關于對依法治檔的幾點認識

文/鴉片戰(zhàn)爭博物館 吳偉寧

依法治檔這一概念，是在1989年3月國家檔案局與國務院法制局聯合發(fā)出的通知中正式提出的。其含義概括地說就是“要在黨和政府領導下，依照《中華人民共和國檔案法》及有關法規(guī)對檔案事業(yè)進行管理”，也就是說“依法治檔，是指國家各級檔案行政管理機關及其工作人員依據憲法和法律賦予的職責權限，在法律規(guī)定的職權范圍內，依照法定的程序，對國家各項檔案事務依法進行有效管理；同時，對自身行政行為的后果，必須依法承擔相應的責任”。在新的形勢下，依法治檔的地位與作用日益重要，對此進行深入的研討。

一、依法治檔的重要內容

依法治檔，首先要有依據法律，我國對檔案管理有法律有《中華人民共和國檔案法》及其實施辦法。

國家用法的形式揭示了對檔案的本質屬性和收集范圍的規(guī)定，明確在指出每個立檔單位通過歸檔鑒定和進館鑒定、期滿（存、毀）鑒定等工作進行檔案保存價值的鑒定，已經成為依法加強國家檔案資源建設的必要前提和基礎。指出了集體和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施，必要時，可以收購或者征購。明確指出檔案工作的組織原則和管理體制形式，保證應當保存的檔案不殘缺遺漏，保持檔案的有機聯系，不割裂分散，檔案排列有序不零亂堆放，原件不被畫裁剪，不使檔案失真，不受損害，盡量延長檔案的“壽命”，不使檔案被盜竊、丟失、泄密。對于依法開展機關文件材料的立卷歸檔及其鑒定工作提出了強制性規(guī)定，而且是確立了“檔案”的準入原則，應屬于機關文件材料的歸檔范圍。所以，開展歸此項工作，已經成為各級各類立檔單位履行歸檔制度這一法定職責的必要前提。在客觀上（間接地）提出了“按照國家規(guī)定”進行檔案進館鑒定的要求。由于機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織是國家檔案資源的主要來源，檔案進館鑒定客觀上承擔著輸送國家檔案資源的法定職責，將在數量與質量上影響到國家檔案資源建設的最終面貌，所以，“按照國家規(guī)定”通過檔案進館鑒定確定進館檔案的具體范圍，已經成為各級各類檔案館（室）的法定職責。明確提出了文件制發(fā)機關檔案部門必須以國家有關法律法規(guī)為依據來決定檔案密級的變更和解密的法定職責，而履行這一職責的必要前提是依法進行檔案解密降密鑒定。提出了國家檔案行政管理部門負有制定檔案保存價值鑒定的原則、標準以及對經鑒定已失去保存價值的（保管期滿）檔案進行銷毀的程序和辦法的法定職責，并在客觀上（間接地）提出了各級各類檔案館（室）開展檔案保存價值鑒定和保管期滿檔案鑒定銷毀工作的要求。此外，強調“禁止擅自銷毀檔案”，并不是不準銷毀檔案，而是明確提出了保管期滿的檔案必須“按照國家規(guī)定”經過鑒定、批準（確認已失去對國家和社會的保存價值）后才能依法“退出”（銷毀）的制度要求。提出了集體（非公組織）和個人負有妥善保管雖不屬于國家所有但屬于國家依法管理范圍的檔案（對國家和社會有保存價值的檔案和國家規(guī)定應當保密的檔案）的法定職責，以及有關檔案流向（處置）的法律規(guī)定。顯然，實施上述法定職責、法律規(guī)定（無論是依法自律，還是依法監(jiān)管）的必要前提是，對集體（非公組織）和個人所有的檔案必須依法進行鑒定，以確定其中“對國家和社會有保存價值”和“國家規(guī)定應當保密”的檔案的范圍。有關國家依法管理范圍內的檔案及其復制件因故攜運出境必須經過國家有關部門批準（“禁止私自攜運出境”）的法律規(guī)定，顯然實施這一法律規(guī)定的必要前提是必須依法開展檔案的出境鑒定，即鑒別有關檔案及其復制件是否“屬于國家所有的檔案”以及“集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案”。提出了我國檔案開放的期限及其基本原則，其中包括國家檔案開放的主體、確定不同開放期限的原則以及國家檔案行政管理部門和國務院有關制訂、批準檔案開放的具體期限的法定職責。顯然，在國家檔案的開放工作中無論是實施國家檔案館的法定開放主體職責，還是實施國家檔案行政管理部門和國務院有關制訂、批準檔案開放具體期限的法定職責，都必須以依法開展檔案解密鑒定和館藏檔案涉密情況調查研究為前提。提出了有關檔案公布權的法律規(guī)定，即檔案公布權與檔案所有權原則上是統(tǒng)一的，但又是有具體規(guī)定的，其中，屬于國家所有的檔案由國家授權的檔案館或者有關機關公布，集體和個人雖有權公布自己所有的檔案但必須以“不得損害國家安全和利益，不得侵犯他人的合法權益”為前提。顯然，要實施這一法律規(guī)定，前提是必須依法進行檔案公布前的鑒定，即一是鑒別檔案的權屬關系，二是鑒別檔案的內容是否涉及國家安全和利益以及他人的合法權益。提出了各級國家檔案館負有對館藏永久保管檔案實施分級管理的法定職責和國家檔案局負有制定檔案分級的具體標準、管理辦法的法定職責。這一規(guī)定不僅符合改革開放形勢下我國檔案管理法制化、科學化的需要，而且有助于提高國家檔案資源開發(fā)利用的成效。顯然，無論是各級國家檔案館實施館藏永久保管檔案的分級管理，還是國家檔案局制定檔案分級的具體標準和管理辦法，都必須首先依法開展對館藏永久保管檔案的分級鑒定，以及對各級國家檔案館永久保管檔案價值狀況的調查研究。提出了我國各級各類檔案館、立檔單位在以各種形式提供利用、公布檔案時“不得違反國家有關知識產權保護的法律規(guī)定”的法定職責。實施這一規(guī)定首先必須在全面、深入了解國家有關知識產權保護的法律規(guī)定的基礎上，對將以各種形式提供利用、公布的檔案依法進行有關知識產權狀況的鑒定，以免損害知識產權所有人的合法權益。

