基于DEA的地方政府公共財(cái)政支出效率實(shí)證分析——以西部地區(qū)為例

周孝坤 田 雁 楊金惠

（重慶大學(xué)，重慶 400044）

一、引言

目前，中國(guó)地區(qū)間財(cái)政支出差距較大，財(cái)政支出效率參差不齊，導(dǎo)致地方政府提供公共服務(wù)能力存在較大差異，從而不利于公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在地方政府財(cái)政能力有限的情況下，提高財(cái)政支出效率尤為重要。相對(duì)東部而言，西部地區(qū)財(cái)政支出效率尤其低，但在1994年分稅制改革之后至2005年間西部地方政府的支出效率總體上得到了顯著改善（陳詩(shī)一、張軍，2008）。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，中央財(cái)政無論是轉(zhuǎn)移支付，還是預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資，都重點(diǎn)向西部地區(qū)傾斜，地方政府財(cái)政能力得到極大提高；同時(shí)，西部各地方政府不斷建立健全財(cái)政保障機(jī)制，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將財(cái)政資金用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善急需的地方，以保證各項(xiàng)公共事業(yè)健康快速發(fā)展。經(jīng)過西部大開發(fā)第一個(gè)十年的積累和發(fā)展，西部經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。當(dāng)前西部大開發(fā)進(jìn)入承前啟后的關(guān)鍵時(shí)期，西部各地方政府財(cái)政支出效率如何？各地方政府之間公共財(cái)政支出效率有什么樣的差異？如何在財(cái)力有限的前提下進(jìn)一步提高地方政府公共財(cái)政支出效率？研究這些問題對(duì)于優(yōu)化財(cái)政資源配置、合理確定各地方政府公共財(cái)政支出方向、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政資金使用效率、提升公共服務(wù)水平無疑具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

本文通過采用非參數(shù)的DEA方法，構(gòu)建更能體現(xiàn)保障和改善民生的公共財(cái)政產(chǎn)出指標(biāo)體系，實(shí)證研究西部地方政府公共財(cái)政支出效率的橫向差異和縱向趨勢(shì)，我們發(fā)現(xiàn)，在西部大開發(fā)的前十年間，西部地方政府整體公共財(cái)政支出效率得到了較大提高，并呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)；地方政府之間財(cái)政支出效率水平存在較大差異，但呈現(xiàn)出逐步縮小的態(tài)勢(shì)；關(guān)系民生的社會(huì)公共事業(yè)上的財(cái)政支出效率提升顯著，并在未來有較大的提升空間。

本文的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分對(duì)已有的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行回顧；第三部分闡述樣本選取和研究設(shè)計(jì)；第四部分對(duì)地方政府公共財(cái)政支出效率進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)和結(jié)果分析；最后是研究結(jié)論和相關(guān)政策建議。

