提出以下對(duì)策：一、以人為本，加強(qiáng)民生檔案資源建設(shè)；二、加強(qiáng)監(jiān)管指導(dǎo)力度，規(guī)范民生檔案管理制度；三、做好民生檔案普及宣傳工作，拓展其服務(wù)領(lǐng)域；四、整合資源，服務(wù)手段多樣化，建立方便社會(huì)群眾的檔案利用體系；五、完善民生檔案法律規(guī)章制度。

3.2 民生檔案的概念、類別及特點(diǎn)

什么是民生檔案？目前民生檔案缺乏一個(gè)統(tǒng)一的較為權(quán)威的概念，概念界定極不明確。檔案界比較常見的民生檔案概念有廣義和狹義兩種說法。廣義上的民生檔案是指在就業(yè)收入、福利保障、文化教育、健康醫(yī)療、居住交通、社會(huì)安全、資源環(huán)境等民生工作領(lǐng)域中直接形成的，與社會(huì)公眾利益直接相關(guān)的，具有一定保存查考價(jià)值的各種原始記錄的檔案集合體。狹義上的民生檔案是指涉及勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、收入分配、教育衛(wèi)生、居民住房、社會(huì)管理等各項(xiàng)民生工作的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位直接形成的與社會(huì)群眾利益直接相關(guān)的，具有一定保存查考價(jià)值的各種原始記錄的專門檔案。[3]也有不少學(xué)者認(rèn)為，“民生檔案”的提法不科學(xué)。嚴(yán)永官在談及民生檔案的內(nèi)涵時(shí)指出，民生檔案的外延幾乎囊括了所有的檔案，根本不用再單獨(dú)提出一個(gè)新名稱，只需轉(zhuǎn)變檔案工作服務(wù)方向。[4]曹航和宗培嶺則認(rèn)為將民生檔案定義為與民生相關(guān)的專門檔案容易使人產(chǎn)生誤解，認(rèn)為民生檔案就是專門檔案。比如，婚姻登記檔案既是專門檔案，也是民生檔案。而民政部門形成的一些與婚姻登記有關(guān)的檔案材料，則是文書檔案，但也應(yīng)屬于民生檔案。[5]筆者認(rèn)為，“民生檔案”這一名詞確實(shí)是在黨中央提出要加大解決民生問題力度的背景下提出的，但這并不代表民生檔案是近幾年出現(xiàn)的新事物，實(shí)際上民生檔案早已存在，只是在不同時(shí)代的社會(huì)環(huán)境中民生檔案的提法不一樣而已?！懊裆鷻n案”一詞的提出，實(shí)際上是提醒我們檔案管理工作要轉(zhuǎn)變作風(fēng)，關(guān)注民生，全力推進(jìn)檔案工作服務(wù)于民。盡管民生檔案概念上存在較大的爭(zhēng)議，但所幸的是并沒有影響民生檔案在實(shí)踐中開展。

民生檔案涉及社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，結(jié)合當(dāng)今我國(guó)實(shí)際情況，有學(xué)者提出民生檔案大致可以分為民政管理檔案、社會(huì)保險(xiǎn)檔案、企業(yè)改制檔案、教育衛(wèi)生檔案、住房保障檔案、涉農(nóng)檔案六大類。[6]

總的來說，民生檔案具有以下特點(diǎn)：廣泛性，民生檔案涉及的單位、人員、范圍十分廣泛。動(dòng)態(tài)性，民生檔案在形成、管理、利用過程中總是處于動(dòng)態(tài)變化的。人本性，形成的民生檔案是以人為基本對(duì)象的，個(gè)體的人是民生檔案最基本的形成單位。隱私性，民生檔案涉及到大量的公民個(gè)人信息，具有檔案內(nèi)容信息的隱私性。[7]分散性，民生檔案形成及其保存的地點(diǎn)都比較分散，不利于民生檔案的收集。

3.3 民生檔案信息資源的管理體系及整合

在過去幾十年，我國(guó)各級(jí)檔案部門都是以文書檔案為主，兼有少量的科技檔案、專門檔案，然而，這種單一的館藏結(jié)構(gòu)已不能滿足社會(huì)大眾對(duì)檔案的迫切需求。加強(qiáng)對(duì)民生檔案的收集整理，把民生檔案資源建設(shè)作為檔案資源建設(shè)的重點(diǎn)，無疑將會(huì)豐富我國(guó)檔案館藏內(nèi)容，優(yōu)化我國(guó)館藏結(jié)構(gòu)，滿足社會(huì)大眾需求。不少學(xué)者根據(jù)檔案工作的兩個(gè)體系（即“建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系”“建立方便人民群眾的檔案利用體系”）建議從民生檔案資源體系和民生檔案利用體系兩方面建立民生檔案信息資源管理體系。陳惠霞、孟祥喜、苑偉就民生檔案信息資源管理體系建設(shè)作為研究項(xiàng)目，認(rèn)為應(yīng)將民生檔案信息資源體系和利用體系統(tǒng)一起來，構(gòu)建“三級(jí)一體”的民生檔案信息資源管理體系。“三級(jí)一體”體系是指對(duì)社會(huì)組織或公民個(gè)人在民生建設(shè)過程中所形成的反映民生狀況的檔案信息資源體系、利用體系以及配套的信息組織體系、法規(guī)體系的綜合，大體上又可分為社會(huì)組織中的民生檔案信息資源管理體系和公民個(gè)人的民生檔案信息資源管理體系。[8]“三級(jí)一體”體系框架的構(gòu)建指引著民生檔案工作的前進(jìn)方向，為今后民生檔案工作提供了清晰的思路。

