積極發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主重要渠道作用

金厚坤

（作者系江蘇省興化市政協(xié)主席）

黨的十八大報(bào)告在堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革這一部分，專(zhuān)門(mén)論述了“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”。“協(xié)商民主”概念首次在黨代會(huì)報(bào)告中提出，引起了各界的普遍關(guān)注。作為基層政協(xié)組織，我們要按照十八大的部署和要求，立足自身實(shí)際，積極推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主，充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主重要渠道作用。

一、充分認(rèn)識(shí)發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主的重要意義

民主是人類(lèi)的共同追求，人民民主是我們黨始終高揚(yáng)的光輝旗幟。協(xié)商民主的提出進(jìn)一步完善了我們對(duì)于民主的理解，它更加注重民主的實(shí)質(zhì)，承認(rèn)利益的多元化，將民主引向決策過(guò)程，允許不同利益群體參與決策過(guò)程，充分表達(dá)各方利益，在討論協(xié)商的基礎(chǔ)上形成各方均可接受的方案，產(chǎn)生公共政策或?yàn)楣矝Q策提供依據(jù)，從而協(xié)調(diào)各方利益，實(shí)現(xiàn)整體發(fā)展，謀求社會(huì)和諧。

協(xié)商民主在中國(guó)有其深厚的政治文化傳統(tǒng)。全國(guó)政協(xié)原副主席鄭萬(wàn)通認(rèn)為，這個(gè)概念簡(jiǎn)潔、清晰、柔和，充滿(mǎn)了中國(guó)傳統(tǒng)哲學(xué)中的“人同此心，心同此理”的理念。社會(huì)主義協(xié)商民主作為一種理論和制度，有一個(gè)從實(shí)踐到理論不斷形成的過(guò)程。建國(guó)初期的協(xié)商民主實(shí)踐主要來(lái)自新政協(xié)的籌備，周恩來(lái)總理曾說(shuō)：“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論?！边@其實(shí)就是新中國(guó)協(xié)商民主的基本原則和理念。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，積極推進(jìn)政治體制改革，高度重視協(xié)商民主的理論和實(shí)踐，協(xié)商民主從國(guó)家政治層面向公民社會(huì)層面拓展，取得了豐碩的成果。協(xié)商民主在我國(guó)不僅形成了一種政治理念，而且成為長(zhǎng)期的政治實(shí)踐，并提升為一種國(guó)家政治制度。2007年11月國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國(guó)的政黨制度》白皮書(shū)首次提出：“選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國(guó)社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)。”2011年，中共中央把“協(xié)商民主”這一概念寫(xiě)進(jìn)了中辦11號(hào)文件。特別是黨的十八大第一次把“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”寫(xiě)進(jìn)了報(bào)告，更具有里程碑的意義。

社會(huì)主義協(xié)商民主的不斷發(fā)展，對(duì)于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治、推進(jìn)社會(huì)主義政治文明具有重大而深遠(yuǎn)的意義。協(xié)商民主是社會(huì)主義民主政治獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的重要體現(xiàn)。社會(huì)主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，協(xié)商民主的主體涵蓋社會(huì)各界、各方面人士，既反映多數(shù)人的普遍愿望，又吸納少數(shù)人的合理主張，可以最大程度地實(shí)現(xiàn)最廣大人民的民主權(quán)利。健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，與我國(guó)社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求相統(tǒng)一，與人民群眾民主意識(shí)不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)相適應(yīng)，有助于拓寬有序政治參與渠道，有助于彰顯社會(huì)主義制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。協(xié)商民主是黨和政府科學(xué)民主決策的重要途徑。堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策執(zhí)行過(guò)程中，是我們黨治國(guó)理政的重要經(jīng)驗(yàn)，也是重大決策必須堅(jiān)持的重要原則。通過(guò)協(xié)商，能夠廣開(kāi)言路、廣集眾智、廣求良策，把社會(huì)各方面分散的意見(jiàn)、愿望和要求進(jìn)行系統(tǒng)、綜合的反映，聽(tīng)到各種真知灼見(jiàn)，使黨和政府的決策更加符合實(shí)際、順應(yīng)民意。協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要形式。黨的領(lǐng)導(dǎo)，一個(gè)顯著特點(diǎn)就是寓領(lǐng)導(dǎo)于協(xié)商之中。協(xié)商的過(guò)程，既是廣泛聽(tīng)取各種不同聲音，充分吸收有益意見(jiàn)、建議的過(guò)程，同時(shí)也是讓社會(huì)各方面了解和接受黨的政治主張和路線(xiàn)方針政策的過(guò)程。大力發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，體現(xiàn)了執(zhí)政黨對(duì)人民意愿和人民權(quán)利的尊重，有利于密切黨與人民群眾的聯(lián)系，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家。

