現(xiàn)階段農(nóng)村貧困線制度相關(guān)問題研究

■ 趙光華 馬英杰（、西安建筑科技大學(xué)信息與控制工程學(xué)院 、西安建筑科技大學(xué)思政學(xué)院 西安 70055）

2011年11月29日召開的中央農(nóng)村扶貧開發(fā)工作會(huì)議上，中央決定將國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)至2300元，比2010年提高了1026元，增幅高達(dá)80%。新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)順應(yīng)民意，與國(guó)際接軌，有利于覆蓋更多的貧困人口，讓更多的人分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。這次調(diào)整符合我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中扶貧開發(fā)工作的實(shí)際，體現(xiàn)了我國(guó)政府勇于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，以民生為重的務(wù)實(shí)發(fā)展理念，是執(zhí)政理念的巨大進(jìn)步，充分反映出政府為解決好農(nóng)村民生問題、努力縮小城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展差距的堅(jiān)強(qiáng)決心。在肯定成績(jī)的同時(shí)，還應(yīng)看到我國(guó)現(xiàn)階段扶貧工作中存在的問題，必須進(jìn)一步完善我國(guó)的扶貧制度，以使廣大貧困人口得到更好的保障。

貧困標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀分析

（一）貧困線概述

貧困線又叫貧困標(biāo)準(zhǔn)，是指國(guó)家為救濟(jì)社會(huì)成員因自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生理和心里等方面原因，收入減少或中斷難以維持基本生活而制定的社會(huì)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。其計(jì)算步驟是：根據(jù)維持人體正常生活所需的最低熱量攝入量2100大卡來制定食品消費(fèi)項(xiàng)目和數(shù)量，計(jì)算出這些食品組合的消費(fèi)支出，最后加上一定比例的非食物消費(fèi)支出，即得出貧困線。貧困線有相對(duì)貧困線和絕對(duì)貧困線兩種。發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)定的貧困線我們稱之為相對(duì)貧困線，除了滿足貧困人口基本的生存需要外，還可讓他們分享社會(huì)發(fā)展的成果，提高生活質(zhì)量并解決發(fā)展權(quán)利的問題。而發(fā)展中國(guó)家設(shè)定的貧困線多為絕對(duì)貧困線，或者稱為活命線，生活在貧困線上的人是真正的絕對(duì)貧窮，緊緊滿足維持生計(jì)的基本需要。

（二）我國(guó)的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)

1985年，我國(guó)政府將人均年收入200元確定為農(nóng)村貧困線，把它作為識(shí)別農(nóng)村貧困人口規(guī)模和農(nóng)村貧困發(fā)生率的標(biāo)準(zhǔn)，建立了全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村貧困線制度。此后，政府每年會(huì)根據(jù)當(dāng)年居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）的變化來調(diào)整貧困線。從制度建立以來，我國(guó)的扶貧標(biāo)準(zhǔn)就一直在提高。2009年，貧困線標(biāo)準(zhǔn)提高至1196元，2010年又將這一標(biāo)準(zhǔn)提高到1274元，從1985到2010年，農(nóng)村貧困線提高了6.4倍。2011年11月29日，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議在北京召開，中央決定將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)比2009年的1196元提高了92%，比2010年的1274元提高了80%，對(duì)應(yīng)的貧困人口規(guī)模增至1.28億。這次調(diào)整是我國(guó)在2008年將農(nóng)村貧困線和低收入線合并之后，第二次大幅度提高農(nóng)村貧困線。

新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于每天1美元，等同于聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)確定的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)。按此標(biāo)準(zhǔn)，貧困人口數(shù)量由2010年的2688萬擴(kuò)大至1.28億，劇增1億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.4%，占全國(guó)總?cè)丝诘慕种弧?/p>

我國(guó)現(xiàn)階段貧困線制度存在的問題

從我國(guó)政府實(shí)行扶貧開發(fā)政策以來，取得的成績(jī)舉世矚目，但也要看到，我國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家，仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，扶貧開發(fā)工作仍是一項(xiàng)長(zhǎng)期和艱巨的歷史任務(wù)，關(guān)于新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)還存在很多問題需要進(jìn)一步完善。

（一）新標(biāo)準(zhǔn)仍低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)一直偏低，造成不少人“被脫貧”。2010年，農(nóng)村貧困線調(diào)整為1274元，貧困人口為2688萬。生活在這條線上的貧困人口，每天的消費(fèi)支出相當(dāng)于六個(gè)饅頭，或三根香蕉，或兩個(gè)半蒜頭。新的貧困標(biāo)準(zhǔn)提高到了2300元，接近于聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)確定的日均消費(fèi)1美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，但聯(lián)合國(guó)制定的貧困標(biāo)準(zhǔn)屬于“絕對(duì)貧困”。 2008年，世界銀行將國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)從每天生活費(fèi)1美元提升至1.25美元，我國(guó)制定的新標(biāo)準(zhǔn)仍低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。貧困標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算同樣采用國(guó)際通行的算法，但最后卻得出迥異的結(jié)果，關(guān)鍵在于計(jì)算中非食物的消費(fèi)比例占到多大。美國(guó)的計(jì)算方法中，非食物消費(fèi)比例占到三分之二，高于我國(guó)的三分之一，這樣就造成兩國(guó)貧困線的差距。