二、文獻(xiàn)回顧

從20世紀(jì)50年代起，許多國(guó)際組織、決策研究機(jī)構(gòu)和政府部門在公共管理中逐步研究和推行公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)。在國(guó)外研究中，利用DEA等非參數(shù)邊界分析方法來測(cè)度財(cái)政支出效率已經(jīng)非常普遍。Worthington（2000）測(cè)算了澳大利亞166個(gè)市政支出效率。Balaguer-Coll（2002）對(duì)西班牙瓦倫西亞地區(qū)258個(gè)市政支出效率進(jìn)行了定量測(cè)算與分析。Afonso and Fernandes（2008）評(píng)價(jià)了葡萄牙各地方政府效率。此外，部分學(xué)者對(duì)政府用于提供某項(xiàng)特定公共產(chǎn)品或服務(wù)的支出效率進(jìn)行了細(xì)致研究，比如Sanjeev Gupta（2001）對(duì)1984年 -1995年非洲37個(gè)國(guó)家的政府衛(wèi)生支出效率進(jìn)行了核算；Afonso and Aubyn（2009）對(duì)教育供給效率進(jìn)行了研究。長(zhǎng)期以來，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和粗放型管理模式等因素的影響，我國(guó)對(duì)于公共財(cái)政支出績(jī)效管理處于相對(duì)落后的階段。國(guó)內(nèi)對(duì)于公共支出效率分析主要從兩個(gè)方面進(jìn)行了研究，一是有關(guān)公共財(cái)政支出效率的內(nèi)涵和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，叢樹海、周煒、于寧（2005）從績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵出發(fā)，根據(jù)公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)自身的特殊性，構(gòu)建了一套能全面有效度量一般公共支出績(jī)效的指標(biāo)體系。類似的研究還有吳俊培（2003），郭亞軍、何延芳（2004）等。二是公共財(cái)政支出效率的測(cè)評(píng)方法和實(shí)證分析，近年來我國(guó)學(xué)者在借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上評(píng)估政府財(cái)政支出效率的實(shí)證研究逐步增多。楊冠瓊、蔡蕓（2005）測(cè)算了1985年—2005年19年間中國(guó)地方政府全要素生產(chǎn)率每年的相對(duì)效率，并進(jìn)行了規(guī)模收益性分解；分析和比較了不同時(shí)期、不同省份的相對(duì)效率變化狀況和不同區(qū)域政府生產(chǎn)率相對(duì)有效性的差異。劉振亞、唐滔、楊武（2008）對(duì)省級(jí)財(cái)政支出效率DEA評(píng)價(jià)的研究表明：省級(jí)地方政府財(cái)政支出效率總體上存在較大提升空間，控制財(cái)政支出是改進(jìn)政府效率的主要對(duì)策。王德祥、張權(quán)（2011）以2008年中國(guó)內(nèi)地126個(gè)地級(jí)市以上城市為樣本，利用四階段DEA方法，對(duì)中國(guó)城市公共支出效率進(jìn)行了實(shí)證分析。除此之外，對(duì)政府某項(xiàng)特定公共支出或服務(wù)效率的實(shí)證分析也逐步增多，韓華為、苗艷青（2010）在DEA-Tobit兩階段分析框架下，利用1997年—2007年中國(guó)31個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)研究了中國(guó)地方政府的衛(wèi)生支出效率。龔鋒（2008）采用四階段DEA方法，實(shí)證評(píng)估2005年中國(guó)內(nèi)地地區(qū)70個(gè)大中城市（含市轄縣）公共安全服務(wù)的供給效率。

縱觀已有研究不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府公共財(cái)政支出效率的研究尚不多見。除此之外，由于研究視角不同，現(xiàn)有研究構(gòu)建了不同的效率指標(biāo)體系，導(dǎo)致研究結(jié)果也不盡相同?，F(xiàn)階段我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以保障和改善民生為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，民生的保障和改善主要來自政府公共財(cái)政支出的支撐。本文嘗試構(gòu)建更能體現(xiàn)保障和改善民生的公共財(cái)政產(chǎn)出指標(biāo)體系，選取2001年—2010年的數(shù)據(jù)實(shí)證研究西部地方政府公共財(cái)政支出效率的橫向差異和縱向趨勢(shì)，并提出相應(yīng)的政策建議，以期為相關(guān)決策者提供實(shí)證研究資料和有益的參考。

三、樣本選取與研究設(shè)計(jì)

（一）樣本選取與數(shù)據(jù)來源

本文選取西部地區(qū)的四川、重慶、陜西、貴州、云南、寧夏、青海、新疆、內(nèi)蒙古、甘肅、廣西等11個(gè)省市（自治區(qū)）為決策單元（DMU），西藏自治區(qū)由于數(shù)據(jù)的特殊性和可得性暫不予以考慮。

從時(shí)間維度上看，不同指標(biāo)隨時(shí)間會(huì)呈現(xiàn)不同的變化趨勢(shì)，并且，某一年的財(cái)政支出不一定對(duì)應(yīng)于該年的產(chǎn)出，可能存在滯后效應(yīng)。此外，本文關(guān)注的是西部大開發(fā)十年以來西部地區(qū)各地方政府公共財(cái)政支出效率的差異情況和變動(dòng)趨勢(shì)，因此，本文選取2001年—2010年的數(shù)據(jù)①有少數(shù)幾個(gè)地區(qū)2010年的數(shù)據(jù)無法獲取。，數(shù)據(jù)來源于2002年—2011年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)區(qū)域統(tǒng)計(jì)年鑒》以及各省、市（自治區(qū)）統(tǒng)計(jì)年鑒。