然而，民生檔案涉及面廣，保存地點(diǎn)比較分散，管理也很分散，導(dǎo)致現(xiàn)今民生檔案資源還處于比較分散、凌亂的狀態(tài)，給社會(huì)公眾利用民生檔案帶來某種程度的不便。對(duì)此，不少學(xué)者針對(duì)此問題提出對(duì)民生檔案信息進(jìn)行規(guī)范整合，以求達(dá)到資源共享的目的。民生檔案信息的整合不僅指將分布于不同地方的民生檔案信息資源通過現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)匯集在一起，而且要將匯集的各種民生檔案信息資源按照用戶的需求，規(guī)范地對(duì)信息進(jìn)行組織，以供民眾方便利用。黃東霞認(rèn)為可通過檔案行政管理部門與政府有關(guān)部門建立民生檔案信息資源服務(wù)網(wǎng)、社區(qū)（農(nóng)村）文檔服務(wù)中心兩種模式實(shí)現(xiàn)民生檔案信息資源的整合。同時(shí)她還認(rèn)為民生檔案信息資源的整合不單指多個(gè)涉及民生主管部門的整合，還應(yīng)當(dāng)包括民生檔案資源與服務(wù)的整合。[9]其中，上海市民生檔案資源整合較為突出。上海市啟動(dòng)民生檔案遠(yuǎn)程協(xié)同服務(wù)機(jī)制，達(dá)到“館際聯(lián)動(dòng)”“館社聯(lián)動(dòng)”“館室聯(lián)動(dòng)”三個(gè)層次的民生檔案資源整合共享，不僅實(shí)現(xiàn)全市檔案信息在分館可以異地查詢，而且還能在街道（社區(qū)）實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一查詢。[10]民生檔案信息資源的整合確實(shí)解決了民生檔案資源分散、利用困難的難題，我們?cè)诖罅﹂_展信息資源整合的過程中，也應(yīng)當(dāng)注意民生檔案資源整合的規(guī)范性，相關(guān)職能部門互相協(xié)調(diào)發(fā)展；以人為本，真正做到為民所需。

3.4 民生檔案數(shù)字化及數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)

民生檔案分布廣泛的特點(diǎn)是其他檔案類型所不具有的，民生檔案信息資源的整合和共享是解決當(dāng)前民生檔案分散管理與群眾集中利用需求之間矛盾的好辦法。然而，要想實(shí)現(xiàn)資源的整合，搞好民生檔案數(shù)字化工作是前提。盡管我國(guó)民生檔案數(shù)字化工作取得了一定的成績(jī)，但多數(shù)地區(qū)民生檔案數(shù)字化仍處于起步階段，其信息內(nèi)容往往僅限于目錄數(shù)據(jù)的錄入與聯(lián)網(wǎng)，缺乏全文的數(shù)字化檔案信息。如需要查詢、復(fù)印或者借閱全文，仍需到民生檔案實(shí)體所屬的檔案館辦理，民生檔案數(shù)字化工作的不完善無疑給民生檔案資源的共享帶來阻礙。除此，各涉民部門之間檔案數(shù)字化程度差距比較大，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。由于各系統(tǒng)軟件沒有使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，往往導(dǎo)致兩系統(tǒng)之間檔案信息數(shù)據(jù)難以互相轉(zhuǎn)換，無法實(shí)現(xiàn)民生檔案資源的整合和共享。加快民生檔案數(shù)字化工作的進(jìn)程不僅是維護(hù)檔案實(shí)體安全、保護(hù)原件的重要手段，而且是解決群眾方便利用檔案的有力工具。

民生檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，不再僅僅是存儲(chǔ)和管理民生檔案數(shù)據(jù)的倉(cāng)庫(kù)，更是社會(huì)群眾利用各種民生信息數(shù)據(jù)的源泉。它的建立，既能方便涉民部門共享內(nèi)部信息，又有利于民生檔案服務(wù)社會(huì)群眾，為民生作貢獻(xiàn)。因此，各級(jí)檔案部門要進(jìn)一步加強(qiáng)民生檔案數(shù)字化工作，建立民生檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，以民生所需為前提，實(shí)行各民生檔案相對(duì)分散又相對(duì)集中管理的一站式模式。

3.5 民生檔案法律法規(guī)建設(shè)

民生檔案逐漸發(fā)揮其民生效益的同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)民生檔案相配套法規(guī)建設(shè)的落后極大地制約了民生檔案民生效益的發(fā)揮。張東華和王景芳認(rèn)為民生檔案法制建設(shè)的癥結(jié)在于民生檔案“檔案法律意識(shí)整體層面滯后”、“法律法規(guī)立法層面較低”、“相關(guān)法律的制定缺乏社會(huì)整合性”“執(zhí)法、監(jiān)督和普法環(huán)節(jié)流于形式”這四個(gè)方面。[11]

