我國三網(wǎng)融合的格局與政策取向

■陳富良 王 林

一、引言

三網(wǎng)融合是指電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)在向?qū)拵ㄐ啪W(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)、下一代互聯(lián)網(wǎng)演進過程中，三個網(wǎng)絡(luò)通過技術(shù)改造后技術(shù)功能趨于一致、業(yè)務(wù)范圍趨于相同，網(wǎng)絡(luò)通過互聯(lián)互通和資源共享，最終為用戶提供語音、數(shù)據(jù)和廣播電視等多種服務(wù)的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢。三網(wǎng)融合是互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展和帶寬擴容的結(jié)果，語音業(yè)務(wù)和電視視頻業(yè)務(wù)逐步實現(xiàn)IP化使得三個網(wǎng)絡(luò)最終趨同。

我國三網(wǎng)融合從1997年首次在全國信息化工作會議上提出到現(xiàn)在，已經(jīng)歷了15年的時間。1997年4月，國務(wù)院在深圳召開全國信息化工作會議，會議討論通過了“國家信息化總體規(guī)劃”，規(guī)劃中提出“我國信息基礎(chǔ)設(shè)施的基本結(jié)構(gòu)是‘一個平臺、三個網(wǎng)’。一個平臺即是互聯(lián)互通的平臺，三個網(wǎng)是電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和計算機網(wǎng)”。經(jīng)歷了2001—2009年的醞釀期和2010—2012年的政策博弈期，我國的三網(wǎng)融合政策從2012開始進入實施期。2012年11月，國務(wù)院批復(fù)同意組建中國廣播電視網(wǎng)絡(luò)有限公司，并確認新成立的公司由廣電總局負責(zé)組建和代管。新公司被正式命名為中國廣播電視網(wǎng)絡(luò)有限公司，主要負責(zé)全國范圍內(nèi)有線電視網(wǎng)絡(luò)的有關(guān)業(yè)務(wù)，并開展三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)。

在IPTV、CABLE MODEM、EOC等技術(shù)快速發(fā)展的推動下，國內(nèi)的三網(wǎng)融合走過了自下而上的初步發(fā)展階段，形成了局部初步三網(wǎng)融合的局面。國務(wù)院也積極推動三網(wǎng)的融合發(fā)展，2010年推出了三網(wǎng)融合試點方案，2012年將試點城市推廣到54個。由于歷史和體制的原因，我國的電信業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)和廣播電視業(yè)務(wù)分別歸屬工業(yè)和信息化部、廣電總局管理，在三網(wǎng)融合技術(shù)和業(yè)務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實條件下，規(guī)制體系和規(guī)制政策已顯滯后。但關(guān)于三網(wǎng)融合的規(guī)制政策是否進行調(diào)整?需要哪些調(diào)整?相關(guān)的爭論比較多，不同部門的利益糾結(jié)在一起。

二、關(guān)于三網(wǎng)融合的理論綜述

關(guān)于三網(wǎng)融合的文獻主要包括國外產(chǎn)業(yè)融合的相關(guān)理論，以及國內(nèi)學(xué)術(shù)界對三網(wǎng)融合的研究。

（一）國外產(chǎn)業(yè)融合理論

1988年，日本經(jīng)濟學(xué)家植草益在《產(chǎn)業(yè)組織理論》[1]一書闡述了產(chǎn)業(yè)融合對市場的影響，并在《信息通訊業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合》[2]中把產(chǎn)業(yè)融合定義為通過技術(shù)革新和放寬政府管制降低行業(yè)壁壘，加強各行業(yè)企業(yè)之間競爭與合作的關(guān)系，認為產(chǎn)業(yè)融合不僅出現(xiàn)在信息通訊業(yè)，能源業(yè)、運輸業(yè)、金融業(yè)、乃至制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合也在進行當中，產(chǎn)業(yè)融合是一種世界范圍的經(jīng)濟現(xiàn)象。以色列經(jīng)濟學(xué)家謝伊在《網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)》[3]中分規(guī)制放松之前、部分放松規(guī)制和完全放松規(guī)制三種情況，分析電話網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)的市場融合過程，并認為如果取消電話、互聯(lián)網(wǎng)市場的準入規(guī)制，雙方可以互相進入，不會存在市場排擠，也不會存在網(wǎng)絡(luò)瓶頸，認為規(guī)制者應(yīng)該允許所有的服務(wù)提供商提供電信、廣電和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)。歐洛（Ono）和奧基（Aoki）[4]設(shè)計了一個三維的產(chǎn)業(yè)融合框架模型，利用該模型描述了電信行業(yè)、廣電行業(yè)等信息產(chǎn)業(yè)融合的過程及發(fā)展方向。該模型從信息傳播方式、平臺和帶寬三個方面，將不同的信息服務(wù)劃分為三個緯度和八個象限，通過各維度和象限之間的轉(zhuǎn)換來描述信息產(chǎn)業(yè)融合的過程。

