建設項目環(huán)境影響評價的不確定性與環(huán)境管理的著眼點

龍巖市環(huán)境科學研究所 張全東

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建設項目環(huán)境影響評價的不確定性與環(huán)境管理的著眼點

龍巖市環(huán)境科學研究所 張全東

建設項目與各類規(guī)劃相比，具有內容較具體、實施時間較短的特點。應該看到，建設項目的環(huán)境影響評價都是在可行性研究階段進行的，其不確定內容的存在在所難免。該文分析了建設項目方案、建設項目工程內容以及環(huán)境狀況中存在的不確定因素，并從管理的角度上提出對不確定因素的認識以及處理意見，以圖更客觀、更有效地發(fā)揮環(huán)境影響評價的作用。

建設項目 環(huán)境影響評價 不確定性

1 概述

如果將建設項目與規(guī)劃進行比較，就會發(fā)現(xiàn)建設項目在內容上比規(guī)劃要具體、明確得多。因此，也導致了建設項目和規(guī)劃環(huán)境影響評價側重點和針對性方面的不同。《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則（試行）》[1]要求規(guī)劃環(huán)境影響評價須概述在編輯和分析用于環(huán)境評價的信息時所遇到的困難和由此導致的不確定性。有的文獻[2]在考慮規(guī)劃內容復雜、實施時間較長、影響范圍廣泛的基礎上，認為不確定性是規(guī)劃環(huán)境影響評價區(qū)別于建設項目環(huán)境影響評價的重要特征之一。這也許是對規(guī)劃環(huán)境影響評價特征的強調，其實，建設項目的環(huán)境影響評價同樣存在著不確定的方面和問題，區(qū)別只在于不確定性的程度與范圍上。因此，無論是從技術層面還是從管理層面上，都有必要探討建設項目環(huán)境影響評價的不確定性。因為，把不確定的當作確定的內容，或者忽視不確定內容，都有礙于對建設項目環(huán)境影響評價的正確認識，從而削弱環(huán)境影響評價作用的有效發(fā)揮。

2 建設項目環(huán)境影響評價不確定因素的來源

2.1 建設項目方案

建設項目方案主要體現(xiàn)項目在法律與政策、選址、項目規(guī)模和工藝、經濟效率、安全、環(huán)保等各個方面情況，一般形式是項目的可行性研究報告，對于列入政府核準的項目，則編制項目申請報告。它是環(huán)境影響評價的基本依據(jù)，但由于在編寫范圍和深度上與環(huán)境影響報告書的需要不盡匹配，從而導致了環(huán)境影響不確定因素的產生。例如，環(huán)境影響評價需要開展環(huán)境風險評價，項目方案則無此內容要求，雖然有的可行性研究報告和申請報告也有風險評價，但卻是經濟方面的，是項目投資決策的風險。還有經濟分析，可行性研究報告和申請報告主要對項目所消耗的社會資源及其產生的經濟效果進行論證，分析項目對行業(yè)發(fā)展、區(qū)域和宏觀經濟的影響，從而判斷建設項目的經濟合理性。而環(huán)境影響評價除此之外，還需進一步考慮用于環(huán)境保護方面的投資，并分析因此而減少的經濟損失。

同時，還存在可行性研究報告或申請報告編制質量達不到規(guī)范要求的情況，這在很大程度上增加了環(huán)境影響評價的難度與不確定性。

另一方面，在編制項目的可行性研究報告或申請報告時，所采用的數(shù)據(jù)大多來自預測和估算，由于資料和信息的短缺，偏離實際情況的現(xiàn)象在所難免。也就是說，作為環(huán)境影響評價主要依據(jù)的項目方案本身就存在不確定性，而利用不確定的信息分析出的評價結果自然就帶有不確定因素。

2.2 建設工程內容

由于建設項目的環(huán)境影響評價是在可行性研究階段開展的，一些前期勘探或測量工作在此階段都未開展，項目的土石量和地質構造等沒有確切的資料，有些項目所產生的廢物的性質尚無法確定，因而也導致了其處置方式和綜合利用方式的無法確定。即使工程已建成投入運行，也可能存在不確定因素，如原料中某元素的含量，這些元素的含量通常較低，其高低不影響產品質量，也不影響原料的價格，但經過生產工藝后，作為污染物排放時，其濃度就會隨著原料中的含量變化而變化。

此外，在項目的可行性研究階段，通常只是提出污染治理的大致方法，這些方法有的本身還需要通過環(huán)境影響評價予以調整，至于環(huán)保工程設備的選型則只能到設計階段才可能有所確定。環(huán)保設施（備）的不確定，直接導致了污染物排放量的不確定。

2.3 環(huán)境狀況

這里說的環(huán)境狀況包括兩方面的內容，一是建設項目所在區(qū)域的自然環(huán)境；二是各環(huán)境要素，如水環(huán)境、大氣環(huán)境、聲環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、土壤環(huán)境等的現(xiàn)狀質量。

自然環(huán)境主要是氣象、水文、地質、生態(tài)等資料的不完整或缺乏，因為絕大多數(shù)的建設單位和評價機構不可能為了某個建設項目環(huán)境影響評價的需要而去測量或觀測以獲取相關的技術參數(shù)。所以，大都只能靠收集和推算，收集通常會遇到資料本身不完善和有資料收集不全的問題，而推算則有可能出現(xiàn)較大的誤差。這些都隱含著不確定性的因素。

