加拿大中介組織的監(jiān)管與啟示

林云存

政府只負(fù)責(zé)宏觀管理

加拿大政府對(duì)市場(chǎng)中介組織采取宏觀和間接性的監(jiān)管模式。所謂宏觀監(jiān)管，即以聯(lián)邦法令或者省政府法令的形式，從宏觀上規(guī)范市場(chǎng)中介組織的法律地位、工作職責(zé)、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)自律和違法懲處等等。

在加拿大，政府部門(mén)一般不對(duì)市場(chǎng)中介組織進(jìn)行全面管理，如市場(chǎng)中介組織的資質(zhì)審批、投訴調(diào)查和違紀(jì)懲戒等，均不由政府部門(mén)負(fù)責(zé)。但是，如果政府認(rèn)為某些工作比較重要，則可以根據(jù)需要授權(quán)一些政府部門(mén)進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)管。例如，為了確保教育培訓(xùn)的質(zhì)量，不列顛哥倫比亞省的法令授權(quán)專門(mén)教育廳，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的教育培訓(xùn)情況進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)管。

雖然政府不對(duì)市場(chǎng)中介組織進(jìn)行全面管理，但依然可以通過(guò)保留最終裁決權(quán)來(lái)對(duì)市場(chǎng)中介組織和行業(yè)協(xié)會(huì)的管理產(chǎn)生重大影響。例如，如果市場(chǎng)中介組織從業(yè)人員認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會(huì)的許可審批不公平、不公開(kāi)或有歧視，或者不滿行業(yè)協(xié)會(huì)的懲戒決定，可以向政府特定部門(mén)或法院上訴。除此之外，對(duì)于一些違規(guī)或犯罪行為，如《反洗錢(qián)與恐怖法案》要求有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)定時(shí)準(zhǔn)確向反洗錢(qián)中心報(bào)告自檢評(píng)估報(bào)告，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)有違規(guī)的，政府可以視情節(jié)輕重對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁。涉嫌犯罪的，則直接移交皇家騎警處理。

成熟的自律監(jiān)管體系

加拿大各類市場(chǎng)中介組織都有自己的行業(yè)協(xié)會(huì)，行業(yè)協(xié)會(huì)所形成的行業(yè)自律機(jī)制，對(duì)市場(chǎng)中介組織發(fā)揮著主要監(jiān)管作用。行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)模、社會(huì)影響力、成熟度不同，其對(duì)市場(chǎng)中介組織監(jiān)管權(quán)力的來(lái)源也不同。部分協(xié)會(huì)的監(jiān)管權(quán)來(lái)源于聯(lián)邦政府或者省政府法令的特別授權(quán)，另一部分協(xié)會(huì)的監(jiān)管權(quán)則主要來(lái)源于會(huì)員授權(quán)。政府不頒布專門(mén)法令，市場(chǎng)中介組織根據(jù)行業(yè)發(fā)展的需要，自發(fā)設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)在章程中自行規(guī)定其監(jiān)管職能。

遵守職業(yè)操守是加拿大市場(chǎng)中介組織從業(yè)人員的一項(xiàng)基本義務(wù)。為了確保會(huì)員遵守職業(yè)操守、維護(hù)行業(yè)聲譽(yù)，行業(yè)協(xié)會(huì)一般會(huì)制定相關(guān)的職業(yè)操守準(zhǔn)則，并進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查。行業(yè)協(xié)會(huì)還強(qiáng)制要求所有會(huì)員購(gòu)買(mǎi)行為缺失保險(xiǎn)。如果有會(huì)員因執(zhí)業(yè)疏失造成損失，由保險(xiǎn)公司承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任。

