基于風(fēng)險(xiǎn)管理視角的高校經(jīng)濟(jì)合同審核研究

余 燦，陳 麗，夏午寧

（南京曉莊學(xué)院 審計(jì)處，江蘇 南京 211171）

在高等教育改革不斷推進(jìn)、高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍越來越廣的現(xiàn)實(shí)背景下，必然要通過合同來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)并維護(hù)學(xué)校利益，高校經(jīng)濟(jì)合同審核工作已成為保障學(xué)校合法權(quán)益的有力武器和學(xué)校規(guī)范化、法治化運(yùn)行的重要體現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)管理已經(jīng)發(fā)展成具有相對(duì)獨(dú)立職能的管理領(lǐng)域，與高校戰(zhàn)略管理一樣具有十分重要的意義。高校內(nèi)部的合同審核機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)該從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度，適應(yīng)高校管理法制化的要求，有效識(shí)別有損學(xué)校潛在利益和現(xiàn)實(shí)利益的因素，通過風(fēng)險(xiǎn)性審核，既確保交易安全并減少糾紛，又提高履約率以維護(hù)合同雙方合法權(quán)益?；陲L(fēng)險(xiǎn)管理視角探討高校經(jīng)濟(jì)合同審核工作，既有豐富契約理論、內(nèi)部控制理論等理論意義，又有拓寬合同審核內(nèi)容、規(guī)范高校合同訂立、提高資金使用效益等實(shí)踐意義。

一、風(fēng)險(xiǎn)管理基本框架及其在高校經(jīng)濟(jì)合同審核中的應(yīng)用

風(fēng)險(xiǎn)管理作為一項(xiàng)有目的的系統(tǒng)管理活動(dòng)，其目標(biāo)是要以最小的成本獲取最大的安全保障，包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)估測、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)管理效果評(píng)價(jià)等諸多環(huán)節(jié)。美國COSO委員會(huì)發(fā)布的《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理整體框架》指出，風(fēng)險(xiǎn)管理包括內(nèi)部環(huán)境、目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控等八個(gè)方面內(nèi)容。需要強(qiáng)調(diào)的是，風(fēng)險(xiǎn)管理并不是一個(gè)嚴(yán)格的順次過程而是一個(gè)復(fù)雜的多方反復(fù)的過程，且在這個(gè)過程中幾乎每一個(gè)構(gòu)成要素都能夠影響其他構(gòu)成要素。

目前，風(fēng)險(xiǎn)管理理念已逐步從企業(yè)滲透到高校管理實(shí)踐中。高校經(jīng)濟(jì)合同審核作為合同管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是防范合同風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。為了積極適應(yīng)高校環(huán)境變化的實(shí)際情況，切實(shí)維護(hù)學(xué)校實(shí)際利益，許多高校都制定了各自的經(jīng)濟(jì)合同審核管理辦法，對(duì)合同審核的范圍、程序、內(nèi)容、時(shí)限以及責(zé)任與紀(jì)律做出規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)合同審核工作實(shí)踐中所實(shí)施的有效性審核、可行性審核、完整性審核等具體事項(xiàng)，都不同程度地體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)管理的思想。如南京某高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)從獨(dú)立、客觀的角度對(duì)學(xué)校中心工作對(duì)所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)管理流程進(jìn)行評(píng)價(jià)，其下設(shè)的合同審核辦公室提前介入教工住宅污水處理改造項(xiàng)目合同，提出的修改方案核減總投資額的12%。又如徐州某高校合同審核人員在審核圖書館工程施工合同和校區(qū)綠化工程施工合同的補(bǔ)充協(xié)議時(shí)，將“合同金額、工程款結(jié)算、決算方式”等條款與合同正本進(jìn)行比較，充分考慮時(shí)間、行業(yè)發(fā)展、市場價(jià)格變動(dòng)等因素，不能簡單地“遵循原中標(biāo)價(jià)格”，堅(jiān)決糾正與合同正本約定相沖突、矛盾的條款，避免補(bǔ)充協(xié)議的隨意性。再如常州某高校在設(shè)備維保項(xiàng)目合同審核過程中，建議承辦部門將同一類別的合同期限逐漸調(diào)整一致，便于今后招標(biāo)和統(tǒng)一管理，節(jié)約成本，體現(xiàn)競爭性、經(jīng)濟(jì)性。不少高校依據(jù)經(jīng)濟(jì)合同的類型以及市場競爭情況，就締約目的、合同履行等方面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測和評(píng)估，及時(shí)提出審核意見，逐步將“查隱患、堵漏洞、防風(fēng)險(xiǎn)、提建議、促管理”作為合同審核工作的指導(dǎo)思想?？梢?，雖然高校經(jīng)濟(jì)合同審核沒有實(shí)施系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理，但基本上消除了長期合作伙伴就盲目輕信對(duì)方而“口頭君子協(xié)定”的行為，從審核程序、審核內(nèi)容等方面都強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和控制。風(fēng)險(xiǎn)性審核適應(yīng)了依法治校、提高管理效益的客觀需要，實(shí)為必然。