總之，通過前面對于我國《檔案法》及其實施辦法中有關重要規(guī)定的初步解讀，我們已可明了：一是使無序的自發(fā)的檔案行為變?yōu)橛行虻姆e極的檔案管理行為；二是使不規(guī)范的有害檔案事業(yè)發(fā)展的社會檔案行為得以制止和糾正；三是克服短期行為的影響，保障檔案事業(yè)得到長久的發(fā)展；四是使各個環(huán)節(jié)的檔案業(yè)務工作得以延續(xù)發(fā)展，克服了階段性影響；五是檔案工作賴以發(fā)展的條件有了保障；六是保護了公民的合法權益，將開放檔案用法規(guī)的形式固定了下來；七是體現了社會民主義進步程度；八是檔案工作是長期性，不間斷的，也是依法治檔的前提；九是檔案工作涉及檔案法各方面內容，既要“有法可依”，又要“執(zhí)法必嚴、違法必究”成為依法法檔的重要內容。

二、依法治檔的推進受檔案工作開展情況的制約

依法治檔是我國依法治國基本國策的組成部分和在檔案工作領域的具體體現。正如前面所述，檔案工作與依法治檔存在著內在的聯系，因此我們有必要進一步研究一下我國檔工作的現狀及其對依法治檔工作造成的影響。

（一）檔案工作不力，影響依法開展國家檔案資源建設的推程

目前，檔案工作不力主要表現在以下方面：一是檔案行政管理部門在建立健全與《檔案法》配套的“機關文件歸檔范圍”、“檔案保管期限表”及“重要檔案監(jiān)管辦法”等法規(guī)建設方面難以適應發(fā)展的要求。二是各級各類立檔單位在立卷歸檔工作中因種種原因疏于鑒定工作，存在“小而全”和“各自為政”的現象，一方面文件重復歸檔的情況比較嚴重，一方面室藏檔案（內容、門類、載體）結構單一的情況普遍存在。此外，“對國家和社會有保存價值”的檔案，其保管期限也有長短之分，而且不是一成不變的，對相當多的屬于長期（三十年）和短期（十年）保管的檔案，檔案館（室）應依法進行保管期滿檔案的鑒定存、毀工作，但由于制度不夠健全等原因，也往往存在遲遲不予鑒定，或鑒而不銷的狀況，從而不僅降低了現有檔案庫房等保管資源的利用效益，而且造成了館藏檔案資源整體價值下降的弊端。由此在相當程度上影響了依法開展國家檔案資源建設的進程。

（二）檔案工作開展慢，影響了國家檔案館館藏檔案資源社會共享和公共服務水平

國家檔案館依法鑒定開放檔案，以多種形式推進檔案資源的社會共享，這是我國改革開放重大決策在檔案工作中的具體反映，也是不斷提高國家檔案館公共服務水平的前提和基礎。

當前，檔案開放工作進展緩慢主要表現在以下方面，一是與《檔案法》配套的業(yè)務規(guī)范，如國家檔案館館藏檔案延期開放辦法等未及時出臺，使依法及時開展檔案開放工作缺乏應有的約束力；二是有關解密劃控的現行國家法規(guī)過于原則（包括檔案提供利用、公布前知識產權狀況鑒定等要求），對于開展內容相對復雜多樣的檔案開放工作缺乏應有的操作性；三是由于檔案開放工作是一項“集勞動密集與知識密集于一體，兼需多種專業(yè)知識、政策理解水平與社會實踐經驗”的專門業(yè)務，對檔案工作人員的素質和數量提出了較高的要求，檔案館尚未真正確保這方面的必要投入；四是傳統(tǒng)以卷為單位的檔案實體保管模式，限制了控制卷內相當一批可公開檔案文件的開放利用，同時已經開放的檔案往往內容不夠完整、利用價值也不高，難以引起社會的必要關注，館藏檔案開放缺乏必要的外部激勵。由此造成國家檔案館總體上開放檔案的比例較低，嚴重嚴影響了館藏檔案信息資源社會共享與公共服務水平。