二、切實(shí)加強(qiáng)對(duì)人民政協(xié)協(xié)商制度的研究

人民政協(xié)既是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制的重要組織形式，也是黨廣泛團(tuán)結(jié)社會(huì)力量、吸納社會(huì)各界公民代表進(jìn)行政治參與的重要制度化平臺(tái)。十八大報(bào)告指出：“把政治協(xié)商納入決策程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強(qiáng)民主協(xié)商實(shí)效性?！边@充分說(shuō)明，加強(qiáng)對(duì)人民政協(xié)協(xié)商制度的研究對(duì)于推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主十分必要。人民政協(xié)的協(xié)商制度經(jīng)過(guò)60多年的發(fā)展，積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)民主政治建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。但同時(shí)我們也應(yīng)看到，由于人民政協(xié)的協(xié)商制度是在探索中發(fā)展，沒(méi)有任何經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，在實(shí)際的操作過(guò)程中還存在一些不容回避的問(wèn)題，亟待在今后的實(shí)踐中進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

（一）充分肯定人民政協(xié)協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)

政協(xié)委員由各政黨、各民族、各階層以及臺(tái)港澳特邀代表組成，中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)核心，但在政協(xié)只是其中一個(gè)界別，且總?cè)藬?shù)不超過(guò)40%，這樣的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)保證了人民政協(xié)的廣泛性和代表性。政協(xié)按照界別開(kāi)會(huì)，政協(xié)委員沒(méi)有上下級(jí)之分，這就打破了區(qū)域性和行政性的壁壘，有利于充分發(fā)揚(yáng)民主。這些特點(diǎn)與社會(huì)主義協(xié)商民主的精髓十分耦合：一是具有堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心。社會(huì)主義協(xié)商民主不論是組織體系還是程序過(guò)程，都必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，把協(xié)商作為途徑，讓更多的公眾對(duì)國(guó)家大政方針和地方重要事務(wù)進(jìn)行討論協(xié)商，協(xié)調(diào)利益，謀求共識(shí)。二是具有牢固的制度保障。人民政協(xié)在協(xié)商中誕生，在協(xié)商中發(fā)展，在國(guó)家政治生活中發(fā)揮著重大作用，是各黨派團(tuán)體、各族各界人士協(xié)商民主的重要渠道。三是具有科學(xué)的運(yùn)行規(guī)范。政協(xié)委員通過(guò)人民政協(xié)組織的各種形式的會(huì)議以及視察、調(diào)研活動(dòng)，了解社情民意，并通過(guò)提案等形式表達(dá)意愿和訴求。尤其是大會(huì)發(fā)言制度，是政協(xié)會(huì)議獨(dú)有的形式，成為協(xié)商議政的重要平臺(tái)。四是具有包容的平等精神。各黨派團(tuán)體政治利益一致，法律地位平等?！昂投煌?，在人民政協(xié)的平臺(tái)上，各種利益訴求和愿望得到充分表達(dá)，社會(huì)主義協(xié)商民主得到有力彰顯。