二、高校經(jīng)濟(jì)合同審核工作的發(fā)展現(xiàn)狀分析

近年來，很多高校逐漸意識(shí)到經(jīng)濟(jì)合同審核、管理的重要性，采取措施規(guī)范經(jīng)濟(jì)合同簽署流程，避免在參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出現(xiàn)合同糾紛，消除給學(xué)校造成的不良社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)損失。關(guān)于江蘇省部屬省屬高校審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況調(diào)研結(jié)果顯示，34所高校中共有7所高校在單設(shè)的審計(jì)處下設(shè)立合同審核科、法規(guī)科、綜合審計(jì)室等科室，負(fù)責(zé)學(xué)校經(jīng)濟(jì)合同審核工作。各高校都不同程度地設(shè)置了合同管理機(jī)構(gòu)。目前，高校對(duì)外合同主要分為采購項(xiàng)目、對(duì)外合作、租賃、借款等類型，其中采購項(xiàng)目和對(duì)外合作項(xiàng)目居多，包括工程、設(shè)備、服務(wù)采購以及聯(lián)合辦學(xué)、科技開發(fā)、合作交流等。針對(duì)以學(xué)校名義簽訂的經(jīng)濟(jì)合同，大多數(shù)高校以合同會(huì)簽流程為基礎(chǔ)，承辦部門及院系提出合同簽訂的必要性及相關(guān)問題說明，同時(shí)將草擬合同報(bào)送財(cái)務(wù)處、監(jiān)察室、審計(jì)處等部門審核，審核機(jī)構(gòu)將審核意見反饋至承辦部門及院系，經(jīng)分管校長、校長批示后，簽訂合同。審核內(nèi)容主要包括：合同主體資格、權(quán)利和義務(wù)的平等性、合同條款的完整性、合同與招標(biāo)文件的一致性等。