行業(yè)協(xié)會(huì)普遍建立了比較健全的內(nèi)部管理制度，在人事管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、重大業(yè)務(wù)活動(dòng)等重要崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，都進(jìn)行有效的制約和監(jiān)督。在權(quán)力運(yùn)行上，行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)行陽(yáng)光財(cái)務(wù)。如加拿大全國(guó)地產(chǎn)估價(jià)師協(xié)會(huì)向全社會(huì)公開(kāi)其財(cái)務(wù)，明確列出財(cái)務(wù)收入和支出、數(shù)額和比例等各項(xiàng)財(cái)會(huì)項(xiàng)目，并向社會(huì)公開(kāi)其會(huì)費(fèi)、申請(qǐng)及注冊(cè)項(xiàng)目費(fèi)用、專業(yè)發(fā)展費(fèi)用等單列項(xiàng)目不許挪用的規(guī)定和執(zhí)行情況，每年接受會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)其進(jìn)行一次外部審計(jì)。

為確保行業(yè)協(xié)會(huì)切實(shí)履行監(jiān)管職能、維護(hù)民眾利益，加拿大行業(yè)協(xié)會(huì)還引入政府指定的非本行業(yè)的民眾代表，賦予他們否決決策的權(quán)力。以不列顛哥倫比亞省特許會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)為例，在協(xié)會(huì)的專業(yè)行為調(diào)查委員會(huì)中，有來(lái)自政府指定的三名非本行業(yè)民眾代表。任何一項(xiàng)決策，只要這三名民眾代表中有兩名代表不同意，決策便不能通過(guò)。

給我們的啟示

啟示一：加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，依法監(jiān)管中介組織。我國(guó)在中介組織發(fā)展過(guò)程中，先后制定了一些與中介組織相關(guān)的專門(mén)性法律法規(guī)，但是，總體上來(lái)說(shuō)，法律體系還不完備，法規(guī)制度還不完善，這是政府監(jiān)管不到位的重要原因。因此，當(dāng)務(wù)之急是盡快出臺(tái)《中華人民共和國(guó)社會(huì)中介組織法》，把法規(guī)制度建設(shè)作為完善中介組織的中心環(huán)節(jié)，加快有關(guān)法規(guī)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)中介組織組建、運(yùn)營(yíng)、管理的法制化。

同時(shí)，要建立合理有效的舉報(bào)投訴機(jī)制，對(duì)違法組織或當(dāng)事人，依法進(jìn)行嚴(yán)肅處罰。一是健全備案制度，解決監(jiān)管缺位問(wèn)題；二是實(shí)行行政問(wèn)責(zé)，解決監(jiān)管不力問(wèn)題；三是督促行業(yè)自律，解決無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。把政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，健全監(jiān)督管理機(jī)制，為政府部門(mén)依法監(jiān)管、中介組織依法執(zhí)業(yè)提供法制保證。如國(guó)家的上位法一時(shí)難以出臺(tái)，可授權(quán)各省市人大或政府先制定地方性法規(guī)，進(jìn)行先行先試，以地方政府法令的形式，頒布《中介組織管理辦法》，一方面，明確中介組織的性質(zhì)地位、權(quán)利義務(wù)、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范、準(zhǔn)入退出等；另一方面，明確政府部門(mén)的監(jiān)管體制、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管方式、權(quán)限范圍等，規(guī)范政府對(duì)中介組織的監(jiān)管。主管部門(mén)負(fù)責(zé)制定規(guī)范中介組織市場(chǎng)準(zhǔn)入、交易規(guī)則、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、司法鑒定等行業(yè)性配套制度，規(guī)范行業(yè)監(jiān)管，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再上升至國(guó)家立法。

