縣際財力差異和省內(nèi)橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)想——以山東省為例

于 暢

（山東大學，濟南 250100）

一、引言

由于歷史原因、地理區(qū)位、政府政策、體制設(shè)計等主客觀因素的影響，我國各地區(qū)在經(jīng)濟和社會發(fā)展水平上存在著巨大差距。地區(qū)間公共財政能力差距是中國經(jīng)濟發(fā)展不平衡的一個重要表現(xiàn)，也是導(dǎo)致不同地區(qū)在公共服務(wù)水平方面存在巨大差異的直接原因。

從1994年分稅制財政體制改革至今，我國財政轉(zhuǎn)移支付制度已在中央政府和地方政府之間以及地方各級政府之間初步建立起來。很多學者認為，財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該在均衡地區(qū)間財力差距方面發(fā)揮重要作用，努力消除地方政府之間在財政能力和公共服務(wù)水平方面差距，使不同的地區(qū)的居民能夠享受到水平大致相當?shù)墓卜?wù)。但根據(jù)一些學者的實證研究，現(xiàn)在的財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)非但沒有起到均衡地區(qū)間財力的作用，反而導(dǎo)致地區(qū)間財政能力的差距進一步拉大（曾軍平，2000；尹恒等，2007）。本文認為，借鑒國外經(jīng)驗，基于我國國情，建立省際和省內(nèi)橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，是對單一縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度的有效補充，有利于推進省際和縣際財力均等化，體現(xiàn)公共財政的現(xiàn)實要求。

橫向財政轉(zhuǎn)移支付是基于財政能力均等化而設(shè)計的一種財政工具。德國、澳大利亞和加拿大等國家在橫向財政轉(zhuǎn)移支付的政策實踐中已取得成效，建立起一套比較完善的制度。而在我國，僅有對口支援等不規(guī)范的類似政策實踐。國內(nèi)學者對橫向財政轉(zhuǎn)移支付的認識正在不斷深化。對于在我國建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的必要性，劉溶滄、焦國華（2002）通過對現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度在平衡地區(qū)間財力差異方面的調(diào)節(jié)效應(yīng)進行實證性評估，認為現(xiàn)行制度對實現(xiàn)橫向平衡沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，政策實踐中應(yīng)集兩種轉(zhuǎn)移支付方式的優(yōu)點綜合使用。王恩奉（2003）也從我國的現(xiàn)實需求和理論依據(jù)方面論證了建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的必要性和迫切性。對于如何建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，王恩奉（2003）認為必須有一個超越地方利益之上的政府進行調(diào)節(jié)，并通過預(yù)算加以平衡。其他學者也從國外經(jīng)驗借鑒、制度立法等不同角度提出自己的構(gòu)想。但是，理論界主要著眼于構(gòu)建省級政府間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，對于同一省內(nèi)縣級政府間的財力橫向轉(zhuǎn)移，還很少有人研究。

對我國地區(qū)間財力差異的研究大多從省級政府的角度出發(fā)（如曾軍平，2000；劉溶滄，焦國華，2002等），而忽略了以一個省為案例分析省內(nèi)各縣市間的差距。其實，不管是發(fā)達省份（如廣東、山東、江蘇）還是欠發(fā)達省份（如寧夏、甘肅、新疆），省內(nèi)各地區(qū)之間在經(jīng)濟社會發(fā)展水平上同樣存在著巨大的差距，縣際財力差異也十分驚人。黃佩華等（2003）就曾指出，地方財力的省內(nèi)不平衡至少與省際不平衡一樣嚴重①黃佩華等.中國：國家發(fā)展與地方財政[M].北京：中信出版社，2003。②如青島市黃島區(qū)2010年的預(yù)算內(nèi)財政支出應(yīng)為347890萬元，山東省統(tǒng)計年鑒誤錄為1034499萬元，這一錯誤將導(dǎo)致四項指標的計算結(jié)果均大幅上升。。

基于以上研究背景和現(xiàn)實國情，以一個?。ㄓ绕涫且粋€發(fā)展不平衡的發(fā)達省份）為例，研究省內(nèi)縣際財力差異及應(yīng)對策略是很有意義的，在促進局部財力均衡的同時，可為推進全國省際財力均等化提供經(jīng)驗和思路。本文著眼于構(gòu)建省內(nèi)橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，來縮小縣際財力差異，并主張以發(fā)達省份的省內(nèi)橫向轉(zhuǎn)移支付為起點，在全國建立省內(nèi)和省際橫向轉(zhuǎn)移支付體系，為完善我國的轉(zhuǎn)移支付制度和推進地區(qū)財力均衡提供了新的參考思路。