高校因發(fā)展需要與各行業(yè)的聯(lián)系日益密切，以學(xué)校名義簽訂的經(jīng)濟(jì)合同的類別、數(shù)量以及合同標(biāo)的金額呈擴(kuò)大趨勢。高校的合同審核工作在防范風(fēng)險(xiǎn)、完善管理以維護(hù)學(xué)校利益方面發(fā)揮了積極作用，但在審核機(jī)構(gòu)設(shè)置、審核程序及內(nèi)容、合同履行情況審核等方面仍然存在許多不足之處，主要表現(xiàn)為：（1）合同審核機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)分工不明，加大合同締約、履約風(fēng)險(xiǎn)。在審核機(jī)構(gòu)和職責(zé)分工不明確的情況下，無法保證合同審核工作的層層把關(guān)，監(jiān)察室、財(cái)務(wù)處、審計(jì)處、招投標(biāo)管理辦公室亦尚未形成統(tǒng)籌協(xié)作局面，出現(xiàn)多頭管理或管理缺位，一方面導(dǎo)致送審資料不完備、化整為零肢解項(xiàng)目、先實(shí)施項(xiàng)目后補(bǔ)簽合同、簽訂后的合同未能及時(shí)上交備案等現(xiàn)象出現(xiàn)后無法采取有效措施處理，另一方面導(dǎo)致審核人員在重大合同項(xiàng)目的論證、考察、招標(biāo)投標(biāo)、合同談判過程中的實(shí)際參與程度低，甚至出現(xiàn)項(xiàng)目招標(biāo)公告發(fā)布后監(jiān)察、審計(jì)部門才知曉的情況，制約了審核的深度。（2）合同審核人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)與承辦部門及院系要求縮短審核期限并存。高校經(jīng)濟(jì)合同審核人員大多是非法律、經(jīng)濟(jì)、工程專業(yè)背景，高校相對(duì)特殊的工作環(huán)境也一定程度上影響了其法律意識(shí)、業(yè)務(wù)素質(zhì)乃至職業(yè)道德的提升，加之合同承辦部門有縮短審核期限的強(qiáng)烈需求，存在“合同僅僅是走形式”的錯(cuò)誤思想認(rèn)識(shí)，致使合同審核缺乏專業(yè)性，流于表面而未能有效發(fā)揮合同審核的作用。如一些高校的修繕工程合同中有關(guān)工程工期及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的條款，簡單地以“以業(yè)主要求為準(zhǔn)、符合業(yè)主要求”加以概括，物業(yè)服務(wù)合同中未明確人員安排情況、有關(guān)質(zhì)量要求、服務(wù)承諾條款，設(shè)備采購合同簽訂的可行性、合理性論證不充分，合同審核人員未能及時(shí)提出審核意見，為合同履行、糾紛處理埋下隱患。（3）合同內(nèi)容嚴(yán)謹(jǐn)性、合法性審核欠缺。法律具有抽象性特征，不可能詳細(xì)規(guī)定每個(gè)合同的具體形式，在“契約自由”原則指引下，合同文本千差萬別，增加了合同審核的難度。由于缺乏復(fù)合型審核人才，部門經(jīng)費(fèi)不足以支持聘請(qǐng)法律顧問等因素制約，高校對(duì)合同內(nèi)容嚴(yán)謹(jǐn)性、合法性審核顯得不足。如承辦部門忽視對(duì)違約責(zé)任、爭議解決等條款的約定，存在不加修改地運(yùn)用對(duì)方提供的合同版本的現(xiàn)象，不利于維護(hù)學(xué)校利益。（4）程序性審核占據(jù)主導(dǎo)，合同執(zhí)行情況的專項(xiàng)審核顯得不足。目前，高校主要通過執(zhí)行經(jīng)濟(jì)合同會(huì)簽程序從合同主體、形式、內(nèi)容、訂立程序等方面進(jìn)行審核試圖保證其完備、具體、公平，但事前審核、事后審核不充分，尤其是缺少合同執(zhí)行情況的專項(xiàng)審核。承辦部門及院系執(zhí)行合同缺乏監(jiān)督控制措施，容易產(chǎn)生“項(xiàng)目質(zhì)量不符合合同約定”以及“超進(jìn)度、超額度、超約定”支付款項(xiàng)問題。合同簽訂生效后，在執(zhí)行過程中有時(shí)會(huì)因具體情況變化需對(duì)原合同進(jìn)行修改或變更，但沒有以書面形式及時(shí)加以確定并報(bào)送審核確認(rèn)，基建修繕以及裝飾工程變更最為突出，為付款、結(jié)算環(huán)節(jié)埋下隱患。

三、新時(shí)期完善高校經(jīng)濟(jì)合同審核工作的對(duì)策建議

“財(cái)富的一半來自合同”。高校經(jīng)濟(jì)合同審核、管理人員積累了一定的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，但理論認(rèn)知水平與高校經(jīng)濟(jì)合同審核重要性之間仍有一定距離，適應(yīng)新時(shí)期高校環(huán)境變化而進(jìn)行審核流程再造、運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理理論的研究和探討還不夠深入。完善高校經(jīng)濟(jì)合同審核工作，要以“防范風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化服務(wù)、促進(jìn)管理、維護(hù)學(xué)校利益”為指導(dǎo)思想，通過完善合同審核制度建設(shè)、提升審核人員素質(zhì)、樹立風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向理念、實(shí)施全過程動(dòng)態(tài)化審核、突出審核要點(diǎn)、構(gòu)建合同信息管理系統(tǒng)等多方面的努力，更好地發(fā)揮合同審核的作用，最終實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部控制制度的健全和有效，如圖1所示：

1.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范的基礎(chǔ)建設(shè)，完善合同審核制度體系。制度是規(guī)范化、科學(xué)化、法制化的前提，也是防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。要依據(jù)《合同法》等相關(guān)法律法規(guī)，制定高校經(jīng)濟(jì)合同審核管理辦法及相關(guān)配套制度，以明確合同承辦方和合同審核機(jī)構(gòu)、人員的職責(zé)，如合同會(huì)簽備案制度、對(duì)方資信調(diào)查和信用管理制度、合同專業(yè)章使用制度、合同示范文本管理制度、合同履約審核制度等，且根據(jù)高校教學(xué)、科研等方面發(fā)展的實(shí)際情況適時(shí)進(jìn)行必要的修改和調(diào)整。

