控制性詳細(xì)規(guī)劃編制方法優(yōu)化思考

傅晨頡

【摘 要】控制性詳細(xì)規(guī)劃作為城市規(guī)劃管理的依據(jù)，是城市規(guī)劃編制和城市規(guī)劃實(shí)施之間的重要紐帶。本文結(jié)合筆者多年的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)針對(duì)當(dāng)前控規(guī)方法存在的問題及控規(guī)調(diào)整優(yōu)化工作進(jìn)行探討，并總結(jié)出切實(shí)有效的實(shí)施策略，旨在提高控規(guī)的科學(xué)合理性，以供類似研究參考。

【關(guān)鍵詞】控制性詳細(xì)規(guī)劃；存在問題；優(yōu)化工作，實(shí)施策略

1.目前控規(guī)的控制方法及其問題

1.1 目前控規(guī)的控制方法

目前通用的控規(guī)控制方法主要從兩個(gè)層次對(duì)規(guī)劃區(qū)域進(jìn)行控制：

（1）控規(guī)層次即根據(jù)上位規(guī)劃要求，結(jié)合編制者對(duì)未來(lái)的預(yù)期，對(duì)規(guī)劃區(qū)域提出功能定位、人口容量和規(guī)劃結(jié)構(gòu)，是從宏觀層面提出的指導(dǎo)性控制要求。

（2）地塊層次即根據(jù)控規(guī)層次要求，通過城市設(shè)計(jì)和土地經(jīng)濟(jì)性等多方面的分析和預(yù)測(cè)，對(duì)于單個(gè)地塊制定明確的控制要求，包括對(duì)容積率、建筑高度、建筑密度、綠地率等要素精確量化的控制要求。

1.2 控規(guī)指標(biāo)的精確性和單一性導(dǎo)致控規(guī)修改的必然性

地塊層次控制要求對(duì)各類指標(biāo)的精確量化使地塊開發(fā)缺乏彈性，較難適應(yīng)實(shí)際建設(shè)的需要。控規(guī)編制者可以通過分析論證等多種手段對(duì)未來(lái)作出大致的預(yù)判，但任何一個(gè)控規(guī)編制者都很難，或者說不可能對(duì)未來(lái)的城市建設(shè)作出準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，尤其是對(duì)某一個(gè)具體地塊的建設(shè)指標(biāo)作出準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，按照這種準(zhǔn)確指標(biāo)進(jìn)行建設(shè)也因此很難具有實(shí)際操作性，控規(guī)修改也就在所難免。

1.3 單層次的控制體系在控規(guī)修改后導(dǎo)致控規(guī)不可控

如前文所述，控規(guī)的實(shí)際控制權(quán)掌握在地塊控制層次上，即通過地塊指標(biāo)控制地塊開發(fā)性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度，而控規(guī)層次控制要求不具強(qiáng)制性，所以控規(guī)實(shí)際上只通過地塊層次進(jìn)行單層次控制。而由于地塊指標(biāo)的精確性導(dǎo)致控規(guī)修改的必然性，所以單一地塊的控規(guī)修改也就是可以理解的了。

2.控制方法的優(yōu)化

面對(duì)控規(guī)實(shí)施過程中不可回避的控規(guī)修改需求，擺在規(guī)劃工作者面前的問題是：編制控規(guī)時(shí)究竟因該控制哪些內(nèi)容，才能既達(dá)到控規(guī)編制的目的，又不至于造成大量的控規(guī)修改？或者說，控規(guī)究竟應(yīng)該對(duì)那些控制要素進(jìn)行嚴(yán)格的強(qiáng)制性控制，才能達(dá)到既有效調(diào)控城市空間資源、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益，又適應(yīng)市場(chǎng)需求，有效指導(dǎo)城市建設(shè)的目的？另外，對(duì)于應(yīng)該控制的內(nèi)容究竟如何控制，才能保證控規(guī)的順利實(shí)施。

2.1 控制要素的區(qū)分

控規(guī)的控制要素非常多，《城市規(guī)劃編制辦法》明確規(guī)定強(qiáng)制性指標(biāo)包括：各地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套規(guī)定。以上指標(biāo)均為控規(guī)最直接的對(duì)地塊的控制要素，當(dāng)然控規(guī)控制要素還包括控規(guī)的功能定位、總體容量、道路交通、公共和基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)等等諸多要素。

（1）從有利于城市發(fā)展和公眾生活工作的角度分析

首先，控制性詳細(xì)規(guī)劃，是對(duì)上位規(guī)劃的落實(shí)和進(jìn)一步深化。因此，控規(guī)的功能定位、總體容量、主次干道等作為城市總體規(guī)劃的延續(xù)，同時(shí)作為對(duì)片區(qū)整體的把握，應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格控制。其次，要維護(hù)社會(huì)公平，保障公共安全和公眾利益，則應(yīng)對(duì)作為公眾利益集中體現(xiàn)的城市綠地、基礎(chǔ)和公共設(shè)施等進(jìn)行嚴(yán)格控制。