二、山東省縣際財力差異的實證分析

（一）衡量指標、研究方法和數(shù)據(jù)說明

在衡量地區(qū)間財力差異的指標中，人均財力指標比較準確地反映了地方提供基本公共服務(wù)的一般水平，是對地方財力比較真實的反映。人均財力又可從人均財政收入和人均財政支出兩方面分別考察?？h級政府的財政收入指縣地方本級財政收入，代表轉(zhuǎn)移支付前的縣區(qū)財力水平，是財力初次分配的結(jié)果?？h級政府的財政支出是本級財政收入和上級政府的凈轉(zhuǎn)移支付之和，代表轉(zhuǎn)移支付后的縣區(qū)財力水平，是財力再分配的結(jié)果。因此，人均財政支出指標更能反映縣區(qū)的實際財力。

本文在衡量縣際財力差異時，采用人均財政收入及人均財政支出的變異系數(shù)和加權(quán)變異系數(shù)這一國內(nèi)學術(shù)界使用的測算方法來進一步驗證縣際財力差異的變遷。下面是對變異系數(shù)和加權(quán)變異系數(shù)的簡單說明。

1.變異系數(shù)

其中，Yi表示第i個縣區(qū)的人均財政收入（或支出），表示各縣區(qū)人均財政收入（或支出）的平均值，n為縣區(qū)的個數(shù)。

2.加權(quán)變異系數(shù)

其中，Pi為第i個縣區(qū)的轄區(qū)人口，P為各縣區(qū)人口之和，則表示第i個縣區(qū)的人口在全省總?cè)丝谥兴急壤?，作為?quán)數(shù)進行平均。其他字母含義與上式相同。

變異系數(shù)和加權(quán)變異系數(shù)越大，表明縣際財力差異越顯著。當變異系數(shù)大于0.3時，說明已經(jīng)有明顯的財力不均衡，有必要對縣級政府間財力分配模式進行優(yōu)化，以縮小縣際財力差異程度。

本文使用的數(shù)據(jù)來自《山東統(tǒng)計年鑒（2006—2011）》，并結(jié)合各地市的統(tǒng)計年鑒對其中幾處明顯的數(shù)據(jù)錯誤做了修正②。討論的縣區(qū)包括縣、縣級市和17個地級市的市轄區(qū)，涵蓋了山東省140個縣級行政區(qū)劃。在2005年—2010年，未發(fā)生行政區(qū)劃變動情況?？h區(qū)財政收入和財政支出的口徑均為預(yù)算內(nèi)財政收支③即不包括縣區(qū)本級的預(yù)算外財政收支。一般來說，發(fā)達地區(qū)的預(yù)算外收支的絕對規(guī)模遠大于欠發(fā)達地區(qū)。。

（二）山東省縣級財力差異的度量

1.山東省縣際財力差異的絕對值和相對水平變化

絕對極差（DHL）和相對極差（RHL）指標，可用來反映各地區(qū)財力差異的絕對值和相對水平變化。絕對極差是人均財力最高和最低縣區(qū)的人均財力之差，相對極差是人均財力最高和最低縣區(qū)的人均財力之比，二者分別反映財力差異的最大絕對幅度和最大相對幅度，而并非財力差異的綜合反映。表1是根據(jù)2005年—2010年山東省各縣區(qū)人均財政支出所得，從中可以看出山東省各縣區(qū)的人均財政支出快速增長，同時離散程度也在變大。從絕對極差看，2005年以來山東省各縣區(qū)人均財政支出的絕對極差呈持續(xù)擴大趨勢，2010年甚至接近11000元。從相對極差來看，2005年以來卻呈不斷下降趨勢，由2005年的18.36倍下降到2010年的10.97倍。僅從極差這一指標來考察，山東省各縣區(qū)的財力差異相當懸殊。

?

2.山東省縣際財力差異及其變遷

為了綜合反映各縣區(qū)的財力差異及變化情況，需計算人均財力的變異系數(shù)、加權(quán)變異系數(shù)。圖1和圖2分別是2005年—2010年山東省各縣區(qū)人均財政收入和人均財政支出的各指標計算結(jié)果。由于四個指標反映的是同一問題，因此其變化趨勢具有一致性。

從圖1可以看出，2005年—2008年各縣區(qū)人均財政收入差異不斷擴大，2008年—2010年則有所縮小，2008年各縣區(qū)的人均財政收入差異達到近年來的最大值。圖2中的各指標計算結(jié)果比圖1中的偏小，說明人均財政支出的縣際差異要小于人均財政收入的縣際差異，轉(zhuǎn)移支付在均衡縣際財力中發(fā)揮了一定的作用。但是，人均財政支出的縣際差異總體變化不大，未出現(xiàn)縮小的趨勢，并存在明顯波動。從變異系數(shù)這一指標來看，基本都在0.6-0.7之間，遠高于0.3這一臨界值，說明人均財力的縣際差異比較大，仍有很大的調(diào)整空間。