圖1 高校經(jīng)濟(jì)合同審核工作指導(dǎo)思想及措施選擇

2.樹立風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向理念，提升審核人員素質(zhì)。合同審核人員素質(zhì)高低直接影響合同審核工作質(zhì)量。要通過教育培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流、法制宣傳等途徑，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提升職業(yè)道德，在合同審核過程中有效識(shí)別缺乏可操作性條款或作詳細(xì)規(guī)定但違約責(zé)任不明的條款。要熟悉法律、法規(guī)并提升相關(guān)專業(yè)技術(shù)的學(xué)習(xí)、消化能力，把握專業(yè)性強(qiáng)的技術(shù)服務(wù)合同的關(guān)鍵控制點(diǎn)。有條件的高校要逐步建立法律顧問制度，維護(hù)學(xué)校的合法利益。

3.實(shí)施全過程動(dòng)態(tài)化審核。從縱向來看，風(fēng)險(xiǎn)客觀存在于合同準(zhǔn)備、簽署、履行的各個(gè)階段，合同審核不是簡單的對(duì)要約、承諾、簽約進(jìn)行審查，而是包括監(jiān)督、評(píng)價(jià)和服務(wù)的全過程動(dòng)態(tài)化審核。要關(guān)口前移，在合同簽訂前對(duì)項(xiàng)目實(shí)施必要性、可行性論證并對(duì)主體資格、資信情況嚴(yán)格審查。承辦部門、財(cái)務(wù)處、監(jiān)察室、合同審核辦公室等要按照部門職責(zé)對(duì)技術(shù)、資金來源與使用、程序等進(jìn)行全面審核把關(guān)，確保合同條款專業(yè)、全面、嚴(yán)謹(jǐn)。在合同簽署階段，通過審核規(guī)避越權(quán)簽訂合同、篡改合同等風(fēng)險(xiǎn)。要?jiǎng)討B(tài)跟蹤合同履行，審核人員要參與合同變更和項(xiàng)目驗(yàn)收，開展合同執(zhí)行情況的專項(xiàng)審核工作，預(yù)防違約風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)讓風(fēng)險(xiǎn)。

4.突出合同審核要點(diǎn)。受高校經(jīng)濟(jì)合同類型多樣化及審核時(shí)限制約，合同審核人員在制定示范性合同文本的基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)合同標(biāo)的將以往審核過程中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行歸類，并開展要點(diǎn)導(dǎo)向?qū)徍?。如從基本條款有無缺失和其他條款有無遺漏方面審核合同條款的完整性；從責(zé)任分擔(dān)的合理及糾紛發(fā)生的可能入手進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)性審核；從合同主體資格、客體是否真實(shí)、是否存在合同陷阱等方面審核確保合同的有效性。

5.構(gòu)建合同審核管理信息系統(tǒng)。與數(shù)字化校園建設(shè)分階段推進(jìn)，信息化管理水平逐步提高相適應(yīng)，高校應(yīng)積極嘗試構(gòu)建合同審核管理信息系統(tǒng)，與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)、辦公自動(dòng)化系統(tǒng)相銜接，自動(dòng)將經(jīng)濟(jì)合同分發(fā)至相應(yīng)人員審核，實(shí)現(xiàn)合同臺(tái)賬登記、主體資信檔案等集成共享，以提高審核效率。

總之，完善高校經(jīng)濟(jì)合同審核工作是增強(qiáng)預(yù)防法律風(fēng)險(xiǎn)能力、提高學(xué)校辦學(xué)水平的客觀需要，基于風(fēng)險(xiǎn)管理思想實(shí)現(xiàn)由程序性審核向?qū)嵸|(zhì)性審核轉(zhuǎn)變，對(duì)于提高學(xué)校資金的使用效益，完善內(nèi)部控制制度具有重要意義。高校的經(jīng)濟(jì)合同審核工作本身就是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要從理念制度、人員素質(zhì)、審核流程等方面不斷創(chuàng)新，需要各部門的協(xié)調(diào)配合形成合力。

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[3]車彤，羅亞光.高校合同管理與法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防研究[J].中國名航飛行學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（3）.