（二）國內(nèi)三網(wǎng)融合的理論研究

國內(nèi)三網(wǎng)融合的研究文獻，有一部分主要集中在技術(shù)和加快三網(wǎng)融合的推進上，認為技術(shù)領(lǐng)域的進步為三網(wǎng)融合鋪平了道路，技術(shù)的演進正逐漸趨向一致，從業(yè)務(wù)層面和合作策略上給出了一些建議。蔣林濤認為，IPTV與廣播電視網(wǎng)、Internet和電信網(wǎng)及其業(yè)務(wù)直接相關(guān)，但不同運營商對IPTV業(yè)務(wù)有不同定位。電信運營商認為，IPTV業(yè)務(wù)體現(xiàn)于電視節(jié)目在IP網(wǎng)中的組織和傳送形式;有線電視網(wǎng)絡(luò)運營商認為IPTV業(yè)務(wù)是利用有線電視網(wǎng)，來提供數(shù)字電視節(jié)目和電視節(jié)目以外的信息服務(wù)。張睿針對國內(nèi)三網(wǎng)融合普遍接入理論與研究的不足，對國內(nèi)外三網(wǎng)融合普遍接入理論與管制政策的現(xiàn)狀進行了對比分析，認為實現(xiàn)三網(wǎng)融合普遍接入只需要在現(xiàn)有的電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)上進行改造即可。他建立了普遍接入的指標體系，并對綜合評價模型進行改進，采用線性加權(quán)、非線性加權(quán)與理想點法相結(jié)合的評價方法，客觀地評價了各個地區(qū)的技術(shù)實施狀況。韋樂平從全球視角和我國三網(wǎng)融合的實際情況，對電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)的現(xiàn)狀、特征、問題和趨勢做了分析和對比，指出IP技術(shù)和數(shù)字媒體發(fā)展奠定了融合的基本條件，我國三網(wǎng)融合的主要挑戰(zhàn)為監(jiān)管體制障礙。

從國內(nèi)外理論研究看，技術(shù)進步是三網(wǎng)融合推進的根本原因，市場化運營的主體是三網(wǎng)融合得以實現(xiàn)的關(guān)鍵。下文將結(jié)合上述理論背景，分析當前我國三網(wǎng)融合的產(chǎn)業(yè)競爭格局。

三、國內(nèi)三網(wǎng)融合的產(chǎn)業(yè)競爭格局

國內(nèi)三網(wǎng)融合的產(chǎn)業(yè)包括了電信運營商和廣電有線運營商兩大陣營，電信運營商具備規(guī)模化的寬帶骨干網(wǎng)和用戶，廣電有線運營商在有線電視運營規(guī)模方面占優(yōu)，雙方以融合的方式互相進入還處于初步階段。

（一）電信運營商寬帶網(wǎng)規(guī)模發(fā)展及IPTV的進入

1.電信企業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)資源。在20世紀90年代初，郵電部電信總局開始了互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)，后來分立的電信企業(yè)經(jīng)過十余年的培育和投入，方才建設(shè)成初具規(guī)模的寬帶市場。以中國電信為例，從寬帶業(yè)務(wù)開始得到規(guī)模發(fā)展的2004年開始，每年投入寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金由100億元逐步增長到2011年的330億元，CAPEX占收入的比重由初期的70%逐步降至54%。也就是說，中國電信在培育用戶需求的同時，每年要將運營收入的50%～70%投入到寬帶網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。而在網(wǎng)絡(luò)運營方面，經(jīng)過多年的業(yè)務(wù)競爭和業(yè)務(wù)流程再造，企業(yè)的運營能力有了較大改觀。繼承原網(wǎng)通骨干網(wǎng)的中國聯(lián)通，在寬帶業(yè)務(wù)的發(fā)展歷程與中國電信基本一致。