3.轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效果分析

圖1 2005年—2010年山東省各縣區(qū)人均財政收入差異變化

圖2 2005年—2010年山東省各縣區(qū)人均財政支出差異變化

假設(shè)CV0為轉(zhuǎn)移支付前的縣際財力差異（用人均財政收入的加權(quán)變異系數(shù)來表示），CV1為轉(zhuǎn)移支付后的縣際財力差異（用人均財政支出的加權(quán)變異系數(shù)來表示），以TE表示轉(zhuǎn)移支付均等化效果系數(shù)，定義。如果 CV>CV，即 TE>0，表01示轉(zhuǎn)移支付起到了均等化縣際財力的積極作用。反之，如果CV0

?

2005—2007年，TE值不斷上升，說明轉(zhuǎn)移支付的均等化效果不斷改善；但是，2008年—2010年，TE值略有下降，轉(zhuǎn)移支付效果有所減弱。根據(jù)周美多等（2011）的測算，2004年各省TE系數(shù)的平均值就達到了0.43，并且呈現(xiàn)逐年上升的趨勢①周美多，顏學勇.省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)——基于1999年—2004年縣級數(shù)據(jù)的實證研究[J].電子科技大學學報，2011（1）。。山東省的TE系數(shù)遠低于各省的平均值，轉(zhuǎn)移支付的均等化效果在全國處于下游水平。盡管轉(zhuǎn)移支付對均衡縣際財力差異發(fā)揮了一定的作用，但離公共服務(wù)均等化的目標還相差甚遠。繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付制度，擴大轉(zhuǎn)移支付的財政均等化效果，仍是一個重要課題。

三、建立省內(nèi)橫向財政轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)想

（一）建立省內(nèi)橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的原因分析

對于如何完善我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度，推進公共服務(wù)均等化，國內(nèi)很多學者建議，在優(yōu)化縱向轉(zhuǎn)移支付制度的同時，應(yīng)該引入橫向轉(zhuǎn)移支付這一政策工具，建立以縱向為主、橫向為輔、互相搭配、優(yōu)勢互補的混合轉(zhuǎn)移支付制度。對于引入橫向轉(zhuǎn)移支付的原因，王恩奉（2003）從縮小地區(qū)間財力差異、促進全國穩(wěn)定發(fā)展、完善分稅制財政體制以及實現(xiàn)公共服務(wù)均等化等四個方面加以解釋，并以財政的分配職能角度給出理論依據(jù)。姚原（2010）則基于我國的現(xiàn)實國情，從中央政府財力緊張、地方財力差距懸殊，橫向轉(zhuǎn)移支付有一定基礎(chǔ)（對口扶持等形式）等三個方面說明建立橫向轉(zhuǎn)移支付的必要性。

同一省內(nèi)縣級政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付與省級政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付有共同之處，即目標相同，都是為了均衡地區(qū)間的財力，實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。同時，二者在模式選擇上也有相似之處，可以互相提供經(jīng)驗。二者差異主要表現(xiàn)在著眼點不同，省級橫向轉(zhuǎn)移支付將全國財力分成均等的大塊，而省內(nèi)橫向轉(zhuǎn)移支付將每大塊財力進一步分割成均等的小塊，后者是其前者向更細層次的延伸，也是前者的必要補充。為了達到最終目標，必須要將二者結(jié)合起來使用，單獨使用只能實現(xiàn)局部意義上的財力均等化。

以山東省為例，本文從以下五個方面討論建立省內(nèi)橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的原因。

1.縣際財力差異懸殊，強縣有能力為弱縣提供橫向財政援助。由于經(jīng)濟基礎(chǔ)、地理位置、政策環(huán)境、財政體制以及市場機制固有的缺陷，各縣區(qū)財力水平差異懸殊。2010年，山東省人均財政支出最高的前20%的縣，以人口比例為權(quán)數(shù)加權(quán)平均的人均財政支出為5923元；人均財政支出最低的后20%的縣，這一數(shù)值為1561元，前者是后者的3.8倍。人均財力的巨大差異造成縣際基本服務(wù)水平相差很大，出現(xiàn)了明顯的經(jīng)濟社會不公平。例如，山東省各地對高齡老人的生活補貼就差異很大，有些縣區(qū)（如東營市廣饒縣、濱州市鄒平縣）的補助額在每月100元以上，有些縣區(qū)（如菏澤市曹縣、臨沂市郯城縣）則每月僅補助10-20元。