（二）人民政協(xié)協(xié)商制度亟待改進(jìn)的問(wèn)題

《政協(xié)章程》和《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對(duì)協(xié)商的主體、內(nèi)容、形式和程序作出了相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定原則性較強(qiáng)，比較籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。

1.從協(xié)商的內(nèi)容上看，《意見(jiàn)》對(duì)有些內(nèi)容作出了明確的規(guī)定，比如國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃、政府工作報(bào)告、財(cái)政預(yù)決算報(bào)告等，但有的規(guī)定也比較模糊，比如事關(guān)民生的重大問(wèn)題，對(duì)發(fā)展全局和社會(huì)穩(wěn)定具有影響的重大政策調(diào)整和重大建設(shè)項(xiàng)目等，這些規(guī)定不太好確定，特別是對(duì)于地方政協(xié)，哪些屬于國(guó)計(jì)民生的范圍，哪些是重大人事安排，沒(méi)有認(rèn)定的依據(jù)。內(nèi)容的不明確容易使得一些確實(shí)需要經(jīng)過(guò)充分協(xié)商的問(wèn)題規(guī)避了協(xié)商的程序，影響了決策的科學(xué)性。

2.從協(xié)商的時(shí)間和形式上看，“協(xié)商于決策之前”，前到什么時(shí)候沒(méi)有具體規(guī)定，以至于有些地方或有些時(shí)候，在決策公布的前一天才來(lái)協(xié)商，這種協(xié)商有名無(wú)實(shí)，基本等同于通報(bào)情況。協(xié)商采用的各種形式，也沒(méi)有具體規(guī)定哪些內(nèi)容采取什么形式，同時(shí)，缺乏采用各種形式的具體步驟。

3.從協(xié)商的效力上看，由于缺乏相關(guān)的制約監(jiān)督機(jī)制，協(xié)商的效力得不到確定。有些地方協(xié)商制度的落實(shí)，還取決于黨政一把手個(gè)人民主意識(shí)的強(qiáng)弱，黨政領(lǐng)導(dǎo)民主意識(shí)強(qiáng)，重視政協(xié)工作，政治協(xié)商就比較主動(dòng)。反之，則難以開(kāi)展。

4.從協(xié)商的程序上看，存在一定的隨意性。協(xié)商議題要提前多長(zhǎng)時(shí)間告知參與協(xié)商的各方，以保證在界別內(nèi)部形成共識(shí)，而后參與協(xié)商；協(xié)商過(guò)程中如何尊重協(xié)商各方的平等權(quán)利等，這些在目前尚無(wú)章可循。有些協(xié)商中，協(xié)商主持者可以控制主導(dǎo)整個(gè)協(xié)商，他有權(quán)決定發(fā)言的人員，有權(quán)控制發(fā)言的時(shí)間，這樣的情況使得一些參與協(xié)商的對(duì)象和部分群眾形成了政協(xié)協(xié)商只是走過(guò)場(chǎng)的消極想法。因此，要使人民政協(xié)的協(xié)商制度在協(xié)商民主中發(fā)揮更好的作用，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商制度建設(shè)，將人民政協(xié)協(xié)商制度建設(shè)納入我國(guó)政治制度自我完善和發(fā)展的總體布局加以推進(jìn)。要認(rèn)真研究建立健全符合實(shí)際、科學(xué)管用的人民政協(xié)協(xié)商民主制度體系，明確界定和細(xì)化政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序等，以利于富有成效地開(kāi)展各種協(xié)商活動(dòng)。研究人民政協(xié)履行職能與黨委、人大、政府辦文辦事規(guī)則協(xié)調(diào)銜接，將人民政協(xié)的協(xié)商納入各級(jí)黨委的議事規(guī)則和政府的議事規(guī)則，切實(shí)提高協(xié)商實(shí)效。