2.IPTV發(fā)展經(jīng)歷了監(jiān)管灰色地帶。隨著技術(shù)的進步，光纖技術(shù)在寬帶建設(shè)中得到廣泛使用，電信運營商寬帶網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)升級和建設(shè)的積極性得到大大激發(fā)，同時受到帶寬限制的電視視頻傳輸業(yè)務(wù)獲得規(guī)模運營的可能。寬帶運營商中國電信于2005年7月開始聯(lián)合運營上海IPTV，經(jīng)過了跨省推廣的灰色地帶后，目前中國電信在運營的IPTV用戶已經(jīng)達到1500萬戶左右，形成了初步規(guī)模發(fā)展的趨勢。而中國聯(lián)通在IPTV業(yè)務(wù)的投入相對保守，截至2011年底的用戶數(shù)不足100萬戶。

（二）廣電有線電視網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展與融合

1.寬帶市場的進入。與電信企業(yè)形成全國性大型國有企業(yè)不同，有線電視網(wǎng)絡(luò)企業(yè)長期處于政企一體化的分區(qū)域運營狀態(tài)，雖已經(jīng)逐步建立了一些省級市級的大型運營公司，但管理體系和治理結(jié)構(gòu)決定了其市場化水平和運營能力仍處于較低水平。

2.規(guī)模的差異。與電信運營商相比較，廣電有線網(wǎng)絡(luò)企業(yè)在規(guī)模上存在較大差異。截至2011年底，三大電信集團合計運營收入為9661億元，固網(wǎng)運營收入在2620億元，其中來自寬帶業(yè)務(wù)的收入為972億元。而同期廣電系統(tǒng)總收入為2717億元，其中來自網(wǎng)絡(luò)運營的收入為563.78億元。電信和廣電兩大陣營的整體實力相差懸殊。

四、我國三網(wǎng)融合緩慢的原因分析

電信和廣電兩大陣營對比的實力相差懸殊，廣電部門和電信主管部門為部門利益開展政策博弈，這樣的產(chǎn)業(yè)格局是由我國三網(wǎng)融合的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和驅(qū)動力決定的。

（一）以產(chǎn)業(yè)縱向一體化為特征的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

1.IBP和ISP縱向一體化。中國電信和中國聯(lián)通的縱向一體化特征明顯，雙方作為原中國電信骨干網(wǎng)在南北拆分后的部門，既是全國最大的IBP，也是最大的駐地網(wǎng)和ISP。由于中國電信和中國聯(lián)通的縱向一體化，在寬帶接入用戶市場上，中國電信和中國聯(lián)通也是占據(jù)了完全主導(dǎo)地位。來自中國移動集團旗下的鐵通，來自廣電的各省網(wǎng)絡(luò)公司以及來自一些本地的ISP是市場的主要競爭者，但他們的市場份額仍相對較小。其主要原因包括三方面:一是縱向一體化帶來的中國電信和中國聯(lián)通的骨干網(wǎng)資源優(yōu)勢，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量存在差異;二是目前寬帶產(chǎn)品結(jié)構(gòu)中仍以ADSL產(chǎn)品為主，中國電信和中國聯(lián)通在駐地網(wǎng)建設(shè)中具有明顯的固網(wǎng)優(yōu)勢;三是小型ISP的接入帶寬仍在競爭對手手上，這必然會導(dǎo)致接入流程的困難和接入帶寬不足。

2.壟斷寡頭分別在南北的絕對主導(dǎo)地位。中國電信在南方21省和中國聯(lián)通在北方10省居于絕對的主導(dǎo)地位。在2005—2010年期間，寬帶業(yè)務(wù)在我國市場還處于培育階段，市場需求沒有激發(fā)，接入網(wǎng)區(qū)域的實裝率不高，非主導(dǎo)運營商的規(guī)模效應(yīng)較難顯現(xiàn)。由于主導(dǎo)電信運營商缺乏互聯(lián)互通的積極性，廣電系統(tǒng)進入寬帶市場受到網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量的限制，用戶的接受度大打折扣。