在財力富足的縣區(qū)，出現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，財政資金使用鋪張浪費等現(xiàn)象；而財力匱乏的縣區(qū)，連修路、義務(wù)教育等基礎(chǔ)投入都無法有效提供，財政上可謂捉襟見肘?？h級政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付具有現(xiàn)實需求和財力基礎(chǔ)，對提高財政資金的使用效率，均衡縣區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平發(fā)揮積極作用。

2.省內(nèi)橫向財政轉(zhuǎn)移支付是發(fā)達省份平衡縣際財力的有效選擇。東部沿海省份，整體的發(fā)展水平是遠高于中西部地區(qū)的，但這并不意味著省內(nèi)每一地區(qū)的經(jīng)濟實力都很強。發(fā)達省份的貧困縣，就處于一種特別“尷尬”的境地。上文提到，2010年，山東省人均財政支出最低的20%的縣區(qū)，人均財政支出為1561元，尚不及西部的平均水平。發(fā)達省份有義務(wù)為欠發(fā)達省份提供財力援助，同時也有義務(wù)給予省內(nèi)欠發(fā)達地區(qū)財力傾斜。由于客觀的巨大經(jīng)濟差距和現(xiàn)有縱向轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效果相當有限。對于山東這種整體發(fā)達，局部貧困的省份來說，建立省內(nèi)橫向轉(zhuǎn)移支付制度進行財力在縣區(qū)之間的“第三次分配”，能夠進一步削弱財力分配中的不合理因素，推進財力的橫向平衡。

3.縣級政府是提供公共服務(wù)的基本單位，縣際財力均衡應(yīng)受到更多關(guān)注?？h級政府的支出責任涉及轄區(qū)內(nèi)的教育、醫(yī)療、治安、社會保障等基礎(chǔ)公共服務(wù)，其財力的強弱直接關(guān)系到轄區(qū)人口享受公共服務(wù)水平的高低?？h際的財力均衡，是維護地區(qū)經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的迫切需要。在關(guān)注省際均衡的同時，微觀視角的縣際均衡也要受到高度重視。省內(nèi)橫向轉(zhuǎn)移支付以縣級政府為研究單位，實行全省統(tǒng)籌，橫向互助，突破了地市一級在縱向轉(zhuǎn)移支付中的橋梁作用，對推動縣際基本公共服務(wù)均等化有著直接的現(xiàn)實意義。

4.有省級政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，便于操作，可行性強。盡管不少學者呼吁建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，但其在政策實踐上一直未被提上議程，一個重要原因就是需綜合考慮全國各地的利益關(guān)系，打破原有地方利益格局，在處理上中央不得不謹慎從事。在一省內(nèi)部，情況變得相對簡單，省級政府的自主性也大大提高。由于縣級政府在整個財力分配體系中處于最低層次，省政府可以從全省整體利益出發(fā)，在縱向轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，進行財力的第三次分配。

5.為建立全國范圍內(nèi)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度提供經(jīng)驗借鑒?？h際和省際的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，在運作方式、計算方法等方面都有相似性。我國建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付，可先從發(fā)達省份內(nèi)部著手，通過縣級政府間的財力援助來積累經(jīng)驗。

（二）建立省內(nèi)橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的方案設(shè)計

橫向財政轉(zhuǎn)移支付的基本理論依據(jù)是公共服務(wù)均等化理論和國家財政調(diào)節(jié)理論，通過財力富裕地區(qū)對財力匱乏地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移來彌補貧困地區(qū)的財力缺口，實現(xiàn)地區(qū)間財力的橫向均衡。基于我國的現(xiàn)實國情，建立一套科學規(guī)范、公平公開、運行高效的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度是很有必要的。省內(nèi)橫向轉(zhuǎn)移支付制度，是以同一省內(nèi)的縣區(qū)為基本單位，將財政資金由財力充裕的縣區(qū)向財力薄弱的縣區(qū)進行橫向轉(zhuǎn)移，以實現(xiàn)縣際公共服務(wù)均等化的一項財政政策工具。在構(gòu)建這一制度時，主要從以下方面加以考慮。