（二）DEA方法

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）是一種以相對(duì)效率概念為基礎(chǔ)的面板數(shù)據(jù)非參數(shù)估計(jì)方法，特別適用于多指標(biāo)投入和多指標(biāo)產(chǎn)出決策單元的相對(duì)有效性評(píng)價(jià)。該方法的原理主要是通過保持決策單元（DMU）的輸入或者輸入不變，借助于數(shù)學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)確定相對(duì)有效的生產(chǎn)前沿面，將各個(gè)決策單元投影到DEA的生產(chǎn)前沿面上，并通過比較決策單元偏離DEA前沿面的程度來評(píng)價(jià)它們的相對(duì)有效性。根據(jù)規(guī)模報(bào)酬是否可變的不同假設(shè)，DEA模型可以分為基于固定規(guī)模報(bào)酬的CCR模型（Charnes等，1978）和基于可變規(guī)模報(bào)酬的BCC模型（Banker等，1984）。根據(jù)效率研究中所關(guān)心的問題不同，DEA模型可分為投入導(dǎo)向型和產(chǎn)出導(dǎo)向型兩種。前一種模型是指在產(chǎn)出固定的情況下，使投入最小化的線性規(guī)劃問題；產(chǎn)出導(dǎo)向模型是指在投入固定的情況下，使產(chǎn)出最大化的線性規(guī)劃問題，可有助于發(fā)現(xiàn)如何使相同的投入得到最大的產(chǎn)出。這兩種方法核算出的效率水平在規(guī)模報(bào)酬不變（CRS）假設(shè)下完全相等；而基于可變規(guī)模報(bào)酬（VRS）假設(shè)下，結(jié)果則可能不同。

假設(shè)所需要測(cè)度的DEA模型有n個(gè)決策單元（DMU），每個(gè)DMU有m項(xiàng)投入和k項(xiàng)產(chǎn)出。對(duì)于第i個(gè)DMU，xi和yi分別為投入和產(chǎn)出列向量，X和Y分別為（m×n）階的投入矩陣和（k×n）階的產(chǎn)出矩陣，則第i個(gè)DMU的綜合技術(shù)效率δi可以從以下線性規(guī)劃中獲得：

由于n1′λ=1給生產(chǎn)前沿添加了凸性限制，代表了可變的規(guī)模報(bào)酬假定，因此第i個(gè)DMU的純技術(shù)效率θi可以從以下線性規(guī)劃中獲得：

其中：λ是（n×1）的常數(shù)向量，是計(jì)算低效率DMU位置的權(quán)重，利用該權(quán)重可以將低效率的DMU映射到該生產(chǎn)前沿上，n1是n維的單位向量。通過“規(guī)模效率=綜合技術(shù)效率/純技術(shù)效率”這一關(guān)系可以計(jì)算得到各DMU的規(guī)模效率。

非參數(shù)DEA模型用于有效性綜合評(píng)價(jià)問題的研究，具有很多方法不具備的優(yōu)點(diǎn)：首先，DEA方法不受投入、產(chǎn)出數(shù)據(jù)所選擇單位的影響，應(yīng)用該方法建立模型前無須對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理，；其次，DEA模型無需對(duì)系統(tǒng)的輸入輸出之間進(jìn)行任何形式的生產(chǎn)函數(shù)假設(shè)，可避免函數(shù)型態(tài)的人為錯(cuò)誤的設(shè)置所導(dǎo)致的結(jié)果不準(zhǔn)；第三，該方法無須任何權(quán)重假設(shè)，而以決策單元投入產(chǎn)出的實(shí)際數(shù)據(jù)求得最優(yōu)權(quán)重，排除了很多主觀因素的干擾，從而具有很強(qiáng)的客觀性。DEA方法可以用于地方政府公共財(cái)政支出效率的量化研究，核算出來的相對(duì)效率可以用來評(píng)估地方政府的支出表現(xiàn)和政府行為，并使不同地方政府之間的行為進(jìn)行比較成為可能；而且，如果核算結(jié)果顯示某些地方政府支出不是有效率的，還可以進(jìn)一步地分析其原因，這不僅有益于理解地方政府的公共決策過程，而且有助于調(diào)整公共政策和提高政府效率。