（2）從適應(yīng)市場(chǎng)變化的角度分析。

從目前控規(guī)修改的訴求可以看出，控規(guī)地塊的主要用途、容積率兩項(xiàng)控制指標(biāo)，受市場(chǎng)變化的影響很大。特別是容積率指標(biāo)，直接關(guān)系到開發(fā)商的利益，是控規(guī)修改的熱點(diǎn)所在。隨著用地性質(zhì)和容積率的變化，建筑密度、綠地率、建筑高度等指標(biāo)也必然相應(yīng)變化。若在控規(guī)對(duì)地塊用地性質(zhì)和容積率進(jìn)行彈性控制，將有利于控規(guī)適應(yīng)市場(chǎng)條件變化，避免控規(guī)制約城市發(fā)展。

但是，大多數(shù)控規(guī)修改都會(huì)增加控規(guī)范圍內(nèi)的居住人口容量以及建筑容量，這將給城市公共設(shè)施的服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量以及城市基礎(chǔ)設(shè)施的承載力等造成了較大的影響，對(duì)社會(huì)公益工程和生態(tài)環(huán)境等的建設(shè)極為不利。因此，控規(guī)有必要對(duì)用地性質(zhì)和容積率的控制彈性進(jìn)行適當(dāng)約束，即對(duì)用地性質(zhì)提出兼容性控制要求，同時(shí)明確容積率的彈性變化區(qū)間。

然而，若控規(guī)對(duì)用地性質(zhì)和容積率進(jìn)行彈性控制，在對(duì)城市局部地段集中使用某一類用地兼容或集中按容積率彈性上限實(shí)施，將導(dǎo)致城市空間資源不均衡使用。因此，如果將控規(guī)范圍按城市干道和公共設(shè)施服務(wù)半徑分成若干街區(qū)，對(duì)街區(qū)主導(dǎo)屬性和容量進(jìn)行控制，則可避免上述問題的出現(xiàn)。

另外，控規(guī)修改往往涉及城市支路調(diào)整，而城市支路作為城市交通毛細(xì)血管在城市交通中起著至關(guān)重要的作用。但是城市支路控制的重點(diǎn)在于其通達(dá)性而非順暢性，因此若重點(diǎn)控制支路的起止點(diǎn)和走向，放寬對(duì)具體線型的控制，將有利于控規(guī)適應(yīng)市場(chǎng)變化。

（3）從便于規(guī)劃管理的角度分析。

對(duì)于規(guī)劃管理部門而言，控規(guī)公平性的體現(xiàn)，是管理部門首要考慮的因素。其次從操作性方面而言，控制指標(biāo)的具體量化，更便于管理部門的操作；但大量的控規(guī)修改要求使管理部門面臨極大得壓力和挑戰(zhàn)。

綜合以上分析，可以看出控規(guī)應(yīng)嚴(yán)格控制的要素包括：控規(guī)的功能定位和總體容量、街區(qū)主導(dǎo)屬性和容量、主次干道、綠地、公共和基礎(chǔ)設(shè)施等。而對(duì)地塊用地性質(zhì)和容積率以及城市支路可進(jìn)行彈性控制。這樣既達(dá)到了控規(guī)控制的目的，又充分了考慮市場(chǎng)變化的因素，有利于城市建設(shè)的順利實(shí)施，同時(shí)還可保證城市發(fā)展目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

2.2 控制層次優(yōu)化

結(jié)合控制要素的優(yōu)化，控規(guī)控制層次可分為“控規(guī)層次、街區(qū)層次、地塊層次”三個(gè)層次，即三層次控制體系：

“控規(guī)層次”提出對(duì)整片控規(guī)范圍的控制要求，其強(qiáng)制控制內(nèi)容包括：片區(qū)功能定位、發(fā)展規(guī)模（人口和建筑容量）、主次干道（寬度、線型、標(biāo)高）。

“街區(qū)層次”提出對(duì)街區(qū)范圍的控制要求，其嚴(yán)格控制內(nèi)容包括：街區(qū)主導(dǎo)屬性、總體容量（人口和建筑容量）、支路（寬度、起止點(diǎn)）、綠地以及公共和基礎(chǔ)設(shè)施（規(guī)模、級(jí)別、用地邊界）。