3.中小ISP的區(qū)域化。具有接入網(wǎng)的部分中小ISP只在區(qū)域存在，已經(jīng)并入中國移動的鐵通作為ISP在各地以鐵路為區(qū)域特點進行布局，鵬博士(含長城寬帶)也集中在大中城市的局部區(qū)域。

4.廣電網(wǎng)的行政化。有線電視網(wǎng)絡(luò)企業(yè)原本在用戶接入環(huán)路上，最有可能打破瓶頸設(shè)施限制，但由于管理體制的原因，行政化色彩突出，區(qū)域割裂。有線電視網(wǎng)絡(luò)企業(yè)的管理體系和公司治理結(jié)構(gòu)決定其半行政化的特點，公司的經(jīng)營目標不在于利潤最大化、規(guī)模最大化和公司價值最大化;股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不易整合;區(qū)域分散，沒有集團戰(zhàn)略。缺乏統(tǒng)一的規(guī)制部門，部門利益博弈導(dǎo)致進展緩慢。

有線電視網(wǎng)絡(luò)公司的壟斷市場地位導(dǎo)致公司的市場化程度不高，公司的整體運營效率遠低于競爭相對激烈的電信運營商。同時，寬帶網(wǎng)絡(luò)運營的復(fù)雜性超過有線電視網(wǎng)絡(luò)，廣電系統(tǒng)的運營和服務(wù)能力難以適應(yīng)。

（二）三網(wǎng)融合的驅(qū)動力

在國外三網(wǎng)融合的過程中，技術(shù)的推動力激發(fā)了運營公司業(yè)務(wù)創(chuàng)新的熱情，使得企業(yè)的范圍經(jīng)濟效應(yīng)得以體現(xiàn)。在融合之前，有線電視網(wǎng)絡(luò)企業(yè)已經(jīng)形成市場化的運營主體，電信的開放競爭也使得企業(yè)不斷尋找新的業(yè)務(wù)增長點。政策扮演的角色是掃除障礙，均衡市場力量。及時建立一體化的規(guī)制管理體系是一個重點，即便是未實現(xiàn)一體化規(guī)制的國家，也明確了網(wǎng)絡(luò)的規(guī)制的邊界和協(xié)調(diào)機制。

三網(wǎng)融合的驅(qū)動力主要來自:技術(shù)驅(qū)動力、客戶需求驅(qū)動力、政策驅(qū)動力和企業(yè)驅(qū)動力四個方面。對于不同的驅(qū)動力，我國與歐美國家強度存在一定差異，見表1。

表1 國內(nèi)外三網(wǎng)融合驅(qū)動力比較

國內(nèi)三網(wǎng)融合技術(shù)驅(qū)動力要強于歐美國家當年融合的階段，在政策驅(qū)動力上政府的意愿也比較強烈，客戶的需求應(yīng)該是一致的。但企業(yè)驅(qū)動力的分化和規(guī)制頂層設(shè)計的缺失，是三網(wǎng)整體融合動力不足的主要原因。電信和廣電運營商未來都將成為融合后的電子通信業(yè)的綜合服務(wù)商，企業(yè)從客戶需求出發(fā)，開展技術(shù)和業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，實現(xiàn)競爭和合作，在市場中檢驗一切才是問題的關(guān)鍵。

五、三網(wǎng)融合的政策思考

根據(jù)對三網(wǎng)融合相關(guān)理論的梳理、對國內(nèi)三網(wǎng)融合競爭格局的分析，目前國內(nèi)三網(wǎng)融合的關(guān)鍵問題有以下幾方面:以部門利益為主導(dǎo)的利益體系，是制約三網(wǎng)融合進程和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素;電信企業(yè)和廣電企業(yè)的實際力量差距和市場能力差距，是制約三網(wǎng)融合進程和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要現(xiàn)實;要實現(xiàn)真正的三網(wǎng)融合和市場對等進入，互聯(lián)網(wǎng)的互聯(lián)互通和網(wǎng)間結(jié)算、電視媒體監(jiān)管的分割等具體政策的調(diào)整是重要前提。

為此，面向三網(wǎng)融合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，電信及互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制體系的變革是重要舉措，只有改變現(xiàn)在這種部門利益博弈的現(xiàn)狀，信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)才能得到長足的發(fā)展。