（三）變量選取與處理

利用DEA方法測(cè)度公共財(cái)政支出效率，關(guān)鍵是需要設(shè)定各地方政府公共財(cái)政投入和產(chǎn)出變量。在投入變量方面，由于各地方政府預(yù)算外財(cái)政支出數(shù)據(jù)很難獲得，本文選取各地方政府人均預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出作為投入變量，這在一定程度上可以保證將所有投入變量都納入考慮。在西部大開發(fā)過程中，各地方政府不斷完善財(cái)政政策，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，向社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，民生問題得到更大關(guān)注，在此本文根據(jù)財(cái)政支出和政府職能的關(guān)系，構(gòu)建一個(gè)更能體現(xiàn)民生改善的地方政府綜合產(chǎn)出指標(biāo)體系。這一指標(biāo)體系包括五類公共財(cái)政產(chǎn)出分指標(biāo)，即基本建設(shè)、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保和公共管理組成，并給出分指標(biāo)各自的子指標(biāo)。

具體而言，在基本建設(shè)方面包括城市人均道路面積、人均郵電業(yè)務(wù)量和農(nóng)村有效灌溉面積占耕地面積的比例三個(gè)子指標(biāo)；教育文化用小學(xué)師生比、中學(xué)師生比、普通高中學(xué)校師生比和每百人公共圖書館藏書量這四個(gè)指標(biāo)來衡量；醫(yī)療衛(wèi)生用各地方每萬人擁有的醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)和醫(yī)生數(shù)兩個(gè)子指標(biāo)來表示；公共管理用各地方公共管理和社會(huì)組織的人員數(shù)來表示；生態(tài)環(huán)保用人均擁有的綠地面積和“三廢”綜合利用產(chǎn)值來表示。上述所有的子指標(biāo)都要進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理來消除不同單位的影響，即除以各自的平均值，這樣正規(guī)化后的子指標(biāo)的均值為1。借鑒 Afonsoand Fernandes和陳詩(shī)一、張軍（2008）構(gòu)建政府綜合產(chǎn)出指標(biāo)的處理方法，對(duì)上述五類分指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值賦予相同的權(quán)重，通過簡(jiǎn)單加權(quán)平均得到綜合產(chǎn)出指標(biāo)的數(shù)值。這樣的簡(jiǎn)單平均方法比較直接并在經(jīng)濟(jì)上具有直覺性，避免了諸如主成分等統(tǒng)計(jì)方法缺乏經(jīng)濟(jì)合理性解釋的問題，因而在地方政府效率分析的文獻(xiàn)中被廣泛使用。

四、測(cè)算結(jié)果及分析

在可變規(guī)模報(bào)酬假設(shè)下基于產(chǎn)出導(dǎo)向型的DEA模型運(yùn)用deap2.1軟件計(jì)算得到西部11省、市（自治區(qū)）公共財(cái)政支出的綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率得分。

（一）綜合技術(shù)效率

表示決策單元在產(chǎn)出最大化下最小要素投入的成本，衡量決策單元的總體效率狀況。本文用西部十一省市（自治區(qū)）2001年—2010年效率得分的平均值來代表西部整體的公共財(cái)政支出效率水平，得到西部地區(qū)綜合技術(shù)效率的平均值為0.867，這與劉振亞，唐滔，楊武（2009）的研究中西部地區(qū)平均效率為0.78相比有所提高，但同時(shí)西部地區(qū)財(cái)政支出效率存在較大的提升空間。圖1描述了西部地區(qū)三種技術(shù)效率得分平均變化趨勢(shì)，可以看出西部綜合技術(shù)效率雖有一定波動(dòng)，但總體穩(wěn)中有升。2001年—2010年西部各地方政府綜合效率得分如表1所示，從橫向看，四川和重慶綜合效率平均值較高，分別為0.932和0.893，新疆和云南綜合效率平均值較低，分別為0.835和0.824；從縱向看，各地方政府財(cái)政支出效率雖有一定波動(dòng)，但總體呈上升趨勢(shì)，其中云南、寧夏和青海財(cái)政支出效率提升幅度較大。從表1還可以看出，2001年至2010年綜合效率得分最高和最低地區(qū)之間的差幅分別為0.306，0.295，0.299，0.244，0.377，0.182，0.092，0.373，0.115，0.142，可見，各地方政府之間財(cái)政支出效率水平有較大差距，但差距呈現(xiàn)逐步縮小的趨勢(shì)。

圖1 西部地區(qū)三種技術(shù)效率得分平均值變化趨勢(shì)