“地塊層次”提出對(duì)單個(gè)地塊的控制要求，其彈性控制內(nèi)容包括：用地性質(zhì)（建議屬性和兼容屬性）、容積率（建議指標(biāo)、上限和下限指標(biāo)）、配套設(shè)施。其中，容積率的控制：對(duì)于公共性用地（如學(xué)校、變電站等）而言，容積率可不進(jìn)行控制，建設(shè)過程中只需根據(jù)街區(qū)層次確定的規(guī)模級(jí)別，按行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)審查即可；對(duì)于開發(fā)性用地（如居住用地與商業(yè)金融業(yè)用地等）而言，容積率則采用區(qū)間值（規(guī)定上限值與下限值）進(jìn)行控制。區(qū)間值控制方法可保證容積率指標(biāo)的彈性，上限值的確定可有效避免開發(fā)強(qiáng)度無(wú)限制上漲；而下限值的確定是為保證土地使用的經(jīng)濟(jì)性，盡量減少市場(chǎng)的無(wú)序性對(duì)于城市建設(shè)的影響。

3.優(yōu)化后控制方法的實(shí)施策略

3.1 編制策略

按照優(yōu)化后的控制方法編制控規(guī)，應(yīng)將城市設(shè)計(jì)貫穿其中，同時(shí)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)分析、交通分析等手段，盡可能使規(guī)劃內(nèi)容更加科學(xué)并符合市場(chǎng)需要。

（1）首先根據(jù)上位規(guī)劃對(duì)控規(guī)范圍進(jìn)行整體的概念設(shè)計(jì)，明確控規(guī)功能定位、總體容量、主次干道。

（2）依據(jù)主次干道和自然邊界以及行政界線，結(jié)合公共設(shè)施服務(wù)半徑，將控規(guī)范圍劃分為若干個(gè)街區(qū)。根據(jù)控規(guī)概念設(shè)計(jì)對(duì)街區(qū)范圍進(jìn)行城市設(shè)計(jì)，明確街區(qū)主導(dǎo)屬性、總體容量、支路、綠地以及公共和基礎(chǔ)設(shè)施等控制要求。

（3）根據(jù)街區(qū)城市設(shè)計(jì)對(duì)街區(qū)內(nèi)地塊進(jìn)行模擬規(guī)劃，明確各地塊用地性質(zhì)（建議屬性和兼容屬性）、容積率（建議指標(biāo)、上限和下限指標(biāo)）、配套設(shè)施。

（4）根據(jù)地塊用地性質(zhì)和容積率建議值對(duì)街區(qū)控制要求和控規(guī)層次控制要求復(fù)核，最終使控規(guī)容量與街區(qū)容量之和以及地塊建議容量之和一致，同時(shí)使控規(guī)功能定位與街區(qū)主導(dǎo)屬性以及地塊用地性質(zhì)互相匹配。

3.2 總量平衡策略

總量平衡策略是指在控規(guī)實(shí)施管理過程中，為避免因容量變化而導(dǎo)致設(shè)施承載力不足采取的一種分級(jí)控制辦法，主要包含兩個(gè)層次的含義：

（1）地塊容量的不確定性，即地塊容量可在上限和下限容量之間取值，而不一定按照規(guī)劃建議值。

（2）街區(qū)容量的確定性和控規(guī)容量的不可變性，即不管地塊容量如何變化，街區(qū)容量應(yīng)保持不變。特殊情況下，即使街區(qū)容量發(fā)生變化，控規(guī)容量也絕對(duì)不得變化。

3.3 要點(diǎn)區(qū)間策略

規(guī)劃管理部門完全按照地塊控制要求下達(dá)要點(diǎn)，對(duì)符合用地性質(zhì)兼容和容積率區(qū)間要求的總圖均可審批。招拍掛地按照建議用地性質(zhì)和建議容積率繳費(fèi)辦理土地手續(xù)，實(shí)際建設(shè)容積率在要點(diǎn)規(guī)定區(qū)間內(nèi)變化時(shí)，補(bǔ)繳或返還出讓金即可。

3.4 動(dòng)態(tài)維護(hù)策略

當(dāng)一個(gè)地塊實(shí)際建設(shè)的用地性質(zhì)和容量確定后，隨即對(duì)地塊所屬街區(qū)內(nèi)的其他地塊控制指標(biāo)進(jìn)行更新，同步維護(hù)街區(qū)中其余地塊的控制內(nèi)容，保證街區(qū)層次控制內(nèi)容不變。特殊情況下，街區(qū)內(nèi)容發(fā)生變化，則同步維護(hù)其余街區(qū)的控制內(nèi)容，確?？匾?guī)層次控制內(nèi)容恒定不變。

4.結(jié)語(yǔ)

綜上所述，控制性詳細(xì)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃及戰(zhàn)略規(guī)劃的重要舉措，也是城市日常規(guī)劃管理工作依法行政的重要依據(jù)。本文通過探討控制性詳細(xì)規(guī)劃方法優(yōu)化工作，有效減少的控規(guī)修改的數(shù)量，提高了控規(guī)的科學(xué)性，但控規(guī)控制方法在一些舊城區(qū)的城市規(guī)劃上存在局限性，需要在日后進(jìn)行進(jìn)一步的研究。

參考文獻(xiàn)

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