（一）建立統(tǒng)一的通信和信息業(yè)規(guī)制部門

目前我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中政府規(guī)制制度均衡的形成，是由以經(jīng)濟利益為核心的一系列因素促成的。它由規(guī)制制度的成本與效益所決定，由利益集團的博弈所形成，并受到正式規(guī)則和非正式規(guī)則的制約?；蛘哒f，政府規(guī)制是在成本約束、利益集團博弈和規(guī)則沖突之間尋求均衡的結(jié)果。隨著規(guī)制改革的進程，規(guī)制均衡也是動態(tài)演進的。

三網(wǎng)融合的推進過程充分反映了部門利益之間的博弈，廣電企業(yè)集團、電信企業(yè)集團、廣電規(guī)制部門、通信規(guī)制部門形成了相互博弈的局面。技術(shù)進步使得三網(wǎng)融合已經(jīng)成為現(xiàn)實的可能，歐美國家已經(jīng)形成的網(wǎng)絡(luò)和運營的融合也充分證明了網(wǎng)絡(luò)融合的必然性。

鑒于我國對新聞輿論監(jiān)管的現(xiàn)實，應(yīng)該將原來廣電總局承擔的新聞輿論規(guī)制職責(zé)單獨剝離，將廣電總局的廣播電視網(wǎng)絡(luò)規(guī)制職責(zé)和工信部的網(wǎng)絡(luò)和信息規(guī)制職能合一，組建融電信、互聯(lián)網(wǎng)、電視、廣播、無線通信、信息業(yè)等合一的規(guī)制部門。這樣，可以掃清由于部門利益博弈形成的障礙，加快通信信息業(yè)的快速發(fā)展。

（二）實現(xiàn)雙向?qū)Φ冗M入

三網(wǎng)融合中互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，對通信信息、廣播電視等其他領(lǐng)域的影響是深刻而劇烈的，產(chǎn)業(yè)技術(shù)變化和替代產(chǎn)品的存在，使得壟斷產(chǎn)業(yè)的市場力量不可能不受約束地發(fā)揮作用。但由于政府規(guī)制的存在，所有的重要決策都要經(jīng)過政府規(guī)制部門的審批，這些企業(yè)在競爭中處于被動的地位。如在數(shù)字電視還在快速發(fā)展的同時，電視本身的收視率已經(jīng)在下降，網(wǎng)絡(luò)視頻占據(jù)了更多的市場，有線電視網(wǎng)絡(luò)企業(yè)卻不能積極面對現(xiàn)實，以便進一步開發(fā)新產(chǎn)品和保留用戶。

在規(guī)制一體化的同時，對于市場競爭主體而言最重要的，就是盡快開放實現(xiàn)廣電和電信的雙向?qū)Φ冗M入，盡快建立真正企業(yè)化運營的全國有線電視網(wǎng)絡(luò)公司，三網(wǎng)融合的企業(yè)之間通過市場競爭來實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)、資金、人才等資源的配置，從而激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新能力，促進整體市場的發(fā)展

（三）解決互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)間互聯(lián)和結(jié)算等實際操作問題

首先是互聯(lián)要開放，減少互聯(lián)的審批和障礙，擴大互聯(lián)帶寬，提高網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量。其次互聯(lián)結(jié)算價格制定應(yīng)主要采用LRIC定價原則，并和ECPR定價原則結(jié)合，充分考慮企業(yè)歷史的網(wǎng)絡(luò)投入，制定互聯(lián)互通的最高限價，并同時鼓勵企業(yè)間通過協(xié)商擴大互聯(lián)帶寬和降低互聯(lián)價格。第三還要在各電信和廣電企業(yè)之間擴大互聯(lián)點設(shè)立的數(shù)量，減少網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)钠款i。

影響電信企業(yè)進入電視領(lǐng)域(IPTV和OTT TV)的實際問題，是電視播控的規(guī)制應(yīng)該放開。將電視播控平臺放在相對中立的平臺，保證廣電企業(yè)和電信企業(yè)在播控問題上處于相對的公平。這樣既可以保證新聞規(guī)制的安全需要，也可以確保企業(yè)公平競爭。同時，還有利于激發(fā)行業(yè)更多企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)鏈，促進新媒體的發(fā)展。

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