完善我國住房公積金監(jiān)管機制的幾點思考

許亞芹

摘 要：近年隨著人們住房需求和房價的急劇上升，住房公積金制度顯得力不從心，由于監(jiān)管體制的缺失，引起管理人員貪污受賄、挪用公積金等問題。而且由于其特殊性質(zhì)及相應的社會條件不能滿足，住房公積金并未和社會保障基金一樣納入《社會保險法》的調(diào)整與管理。對此，提出解決措施：明確管理機構(gòu)職能定位；建立、健全住房公積金監(jiān)管的法律規(guī)范；強化動態(tài)監(jiān)督，完善監(jiān)督體系；加強內(nèi)外部監(jiān)督的力度。

關(guān)鍵詞：住房公積金；監(jiān)管；法律完善

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）14-0060-02

一、問題的提出

2013年2月，西安市住房公積金管理中心原主任薛華鋒等人利用職務之便收受賄賂，被開除黨籍，移交司法機關(guān)處理。2005年湖南省郴州市公積金管理中心原主任李樹彪貪污，挪用公款上億元，被判處死刑、剝奪政治權(quán)利終身，并處沒收其個人全部財產(chǎn)上繳國庫。

而筆者認為之所以出現(xiàn)諸如此類的貪污違法案件，與我國住房公積金監(jiān)管機制缺失有很大的關(guān)系。明確監(jiān)管主體，加強住房監(jiān)管力度，通過內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督及各項制度的完善，不僅可以減少此類案件的發(fā)生，還有利于構(gòu)建社會主義和諧社會，有利于民族安定與社會發(fā)展。用法律和事實捍衛(wèi)我國住房公積金體系的莊嚴性和惠民性，對社會主義現(xiàn)代化建設具有舉足輕重的意義。

二、住房公積金監(jiān)管現(xiàn)狀分析

住房公積金由于其特殊性質(zhì)，以及處在當下社會背景下，并沒有和社會保障基金一樣納入《社會保險法》的調(diào)整與管理。而且由于監(jiān)管體制的缺失，引起如前文背景中的貪污，挪用公積金等違法案件，以下筆者從法理角度分析存在的缺陷，并結(jié)合各地實踐做法提出解決措施。

（一）住房公積金監(jiān)管方面的立法現(xiàn)狀

根據(jù)筆者搜集的資料看，中國的住房公積金制度，最早發(fā)軔于1991年，上海市借鑒新加坡中央公積金制度經(jīng)驗，率先建立起住房公積金制度。1999年4月頒布了《住房公積金管理條例》，同年財政部印發(fā)了《住房公積金會計核算辦法》，以此規(guī)范和加強住房公積金的會計核算，維護住房公積金所有者的合法權(quán)益。2002年3月對《住房公積金管理條例》進行了修訂，其中第五章、第六章對公積金的監(jiān)督和法律責任做出細化規(guī)定。2004年我國建設部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會四部委發(fā)布了《住房公積金行政監(jiān)督辦法》。

（二）我國住房公積金監(jiān)管方面存在的缺陷

1.住房公積金監(jiān)督主體分散，責任不明

“建設部和省建廳分別與同級財政、中國人民銀行分支機構(gòu)、中國銀行監(jiān)督管理委員會（派出機構(gòu)）等有關(guān)部門，依據(jù)管理職權(quán)，對住房公積金管理法規(guī)，政策執(zhí)行情況實施監(jiān)督，適用本法”，①這是我國現(xiàn)行法律對住房公積金監(jiān)督管理主體的規(guī)定。橫向上，監(jiān)督主體為多個部門，各部門的監(jiān)督權(quán)沒有細化，監(jiān)督責任不明確。縱向上，地區(qū)分管容易使地方財政部門保護地方利益，因此削弱了監(jiān)管作用。另外按照屬地管理原則，監(jiān)管成本較高，降低了監(jiān)管效率。

2.法律責任制度缺少可操作性

第一，《住房公積金條例》中規(guī)定個人是住房公積金的所有者，然而所有者對住房公積金的監(jiān)管介入程度很不充分。“只強調(diào)所有人繳存公積金的義務性，忽視了利益性，對所有者的法律保護顯得蒼白無力，所有人權(quán)利的虛化和侵害常常處于一種無助和無奈的狀態(tài)?！盵1]從個體權(quán)利來看，依照《條例》所享有的公積金繳存、提取情況的查詢權(quán)以及對公積金賬戶的余額有復核權(quán)受到侵害時，《條例》未提供可行的權(quán)利救濟途徑。第二，《條例》第9條明確了住房公積金管理委員會享有審批公積金歸集，使用計劃等六項職權(quán)，而第39條僅規(guī)定了管委會住房公積金違規(guī)審批的法律責任，而對管委會違規(guī)行使其他職權(quán)應該承擔的法律責任沒有規(guī)定。

3.監(jiān)督力度不夠，無法貫徹到位

按照《條例》規(guī)定，住房公積金管理中心是不以營利為目的的獨立事業(yè)單位，它可以出具行政處罰決定書，當事人不履行生效的行政處罰決定書時，通過人民法院強制執(zhí)行。“但目前法院的執(zhí)行量很大，加上法官對公積金的強制執(zhí)行缺乏實踐經(jīng)驗，強制執(zhí)行往往不能落實?！盵2]另外管理中心作為事業(yè)單位的性質(zhì)決定其不像行政機關(guān)執(zhí)法那樣具有權(quán)威性，也給貫徹執(zhí)法過程增加了難度。而且“住房公積金管理中心不直接面對借款人，受托銀行又與公積金管理中心信息交流不夠，在監(jiān)督管理還款方面處于被動地位，在住房公積金業(yè)務承辦銀行只能由住房公積金管理委員會指定的情況下，即使受托銀行不按合同約定履行收貸職責，公積金管理中心對銀行進行制約和追究力度不夠?！盵3]