三、充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用

人民政協(xié)的制度設(shè)計(jì)和功能屬性使其可以廣泛吸納和凝聚各種社會(huì)力量，具有極大的包容性、靈活性和彈性，在新型的社會(huì)環(huán)境下和中國(guó)民主政治實(shí)踐中，人民政協(xié)深厚的制度潛力和顯著優(yōu)越性將愈加凸顯出來(lái)。政協(xié)組織應(yīng)更加注重發(fā)揮好自身優(yōu)勢(shì)，按照協(xié)商民主的要求創(chuàng)新工作方式，充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主重要渠道作用。

一要增強(qiáng)協(xié)商主體的代表性、包容性，提高協(xié)商主體的協(xié)商能力。要體現(xiàn)人民政協(xié)的界別特色，組成界別的各黨派團(tuán)體、各族各界代表人士是協(xié)商主體。要適應(yīng)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，按照體現(xiàn)代表性、包容性的要求，認(rèn)真研究分析、科學(xué)合理地設(shè)置與調(diào)整各級(jí)政協(xié)組織的界別。目前的界別設(shè)置體現(xiàn)了廣泛團(tuán)結(jié)、包容各界的特點(diǎn)，但隨著社會(huì)的發(fā)展變化，一些新的社會(huì)階層和群體沒(méi)有自己明確的代表，比如進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工；一些群體有專(zhuān)屬的界別，但界別中委員的代表性不強(qiáng)，比如一些政協(xié)組織中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村界的委員全部是農(nóng)民企業(yè)主和農(nóng)技專(zhuān)業(yè)人員，并無(wú)真正的農(nóng)民委員，等等。因此，要制定關(guān)于界別設(shè)置的指導(dǎo)性意見(jiàn)，使之有章可循、有據(jù)可依，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化，對(duì)已有界別進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。要嚴(yán)把政協(xié)委員素質(zhì)關(guān)，既注重委員的代表性，又注重委員的履職能力；既強(qiáng)調(diào)委員的榮譽(yù)，更強(qiáng)調(diào)委員的責(zé)任。要真正把有代表性、責(zé)任感強(qiáng)、廉潔守法、有議政建言能力的人士推薦到政協(xié)組織中。要強(qiáng)化委員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，加強(qiáng)委員管理，維護(hù)委員民主權(quán)利，發(fā)揮委員履職的主體作用，以利于提高協(xié)商民主的實(shí)效。

二要拓展協(xié)商的形式，提高協(xié)商的實(shí)效。目前，在各級(jí)政協(xié)組織中，主要有專(zhuān)題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商和提案辦理協(xié)商等形式。有的政協(xié)組織正在積極探索界別協(xié)商的新形式。

專(zhuān)題協(xié)商經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐已經(jīng)成為政協(xié)工作的品牌，充分展示出中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的優(yōu)勢(shì)和魅力，是人民政協(xié)立足自身特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，履行職能、發(fā)揮作用的重要形式，取得了很好的成果。但政協(xié)的專(zhuān)題協(xié)商，在黨委、政府的重視支持下，還要有新的突破。一方面，專(zhuān)題協(xié)商的領(lǐng)域和內(nèi)容要拓展。人民政協(xié)不僅應(yīng)參與決策前或決策執(zhí)行過(guò)程中的協(xié)商，而且應(yīng)參與選舉過(guò)程中的協(xié)商、協(xié)調(diào)關(guān)系中的協(xié)商，在決策協(xié)商中應(yīng)加大一些重大問(wèn)題（方針政策、重要事務(wù)、人事安排、項(xiàng)目建設(shè)等）的協(xié)商，并通過(guò)協(xié)商充分展示人民政協(xié)的咨政作用。另一方面，專(zhuān)題協(xié)商的程序和機(jī)制保障要進(jìn)一步加強(qiáng)。我們應(yīng)著力做好專(zhuān)題協(xié)商的程序建設(shè)，建立起由選題、論證、報(bào)批、審定、反饋等一整套規(guī)范程序構(gòu)成的咨政機(jī)制，使人民政協(xié)專(zhuān)題協(xié)商的成果切實(shí)進(jìn)入決策過(guò)程，成為一個(gè)重要環(huán)節(jié)，以不斷完善和加強(qiáng)人民政協(xié)的咨政功能。