檔案法規(guī)體系是由檔案法律、檔案行政法規(guī)、地方檔案法規(guī)、檔案行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件構(gòu)成。從全國(guó)范圍來看民生檔案法律法規(guī)建設(shè)并未在國(guó)家級(jí)法律體系中得到明確地體現(xiàn)和確定，往往是從其他法律體現(xiàn)。比如，《就業(yè)促進(jìn)法》對(duì)就業(yè)方面的檔案材料作了相關(guān)規(guī)定。《勞動(dòng)合同法》對(duì)勞動(dòng)合同檔案的種類、訂立、內(nèi)容、解除、轉(zhuǎn)移、保存等均作了十分具體的規(guī)定。[12]在檔案行政法規(guī)上，與民生檔案最為直接的是2008年實(shí)施的《政府信息公開條例》，它以法定形式公開與社會(huì)群眾利益相關(guān)的信息資源，并允許公眾通過查詢、閱覽、復(fù)制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式，依法利用政府信息。在地方檔案法規(guī)層面上，我國(guó)大部分地區(qū)已制定實(shí)施了地方檔案法規(guī)，并在民生檔案管理方面作了不同程度的規(guī)定。在檔案行政規(guī)章上，立法以國(guó)家檔案行政管理部門為主體，數(shù)量較多，是專門對(duì)某一民生領(lǐng)域檔案的專門規(guī)范。除此，我國(guó)還實(shí)施了大量關(guān)于民生檔案管理規(guī)范性文件。

民生檔案內(nèi)容十分廣泛，涉及社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，而民生檔案的法規(guī)比較分散、前后不一，缺乏平衡性，不利于民生檔案工作的順利開展，為此，我們一定要不斷完善和改進(jìn)民生檔案的法制建設(shè)。

3.6 民生檔案的個(gè)人信息保護(hù)及隱私權(quán)保護(hù)

民生檔案是指各類與人們?nèi)罕娚?jì)有著密切關(guān)聯(lián)的所有檔案，保存著大量公民的個(gè)人信息。如果檔案里的個(gè)人信息無限制、不合理地公開或者被利用，無疑會(huì)對(duì)信息主體造成某種程度的傷害。其中，民生檔案資源整合對(duì)公民個(gè)人信息保護(hù)的影響較為明顯。檔案資源整合后，公民的個(gè)人信息全部集合成一個(gè)綜合性的系統(tǒng)。一方面，我們可以方便地跨部門、跨領(lǐng)域共享和使用這些內(nèi)含大量個(gè)人信息的民生檔案信息，另一方面，由于這些個(gè)人信息相對(duì)透明化、公開化，社會(huì)群眾對(duì)個(gè)人信息的獲取與利用就變得相對(duì)容易，在一定程度上增加了個(gè)人信息保護(hù)的難度。除此，相關(guān)部門對(duì)公民個(gè)人信息的過度采集、檔案管理上的漏洞、非正當(dāng)理由的提供利用等等也會(huì)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)帶來很大的影響和沖擊。李廣都則認(rèn)為影響民生檔案?jìng)€(gè)人信息安全的因素除了不正當(dāng)?shù)睦眠€應(yīng)包括個(gè)人信息管理軟件和數(shù)據(jù)采集的非規(guī)范性、民生檔案信息采集的分散性。[13]

個(gè)人信息是個(gè)人隱私的重要內(nèi)容，而隱私權(quán)則是公民個(gè)人享有個(gè)人信息依法受到保護(hù)，不被他人非法侵?jǐn)_、知悉、收集、利用和公開的一種人格權(quán)。隨著民生檔案開放利用力度的加大，隱私權(quán)問題逐漸顯露出來，而民生檔案中有關(guān)人民群眾切實(shí)利益的隱私卻極少得到保護(hù)。在我國(guó)現(xiàn)行法律中,只有《侵權(quán)責(zé)任法》第二條講民事權(quán)益范圍中包括了隱私權(quán)，我國(guó)至今還未出臺(tái)正規(guī)的隱私權(quán)法。在法律體系上，我們要完善相關(guān)配套法律法規(guī)來保護(hù)隱私權(quán)，以法律規(guī)范形式保護(hù)公民的隱私權(quán)不受侵犯。除此，我們也可以采取先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)來加強(qiáng)公民信息安全的保護(hù)，彌補(bǔ)法律上的缺陷。

4.結(jié)束語(yǔ)

近年來，隨著社會(huì)各界對(duì)民生問題的不斷關(guān)注，民生檔案也逐漸成為社會(huì)各界的研究熱點(diǎn)和工作重心。各級(jí)檔案部門紛紛開展民生檔案工作并取得了一定的成就，但是我們更應(yīng)當(dāng)看到當(dāng)前民生檔案所存在的問題和不足，竭盡所能解決民生檔案的所面臨的各種難題，從而推動(dòng)民生檔案工作的進(jìn)一步發(fā)展。

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