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（二）純技術(shù)效率

由變動(dòng)規(guī)模報(bào)酬的BBC模型計(jì)算得出，表示在同一規(guī)模的最大產(chǎn)出下，需要的最小要素投入成本，用來衡量政府財(cái)政支出無效率在多大程度上是由純技術(shù)無效率造成的。實(shí)證測(cè)算結(jié)果顯示，西部地區(qū)2001年—2010年純技術(shù)效率得分的平均值為0.95。從圖1可以看出十年間西部地區(qū)純技術(shù)效率得分普遍較高，且變化幅度不大。表2顯示了西部各地方政府純技術(shù)效率得分，可以看出，各地方政府之間純技術(shù)效率得分差異不大，其中四川、新疆和云南的純技術(shù)效率得分平均值位列前三，甘肅得分最低。

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（三）規(guī)模效率

表示在一定的投入條件下，技術(shù)效率的生產(chǎn)邊界的產(chǎn)出量與最優(yōu)規(guī)模下的產(chǎn)出量的比值。規(guī)模效率越大，表示該生產(chǎn)單元的生產(chǎn)規(guī)模越接近最優(yōu)生產(chǎn)規(guī)模。由圖1可知，在2001年—2010年間西部地區(qū)財(cái)政支出規(guī)模效率總體上呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，從區(qū)域平均值來看，西部地區(qū)規(guī)模效率得分為0.912，生產(chǎn)規(guī)模未達(dá)到最優(yōu)，存在提升的空間。西部各地方政府規(guī)模效率得分如表3所示，對(duì)各地方政府2001年—2010年的平均規(guī)模效率進(jìn)行排序發(fā)現(xiàn)，四川得分最高，云南得分最低。從增幅來看，云南和寧夏的規(guī)模效率提升幅度最大。

五、研究結(jié)論和政策建議

本文采用非參數(shù)的DEA方法核算了我國(guó)西部地區(qū)11省、市（自治區(qū)）2001年—2010年地方政府公共財(cái)政支出的三種效率得分，我們發(fā)現(xiàn)：在西部大開發(fā)的前十年間，西部地方政府整體公共財(cái)政支出效率得到了較大提高，并呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)，地方政府之間效率水平存在較大差距，財(cái)政在關(guān)系民生的社會(huì)公共事業(yè)上的支出逐步取得較好的效率，但同時(shí)存在較大的提升空間。這與實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，黨和國(guó)家高度重視西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，采取了一系列支持、扶持西部地區(qū)發(fā)展的政策措施密切相關(guān)，同時(shí)西部各地方政府轉(zhuǎn)變政府職能，根據(jù)自身實(shí)際充分發(fā)揮財(cái)政的作用，高度重視解決與人民群眾切身利益密切相關(guān)的民生問題，財(cái)政支出向基礎(chǔ)建設(shè)、教育、醫(yī)療等公共事業(yè)傾斜，公共財(cái)政支出的效率水平得到提升，充分發(fā)揮財(cái)政的公共服務(wù)職能。

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根據(jù)本文的研究結(jié)論得出的政策建議：首先，在新一輪西部大開發(fā)的進(jìn)程中，要進(jìn)一步建立健全財(cái)政保障機(jī)制，充分發(fā)揮財(cái)政的公共服務(wù)職能，在有限的財(cái)政投入下提高公共財(cái)政支出效率。其次，西部地區(qū)要根據(jù)自身實(shí)際不斷優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，尤其是關(guān)系到保障和改善民生的支出方面，合理規(guī)劃財(cái)政資金的投放方向和數(shù)量，避免投入不足或冗余造成效率的降低，實(shí)現(xiàn)在既定投入下產(chǎn)出的最優(yōu)化目標(biāo)。最后，進(jìn)一步規(guī)范地方政府的收支行為，提高政府公共財(cái)政資金使用效益和公共服務(wù)水平。

值得一提的是，衡量公共財(cái)政支出效率是一個(gè)復(fù)雜的過程，政府財(cái)政投入和產(chǎn)出指標(biāo)的選取對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果有重要影響，研究的著眼點(diǎn)不同，得到的結(jié)論會(huì)存在差異。除此之外，地方政府公共財(cái)政支出效率會(huì)受到一些外生變量和時(shí)間維度的影響，這些都是有待進(jìn)一步深入研究的問題。

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