表1 1985-2011 年美國(guó)四口之家貧困線標(biāo)準(zhǔn)

2011年，美國(guó)貧困人口的定義是四口之家年收入低于22314美元（見表1），按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，超過13%的美國(guó)人需要政府的幫扶。根據(jù)美國(guó)學(xué)者所做的研究，在美國(guó)的貧困家庭中，購(gòu)買房子的家庭占到46%，平均每家有三個(gè)臥室、一個(gè)半浴室和一個(gè)車庫(kù)；擁有一輛汽車的家庭高達(dá)73%，其中近三分之一有兩輛或以上；貧困家庭孩子所獲取的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)和中產(chǎn)階級(jí)家庭的孩子一樣，沒有營(yíng)養(yǎng)不良，都超出標(biāo)準(zhǔn)，甚至普遍超重?？梢钥吹?，兩國(guó)貧困人口的生活狀況不具可比性。

（二）貧困人口的購(gòu)買力降低

1985年，我國(guó)政府將人均純收入200元定為貧困線，到2011年提升至2300元，24年來增長(zhǎng)11.5倍；1985年到2011年，我國(guó)GDP由7780億元增至471564億元，24年來增長(zhǎng)60.6倍；1985年到2011年，農(nóng)村居民人均純收入由397元增至6977元，24年來增長(zhǎng)17.6倍；1985年，貧困標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村人均純收入的52%，2011年則降至33%（見圖1）。可以看到，24年來我國(guó)農(nóng)村貧困線的增幅均低于其他主要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的增幅，貧困人口的實(shí)際購(gòu)買力下降，不如從前。有專家曾以北京米價(jià)做過一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，1985年北京大米0.254元每斤，貧困線200元能買787斤大米；2009年北京大米按照2元每斤計(jì)算，貧困線1196元只能買下598斤大米。這項(xiàng)統(tǒng)計(jì)說明，雖然貧困線一直在提高，但貧困人口的實(shí)際購(gòu)買力和生活水平卻出現(xiàn)了下降。

（三）貧困縣政策缺乏精度

我國(guó)目前的扶貧策略主要是以縣和村為單位進(jìn)行的區(qū)域瞄準(zhǔn)，目的是為了集中力量保證供給，防止扶貧資金的分散使用。這項(xiàng)政策在幫扶落后地區(qū)發(fā)展方面發(fā)揮過巨大作用。時(shí)至今日，不少貧困縣已取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，甚至成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，貧困在當(dāng)下也不再以整縣的形式呈現(xiàn)，貧困縣所覆蓋的貧困人口比例逐年下降，超過一半的貧困人口已不再集中于貧困縣，單純以縣為單位的反貧困戰(zhàn)略已不符合我國(guó)國(guó)情。2011年發(fā)布的“全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣”名單中，3個(gè)貧困縣榜上有名，在西部百?gòu)?qiáng)縣、中部百?gòu)?qiáng)縣和東北三十強(qiáng)縣名單中，有十幾個(gè)貧困縣也身在其中。由于“貧困縣”所帶來的巨大經(jīng)濟(jì)和政治利益，各地都把爭(zhēng)取帶上并且保住貧困線帽子作為一項(xiàng)政績(jī)，“爭(zhēng)當(dāng)貧困縣”、“脫貧不摘帽”、“貧縣不貧”等問題突出。

貧困線制度調(diào)整的對(duì)策與建議

只有根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況制定農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，使其更具科學(xué)性，才能準(zhǔn)確地分辨貧困人口，測(cè)定出貧困規(guī)模和貧困程度，從而為制定有效的扶貧戰(zhàn)略，有針對(duì)性的做好扶貧工作提供政策依據(jù)。

（一） 健全貧困線調(diào)整機(jī)制

貧困線的確定是實(shí)施扶貧工作的前提，因此貧困線標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況及時(shí)調(diào)整。我國(guó)政府歷來十分重視貧困線的測(cè)算方法，但未就其調(diào)整機(jī)制作出明確規(guī)定，只是簡(jiǎn)單的與居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）相掛鉤。這種調(diào)整方式的缺點(diǎn)在于，CPI是八大類消費(fèi)品的綜合價(jià)格指數(shù)，而食品消費(fèi)卻是我國(guó)貧困線測(cè)算中的主要依據(jù)，但是食品類價(jià)格上漲速度遠(yuǎn)超CPI，因此會(huì)造成貧困人口購(gòu)買力的下降。