4.監(jiān)督體系不完善，內(nèi)外部監(jiān)督不力

相當大的一部分城鎮(zhèn)的住房公積金在運營管理中，沒有形成獨立的外部審計核算部分，對其管理運行模式缺乏必要的審計。有的住房公積金管理中心甚至自成立以來，從未向相關(guān)的組織管理部門公布過其住房公積金的收繳和使用情況，也沒有向社會公眾公布。這種監(jiān)督管理機制不健全，社會公眾透明度低的管理運營機制，使得公積金的違法犯罪現(xiàn)象愈演愈烈。

三、關(guān)于住房公積金監(jiān)管措施的完善

（一）明確管理機構(gòu)職能定位

首先，住房管理委員會作為住房公積金管理的決策機構(gòu)，由省轄市人民政府負責人、有關(guān)專家、建設（房地產(chǎn)管理）房改、財政、審計、人民銀行等有關(guān)部門負責人、工會代表和職工代表、單位代表這三部分組成，各占1/3[4]。要健全管委會的決策制度，應明確其決策范圍和程序。住房公積金的歸集、管理、使用由管理委員會確定，對管委會違規(guī)行使其他職權(quán)應該承擔的法律責任應具體完善。另外決策程序上，應增加公積金所有者代表的比例和在特別決議中享有的表決優(yōu)勢，從而解決職工代表在管委會參與決策有限的問題。

其次，在住房公積金管理中心方面，應增加其行使檢查權(quán)的條款?！百x予管理中心調(diào)閱企業(yè)用工情況、財務賬冊、人員及工資變動情況等執(zhí)法檢查權(quán)，并輔之以相應的處罰措施來保證這種檢查權(quán)的行使?！盵5]公積金的歸集、支付、核算、使用和增值資金分配等管理環(huán)節(jié)都要制度化，有明確的決策程序。明確公積金使用審批制度，采取有效措施保證住房公積金的合理使用。

（二）建立、健全住房公積金監(jiān)管的法律規(guī)范

應加快住房公積金立法。完善的住房公積金法律制度體系是住房公積金制度得以有效實施的重要目標和根本保證。對住房公積金制度的原則、主體的構(gòu)成、經(jīng)費來源、法律責任等做出明確規(guī)定。也要完善幾個主要方面的單行法律，比如住房公積金繳存歸集法，住房公積金監(jiān)督法等。而且要協(xié)調(diào)好各子法律部門的相互配套銜接問題，此外，住房公積金立法應與經(jīng)濟適用法、廉租房制度立法以及住房金融法相銜接，以加強實施的有效性并避免與相關(guān)法律部分的沖突。

（三）強化動態(tài)監(jiān)督，完善監(jiān)督體系

1.建立有效的監(jiān)督系統(tǒng)

要使住房公積金的運營進一步得到完善，我們必須在加強住房公積金法律監(jiān)管的基礎(chǔ)上，密切關(guān)注住房公積金使用過程中的資金動態(tài)，從而對住房公積金使用有效的監(jiān)督。各級政府不僅要對當?shù)氐淖》抗e金進行組織管理運營，同時需要對當?shù)氐淖》抗e金的風險進行防范，建立起全國性住房公積金監(jiān)管體系[6]。

2.建立財政審計公示制度

財政審計署對住房公積金進行監(jiān)督的同時，其自身也應當受到相應的監(jiān)督。應建立財政審計公示制度，提高社會監(jiān)管的力度，定時向社會公布住房公積金的繳存、使用、貸款等情況，使所有的住房公積金繳納人員了解自己交過的錢的具體情況。同時，加強審計部門對住房公積金的外部審計監(jiān)管力度，合理運用監(jiān)督權(quán)限，定期進行監(jiān)督，可以及時避免或減少住房公積金管理機構(gòu)的風險隱患。

（四）加強內(nèi)外部監(jiān)督的力度

1.強化各監(jiān)督部門的監(jiān)督力度

首先，應加強部門監(jiān)督，規(guī)范財務核算。然而《條例》和《住房公積金會計核算辦法》明細中所規(guī)定的條款在有些地方對此仍然未加重視，這不僅是管理中心單方面的原因，也是監(jiān)督部門的監(jiān)督缺位[7]。管委會、財政部門、監(jiān)督部門、審計部門都應認真積極履行各自的監(jiān)督職能，盡職盡責，為確保住房公積金體系的有序、健康發(fā)展提供強有力的監(jiān)管，防止有人違規(guī)操作資金。其次，作為外部的監(jiān)管部門，同樣要注重完善信息披露制度。依據(jù)省級住房公積金監(jiān)督管理處的要求，制定合理、有效的信息公開制度，通過當?shù)孛襟w及時向社會公眾匯報其監(jiān)督管理情況。另外召開民主測評會議，聽取來自群眾的聲音，使其經(jīng)營運轉(zhuǎn)的公開和透明化提升到更高層次。

2.強化監(jiān)督中介機構(gòu)的力度

要注重發(fā)揮律師事務所、會計事務所、資信評級機構(gòu)等中介機構(gòu)的作用，通過對這些中介環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，一方面，可以及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，起到預防犯罪發(fā)生的效果；另一方面，這些中間環(huán)節(jié)也是滋生犯罪的地方，應將每一個環(huán)節(jié)監(jiān)管到位，提高監(jiān)督效率，從而客觀、全面的控制住房公積金風險，最終建立起強有力的風險防范體系。

參考文獻：

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