1.省內(nèi)橫向轉(zhuǎn)移支付的運作方式

由于這一制度涉及全省各縣區(qū)的利益，必須由省政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，并通過預(yù)算手段加以平衡。建議在省財政廳之下設(shè)專門機構(gòu)負責平衡各縣區(qū)財力，在合理計算財力的基礎(chǔ)上建立縣際財政平衡基金，財力富足的縣區(qū)繳付基金，財力匱乏的縣區(qū)接受基金，以完成財力在縣區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移。由于省內(nèi)橫向轉(zhuǎn)移支付以縣區(qū)為基本單位，因此在操作過程中可以越過地市一級政府，體現(xiàn)“省直管縣”的財政管理思想。省財政廳在構(gòu)建這一制度中主要發(fā)揮制定標準、管理基金和協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的作用。為了提高平衡基金的使用效率，保證基金繳付和轉(zhuǎn)移的公平公正，須將基金和其他財政款項一起編制政府預(yù)算，并采用市場化運作方式，以便社會公眾的查閱與監(jiān)督。

2.省內(nèi)橫向財政轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模、結(jié)構(gòu)及用途

橫向轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模和結(jié)構(gòu)，主要受地區(qū)間財力差異大小、財政體制、政策目標等因素的影響。在確定省內(nèi)縣際平衡基金的規(guī)模時，一是要考慮縣際財力差異的大小，財力差異越大，所需的平衡基金規(guī)模越大。二是要考慮轉(zhuǎn)移支付的政策目標，如果更傾向于促進地區(qū)公共服務(wù)均等化，則需要的平衡基金規(guī)模越大；反之，如果更注重地方增收節(jié)支的積極性，則平衡基金應(yīng)控制在較小規(guī)模上。三是要考慮現(xiàn)有的財政體制。我國的分稅制體制使得政府的層級越高，在初次分配中集中地財力也越多。這就決定了我國目前的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)要以縱向為主，橫向為輔。綜合考慮各方面因素，山東省縣際橫向財政轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)該占到轉(zhuǎn)移支付資金總量的20%-30%，能在有效均衡縣際財力的同時，照顧到發(fā)達地區(qū)的既得利益。縣際財政平衡基金，用于彌補財力匱乏縣區(qū)的一般預(yù)算支出與一般預(yù)算收入間的缺口，尤其是用以提供基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)，來提高居民的生活水平。

3.省內(nèi)橫向財政轉(zhuǎn)移支付的計算方法

縣區(qū)的財政收入能力越弱，財政資金需求越大，財政缺口也越大。因此，橫向轉(zhuǎn)移支付額度與財政收入能力成反比，與財政資金需求量成正比。假設(shè)AFi為第i個縣的人均財力（即（縣區(qū)本級財政收入+上級政府的轉(zhuǎn)移支付）/轄區(qū)人口），AF為全省各縣區(qū)的人均財力均值（即（各縣區(qū)財政收入之和+上級政府的轉(zhuǎn)移支付之和）/各縣區(qū)人口之和），Pi為第i個縣區(qū)的轄區(qū)人口，則應(yīng)繳付或接受縣際平衡基金的額度為：

其中ai（00，即AFi>AF時，第i個縣應(yīng)繳付平衡基金，繳付基金之后，其人均財力變?yōu)椋?-ai）AFi+aiAF；當TRi<0，即AFi

四、基本結(jié)論

從對山東省2005年—2010年各縣區(qū)財力差異的考察中可以看出，縣際財力差異基本平穩(wěn)，且始終保持在一個高水平上?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度對均衡縣際財力起到了一定的積極作用，卻遠沒有達到實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標的要求。在現(xiàn)有的財政體制下，僅依靠縱向轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)地區(qū)間的財力差異，很難達到預(yù)期目標。為了彌補單一縱向轉(zhuǎn)移支付的不足，有必要引入橫向轉(zhuǎn)移支付制度，形成縱向為主，橫向為輔的混合型轉(zhuǎn)移支付體系。橫向轉(zhuǎn)移支付又分為省際的橫向轉(zhuǎn)移和省內(nèi)的橫向轉(zhuǎn)移。對于省內(nèi)發(fā)展嚴重失衡的發(fā)達省份來說，建立省內(nèi)橫向轉(zhuǎn)移支付制度尤為必要。本文對建立省內(nèi)橫向轉(zhuǎn)移支付制度進行了一定的探索，從原因和方案兩個方面做了簡單分析。但是，對于縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付制度的有效搭配、實施中可能出現(xiàn)的問題以及預(yù)期效果評估等內(nèi)容，仍需要做進一步的研究。

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〔9〕 廣東財政學會.公共財政改革熱點問題探索[M].北京：經(jīng)濟科學出版社，2010.

〔10〕黃佩華，迪帕克等．中國：國家發(fā)展與地方財政[M].北京：中信出版社，2003.

〔11〕Buchanan，J.M.“Federalism and Fiscal Equity”，American Economic Review，Vol.40，No.4，1950.