界別協(xié)商是完善協(xié)商民主制度的新方向。界別協(xié)商和專(zhuān)題協(xié)商最大的區(qū)別在于，界別協(xié)商是聚賢在先，資政建言；而專(zhuān)題協(xié)商則是議題在先，求賢問(wèn)政。界別協(xié)商，是政協(xié)智力優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)與制度優(yōu)勢(shì)的結(jié)合點(diǎn)和交匯點(diǎn)，是對(duì)政治協(xié)商實(shí)現(xiàn)形式的豐富和拓展。通過(guò)界別協(xié)商，匯集各界別的智力資源，對(duì)一些領(lǐng)域當(dāng)中最基本、宏觀和長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，有利于形成一些重大的決策參考意見(jiàn)，特別是行業(yè)性、領(lǐng)域性的決策參考意見(jiàn)；有利于政協(xié)專(zhuān)委會(huì)建設(shè)朝著更加專(zhuān)業(yè)化的方向發(fā)展，同時(shí)對(duì)政協(xié)機(jī)關(guān)建設(shè)也有很大的促進(jìn)作用。對(duì)于基層政協(xié)來(lái)講，界別協(xié)商才剛剛起步，需要在實(shí)踐中不斷探索、總結(jié)和完善。一是界別內(nèi)協(xié)商。各界別就事關(guān)本界別長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的根本性問(wèn)題或本界別普遍性的利益訴求，進(jìn)行協(xié)商議政，提出本界別意見(jiàn)、建議。二是界別間協(xié)商。在各自表達(dá)“界別意見(jiàn)”基礎(chǔ)上進(jìn)行溝通、交流，形成界別間的共識(shí)。三是組織政協(xié)界別與黨政領(lǐng)導(dǎo)和職能部門(mén)協(xié)商。既可以應(yīng)黨政要求開(kāi)展單界別、多界別參與的協(xié)商，也可以邀請(qǐng)黨政領(lǐng)導(dǎo)來(lái)政協(xié)進(jìn)行協(xié)商。

提案是政協(xié)經(jīng)常性工作，我們積極開(kāi)展提案辦理協(xié)商，并建立了相應(yīng)的制度和工作機(jī)制。如興化市政協(xié)建立的重點(diǎn)提案督辦、提案辦理情況評(píng)議等機(jī)制，都是開(kāi)展提案辦理協(xié)商的具體體現(xiàn)。反映社情民意是政協(xié)的特色工作，我們注重將信息參政與群眾公共利益、平等參與相融合，暢通百姓政治訴求渠道，發(fā)揮社情民意信息工作在推進(jìn)協(xié)商民主中的積極作用。政協(xié)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)與政府職能部門(mén)的對(duì)口協(xié)商開(kāi)展不夠，還有很大的發(fā)展空間。但不論哪種協(xié)商，都要進(jìn)一步完善制度、規(guī)范機(jī)制，切實(shí)提高協(xié)商的實(shí)效。

健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度的提出，為政協(xié)工作注入了強(qiáng)大的動(dòng)力，為做好新時(shí)期政協(xié)工作起到了引航指路的作用。作為基層政協(xié)組織，我們將結(jié)合自身工作實(shí)際，認(rèn)真貫徹落實(shí)好十八大精神，切實(shí)做好新形勢(shì)下的政協(xié)工作，尤其是在推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)方面，要有新舉措、新作為，為人民政協(xié)事業(yè)的發(fā)展作出新的更大的貢獻(xiàn)。