中國(guó)人民大學(xué)楊立雄教授建議，貧困線標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整應(yīng)與食物價(jià)格指數(shù)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以保證貧困線的絕對(duì)購(gòu)買力不下降；貧困線標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)與收入水平建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以保證貧困人口能分享社會(huì)發(fā)展成果。中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院汪三貴教授認(rèn)為，應(yīng)該調(diào)整貧困線計(jì)算中的消費(fèi)結(jié)構(gòu)，加大非食物消費(fèi)支出的比例，并且應(yīng)該五年進(jìn)行一次大調(diào)整。

我國(guó)目前的貧困線是由全國(guó)統(tǒng)一制定的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但由于我國(guó)東、西部生活成本差距大，各地政府還應(yīng)在全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)下，根據(jù)本地的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，制定出適合自己的貧困線。

（二） 調(diào)整扶貧策略以提高扶貧精度

貧困線的提高可以讓扶貧資金覆蓋更多的貧困人口，但要更精準(zhǔn)的瞄準(zhǔn)窮人，還需要對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段主要以縣、村為單位的扶貧策略進(jìn)行調(diào)整：第一，建立貧困縣動(dòng)態(tài)評(píng)定機(jī)制，有能力脫貧致富就退出名單，使政策和資金落實(shí)到最需要的地方，以提升減貧效果；第二，關(guān)注個(gè)體，建立以戶為單位的扶貧策略，加大農(nóng)戶扶貧力度，提高精準(zhǔn)性和資金使用效率；第三，減少扶貧參與機(jī)構(gòu)，縮減中間環(huán)節(jié)，降低成本，提高扶貧效率。

（三） 完善扶貧資金監(jiān)管機(jī)制

貧困線標(biāo)準(zhǔn)的提高不僅增加了貧困人口數(shù)量，政府扶貧資金的投入也要增加。2011年，中央專項(xiàng)扶貧資金達(dá)到270億元，同比增長(zhǎng)21.25%，增量和增幅均達(dá)到歷史最高。2012年，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金增幅將超過20%，中央還將進(jìn)一步健全財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。

隨著中央扶貧資金持續(xù)的高投入和高增長(zhǎng)，各級(jí)扶貧開發(fā)部門應(yīng)高度重視扶貧資金的使用效率，加強(qiáng)對(duì)扶貧資金使用全過程的監(jiān)督管理：第一，努力創(chuàng)新監(jiān)管工作機(jī)制，探索新方法，發(fā)揮廣大群眾的監(jiān)督作用，建立問題投訴機(jī)制，引導(dǎo)群眾參與監(jiān)管，加大透明力度，確保公開、公平、公正；第二，明確監(jiān)管責(zé)任，實(shí)行嚴(yán)格審批的監(jiān)管制度，加大違規(guī)懲罰力度，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理；第三，建立扶貧資金的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，考評(píng)結(jié)果作為下年度扶貧資金分配的重要參考依據(jù)，不斷提高扶貧資金使用效益。

（四）從根本上減少貧困群體數(shù)量

長(zhǎng)期以來，由于分配領(lǐng)域的種種不公問題，導(dǎo)致我國(guó)群體之間的收入差距不斷擴(kuò)大，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。這也成為貧困人口數(shù)量龐大的主要原因。因此，除了逐步完善貧困線制度外，還必須從根本上解決貧困人口的現(xiàn)實(shí)困境。第一，完善收入分配制度，逐步縮小收入差距，防止貧富兩極分化：著力提高勞動(dòng)收入在初次分配中的比重，提高低收入者的工資水平，對(duì)收入過高行業(yè)從總量和水平兩個(gè)方面加以限制，調(diào)節(jié)過高收入，保護(hù)合法收入，取締非法收入；第二，完善社會(huì)保障制度，擴(kuò)大保障覆蓋面，提高保障標(biāo)準(zhǔn)，通過社會(huì)保障達(dá)到調(diào)節(jié)收入再分配，切實(shí)解決養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、就業(yè)、低保等保障問題，讓更多的人分享改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，促進(jìn)社會(huì)公平。

哥倫比亞大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授全球發(fā)展問題專家杰弗里·薩克斯在他的著作《貧窮的終結(jié)》中寫道：貧窮的終結(jié)不僅僅意味著結(jié)束極端苦難的狀態(tài)，更意味著經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的開始以及伴隨著這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶給人們的信心和渴望。我國(guó)的扶貧事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)新階段，正在向更高目標(biāo)邁進(jìn)，在不久的將來一定能讓更多的人走上發(fā)展的階梯，分享改革開放帶來的利益與希望。

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