啟示二：推動(dòng)自身改革，促進(jìn)中介組織規(guī)范健康發(fā)展。我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)是社會(huì)主義初級(jí)階段的新生事物，它是伴隨著改革不斷深入、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立、政府職能轉(zhuǎn)變起始的，總體上處于起步階段。部分會(huì)員是當(dāng)年即將退休的企事業(yè)、行政單位的領(lǐng)導(dǎo)或公職人員，他們?yōu)榱酥С謾C(jī)構(gòu)改革被分流到學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等一些中介組織任職。故目前一些學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)仍以政府“二部門(mén)”的身份存在，行政化傾向比較明顯，濫用主管單位的行政管理職能和壟斷地位謀取不正當(dāng)利益時(shí)有發(fā)生。因此，必須推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)改革，解決行政化傾向過(guò)于明顯的問(wèn)題，著重加強(qiáng)官辦、半官辦社會(huì)中介組織“脫鉤改制”工作的推進(jìn)，健全內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，完善自我管理能力，使社會(huì)中介組織與原有掛靠單位在人事、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、名稱等方面徹底脫鉤，真正實(shí)現(xiàn)政社分開(kāi)。

啟示三：激活內(nèi)在動(dòng)力，促進(jìn)中介組織監(jiān)管與自律。我國(guó)對(duì)市場(chǎng)中介組織的管理主要還是依靠行政監(jiān)管，雖然行業(yè)協(xié)會(huì)在教育培訓(xùn)、制定執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和提供會(huì)員服務(wù)等方面發(fā)揮了一定作用，但一般不享有資質(zhì)審批權(quán)和資質(zhì)限制權(quán)等，在行業(yè)內(nèi)的權(quán)威性有限，其自律管理的作用還沒(méi)有得到應(yīng)有發(fā)揮。加入WTO之后，隨著外資社會(huì)中介組織逐漸進(jìn)入，我國(guó)社會(huì)中介組織面臨著更加激烈的競(jìng)爭(zhēng)，加快社會(huì)中介組織培育和發(fā)展已迫在眉睫，這不僅要求加強(qiáng)政府立法監(jiān)管，也要求社會(huì)中介組織加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管與自律，進(jìn)一步提高社會(huì)中介組織自我發(fā)展能力。

筆者認(rèn)為可以從以下幾方面入手：一是加強(qiáng)自我監(jiān)督約束機(jī)制，制定并實(shí)施行業(yè)道德規(guī)范、員工行為準(zhǔn)則、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、處罰條例、損害賠償制度等，規(guī)范社會(huì)中介組織日常行為；二是完善激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行績(jī)效工資制度、目標(biāo)管理和全面質(zhì)量管理，使員工工資、晉升與工作成績(jī)掛鉤；三是健全員工培訓(xùn)機(jī)制，利用內(nèi)部培訓(xùn)、舉辦專家知識(shí)講座、選拔優(yōu)秀人才到高等院校進(jìn)修、委派職員到企業(yè)或政府實(shí)習(xí)等多種方式加強(qiáng)員工培訓(xùn)，提高其知識(shí)水平和管理技術(shù)；四是規(guī)范人才流動(dòng)機(jī)制，對(duì)員工進(jìn)、出嚴(yán)格把關(guān)，積極引進(jìn)優(yōu)秀人才，對(duì)不合格冗員進(jìn)行裁減。

啟示四：加快誠(chéng)信體系建設(shè)，充分發(fā)揮社會(huì)誠(chéng)信的總體監(jiān)督力。我國(guó)至今還沒(méi)有一個(gè)較為完整的社會(huì)誠(chéng)信制度體系，一些市場(chǎng)中介組織在某地區(qū)受到執(zhí)業(yè)限制后，照樣在其他地區(qū)執(zhí)業(yè)。有的市場(chǎng)中介組織被清出市場(chǎng)后，法定代表人改頭換面又重新注冊(cè)另一個(gè)中介組織，甚至一些不法之徒利用我國(guó)目前社會(huì)誠(chéng)信制度還不完善的空間，假借學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)名義，行坑蒙拐騙之實(shí)。如果這種情況不改變，市場(chǎng)中介組織的監(jiān)管缺乏社會(huì)誠(chéng)信體系作為其堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，我們就難以對(duì)市場(chǎng)中介組織從業(yè)人員真正實(shí)施切實(shí)有效的監(jiān)督管理。因此，要切實(shí)加強(qiáng)和重視社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，最大化發(fā)揮社會(huì)誠(chéng)信總體監(jiān)督力。