總之，檔案工作的現狀與依法治檔的需要存在明顯的差距，一是與檔案工作有關的制度建設未能適應依法治檔的需要，如國家檔案館館藏檔案延期開放辦法、館藏永久檔案分級管理具體標準和實施辦法等未能及時出臺，使依法治檔缺乏操作性；二是在檔案工作中尚未形成檔案行政管理部門、國家檔案館和立檔單位檔案室之間的良性互動機制，造成了檔案工作的“積重難返”之勢；三是有關檔案行政管理部門尚未將檔案工作提出依法行政的日程，未將各級各類檔案館和立檔單位檔案室的檔案工作列入檔案執(zhí)法檢查的范圍，使檔案工作在客觀上缺乏“執(zhí)法必嚴”的約束力。因此，上述檔案工作嚴重影響依法治檔進程的狀況應該引起我國檔案部門上下左右的進一步重視。

三、依法治檔的思考

在新時期下檔案工作與依法治檔有著互相影響的關系，加強檔案工作是依法治檔助推器，依法治檔是檔案工作順利進行有力保障，反之亦言。

（一）增強依法治檔意識

各級領導干部要增強檔案法律意識，提高法律素質，帶頭學法用法，定期參加檔案法律知識講座；要進一步加強檔案干部隊伍的業(yè)務建設，從思想上、組織上、作風上全面加強隊伍建設，不斷提高檔案行政執(zhí)法人員的政治素質和業(yè)務素質，以適應依法治檔工作的需要。

（二）健全檔案工作的業(yè)務規(guī)范

檔案工作要做到“有法可依”，不僅國家應制定有關的檔案法規(guī)和行政規(guī)章，而且各級檔案行政管理部門也應該從實際需要出發(fā)，及時制訂一些與國家有關檔案法規(guī)和行政規(guī)章配套的業(yè)務規(guī)范（技術標準），以解決有關檔案法規(guī)和行政規(guī)章的操作性問題。其實，我國《檔案法》及其實施辦法中的不少條款不僅提出了以檔案鑒定等為前提和基礎的具體工作要求，而且同時明確了由有關檔案行政管理部門負責制訂具體標準和實施辦法的法定職責?，F狀表明，健全檔案工作的業(yè)務規(guī)范已經成為新形勢下依法全面開展檔案工作的當務之急。

檔案工作是一項基礎性的業(yè)務工作，它貫穿了從檔案生成（文件歸檔鑒定）到檔案銷毀（保管期滿檔案的存毀鑒定）的整個檔案生命運動過程和建檔、保管、利用等各個業(yè)務環(huán)節(jié)。由于檔案鑒定工作涉及的內容較多，投入的力量較大，因此，各級檔案局（館）不僅應該建立常設性的檔案鑒定工作委員會，負責依法進行檔案鑒定工作的規(guī)劃決策調控工作，而且要在基礎工作、利用工作、信息技術工作等部門之間建立一種有助于依法強化鑒定工作的互動協(xié)作機制，以真正改變檔案鑒定工作“積重難返”（頭緒多、任務重、難度大、要求高、時間緊）的被動局面。

（三）改革和完善行政執(zhí)法機制

按照《檔案法》的總體要求，建立以各級檔案行政管理部門負責人為依法治檔責任人的行政執(zhí)法責任制，將有關職責分解落實到具體執(zhí)法崗位，使執(zhí)法主體、執(zhí)法范圍、執(zhí)法權限、執(zhí)法程序、執(zhí)法標準、執(zhí)法責任明確規(guī)范。要建立和完善檔案檢查的內容，擬包括檔案管理一系列制度與方法、檔案鑒定工作組織和制度建設的完善性、實施檔案鑒定的及時性、檔案鑒定工作的有效性等。要從根本上糾正以行政手段代替法律手段的錯誤行為，使檔案行政執(zhí)法行為真正走上依法治檔的良性軌道，以實現檔案執(zhí)法工作的高效、廉潔、公正。

[1]舒國雄.關于依法治檔的幾個認識問題[J].特區(qū)理論與實踐,1998(8).

[2]鄧濤,中國檔案[Z].2010(3).

[3]中華人民共和國檔案法[Z],1987,1996.