對于環(huán)境質量現(xiàn)狀，一般是通過實地監(jiān)測和引用歷史監(jiān)測數(shù)據(jù)進行評價。排除不按環(huán)境影響評價技術導則規(guī)定的時間進行監(jiān)測的情況，如果一個建設項目建設期較長，而區(qū)域環(huán)境又存在較多的污染源，則等到建設項目建成時，環(huán)境質量現(xiàn)狀或許早已不是監(jiān)測時的狀況了，這也同樣表明了不確定因素的存在。

由于環(huán)境現(xiàn)狀的不確定性加上環(huán)境介質（如氣象、水文）的多變性，也導致了環(huán)境影響預測結果的不確定性。

3 環(huán)境管理的著眼點

3.1 不應把不確定性視為環(huán)境影響報告書的缺陷

建設項目環(huán)境影響評價由于進行的時期與內容決定了其不確定性的不可避免，這是需要正視的一個問題?，F(xiàn)在絕大多數(shù)的環(huán)境影響報告書（表）都沒有提出工程建設或環(huán)境影響評價存在的不確定內容，仿佛所有的環(huán)境問題都已在環(huán)境影響報告書（表）中闡述清楚了。因此，在環(huán)境影響評價總結論中經常出現(xiàn)的一句內容大致相同的話，那就是“在落實本報告書（表）所提出的各項環(huán)保工程措施與環(huán)境管理措施的前提下，項目建設在環(huán)境保護方面是可行的。”這種表面的完善其實掩蓋了許多的不確定因素。相反，如果一本報告書（表）中有明顯的不確定內容，常會被認為是編制質量的缺陷，同時，通常會被要求將不確定內容改為確定。這是對環(huán)境影響評價實質缺乏認識的體現(xiàn)。當然，允許不確定內容的存在，必須有可行性研究報告完善和環(huán)境狀況調查充分作為前提，否則，會導致另一種不負責和不作為的放任。

3.2 應提出設置專門的章節(jié)闡述不確定性

對于環(huán)境影響評價的不確定性，不能僅僅停留在識別出來的層面上，有必要像規(guī)劃環(huán)境影響評價一樣設立專門的章節(jié)進行不確定內容的討論。設置專章至少有一個好處，那就是能提醒編制人員去考慮環(huán)境影響評價中存在的不確定性，并進行歸納總結。在這個專章中可對不確定因素的來源，不確定因素變動的程度，可能產生的最大影響或后果，需要采取哪些相關的措施對策等進行全面、系統(tǒng)的分析。這樣，既尊重了客觀事實，又不失環(huán)境影響評價預防為主的功能。

3.3 對不確定問題需要進行跟蹤

對于環(huán)境影響報告書（表）提出的不確定問題，應該進行跟蹤。跟蹤的目的是促使不確定問題能得到及時、有效地解決。跟蹤的時期至少應貫穿建設項目的設計階段、施工階段和試生產階段，有的問題，如生產原料的成分變化等情況，還需跟蹤至運行期中。

應該將不確定因素的處理要求寫入環(huán)境影響報告書（表）的審批意見中，根據(jù)不同的項目和不確定因素的情況提出環(huán)境監(jiān)理的要求。把不確定的內容納入環(huán)境監(jiān)理中，通過環(huán)境監(jiān)理跟蹤不確定問題，落實相關的對策措施。如果不需要開展環(huán)境監(jiān)理，則可要求建設單位在設計階段、施工和試生產期間向環(huán)境保護主管部門報告不確定問題的處理、落實情況。這樣做也符合國家進一步推進建設項目環(huán)境監(jiān)理工作要求精神[3]，建設項目的不確定內容越多，從某一方面看，就意味著越需要實施專業(yè)化的環(huán)境保護咨詢和技術服務，需要借助專業(yè)機構的協(xié)助和指導，全面落實建設項目應該采取的各項環(huán)保措施。

4 結語

建設項目的環(huán)境影響評價通常被認為是控制新污染源的首要關口，尤其是在當前，環(huán)境污染和生態(tài)破壞愈來愈明顯地影響著人類的生活，為盡快改變這種狀況，相關人士對建設項目環(huán)境影響評價的要求也是有增無減，甚至希望所有的環(huán)境問題都能在環(huán)境影響評價中得到解決。然而，應該意識到的是，環(huán)境影響評價只是以防為主方略的一種具體形式和體現(xiàn)，而其開展的時期又是在項目的可行性研究階段，再加上作為環(huán)境影響評價的工程技術資料及其管理要求不能較好地與環(huán)境影響評價相銜接，這些因素都使得環(huán)境影響評價報告不可避免地存在一些不能確定的內容。如果不能認識到這一點，也就無法正確認識環(huán)境影響評價，并使之發(fā)揮應有的作用。

對于環(huán)境影響評價的不確定問題，回避和不允許其存在的態(tài)度都是不可取的。應該要像規(guī)劃環(huán)境影響評價，甚至比規(guī)劃環(huán)境影響評價更充分地分析不確定內容，并在設計、施工和試生產階段一直跟蹤下去，依靠環(huán)境監(jiān)理的理念與手段，直到不確定性內容變?yōu)榇_定，不確定問題得到解決，這樣，環(huán)境影響評價的目的也就達到了。

[1] 國家環(huán)境保護總局.規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則（試行）（HJ/T130-2003）[S]. 北京：中國環(huán)境科學出版社，2003.

[2] 廈門大學環(huán)境影響評價中心.福建省九龍江流域綜合規(guī)劃修編環(huán)境影響報告書[R].2007.

[3] 環(huán)境保護部辦公廳.關于進一步推進建設項目環(huán)境監(jiān)理試點工作的通知.環(huán)辦[2012]5號[Z]. 2012-01-10.