政府應對公共突發(fā)事件時的信息甄別與處理研究

周江 王波

政府應對公共突發(fā)事件時的信息甄別與處理研究

周江 王波

面對近年來一系列突發(fā)性事件，政府在處理過程中的策略選擇將影響事件的處理進程和公眾的情緒，從而影響政府在人民心目中的公信力。本文采用信息經(jīng)濟學中的信息不對稱理論，分析作為信息優(yōu)勢方的政府在突發(fā)性事件中的信息甄別與處理，并提出直面信息，公布信息，履行政府職責;樹立政府形象;提高政府效率;加強政府合作;增強政府效能等政策建議。

信息不對稱;公共突發(fā)性事件;信息甄別與處理;政府;信息

改革開放30余年來，中國經(jīng)濟保持持續(xù)、高速增長，取得了舉世矚目的成就，但是在取得突出成績的同時也累積了相當程度的社會矛盾。近年來爆發(fā)的一系列包括食品安全事故、生產(chǎn)事故和公共設施安全事故等突發(fā)事件極大地提高了人民大眾對政府處理突發(fā)性事件的關注度。由于我國政府治理的特殊性，缺乏第三方緩沖機制，面對不斷積累的社會矛盾，政府必須直面廣大群眾的訴求和不滿。而消除公眾對于突發(fā)事件不滿情緒的關鍵在于解決政府與公眾之間的信息不對稱問題，滿足廣大群眾對于信息的訴求。政府危機公關的作用在于解決作為委托人的公眾和作為代理人的政府之間對于突發(fā)性事件的信息不對稱，消除人們面對突發(fā)性事件時的焦慮與恐懼，從而增加政府的公信力。在改革呼聲不斷增強的現(xiàn)實情況下，政府對突發(fā)性危機事件的處理不當將會產(chǎn)生諸多不安定因素，直接威脅到社會的安定團結與黨和政府的領導。

一、政府、公眾信息不對稱研究的理論邏輯

上世紀70年代美國經(jīng)濟學家約瑟夫·斯蒂格利茨、喬治·阿克爾洛夫和邁克爾·斯彭斯提通過對舊車交易市場、保險市場和勞動力市場交易行為的研究提出信息不對稱理論。該理論認為在市場經(jīng)濟活動中，人們對信息的了解有差異，掌握信息較多的人員處于比較有利的地位，而掌握信息貧乏的人員則處于比較不利的地位。委托代理理論從逆向選擇和道德風險兩個方面來分析問題。

我們通過構建一個作為代理人的政府和作為委托人的公眾的委托-代理模型來分析政府在處理突發(fā)性危機事件時的行動選擇機制，以實現(xiàn)整個社會的效用最大化問題。

首先我們定義代理人的行動為a，某些超越于代理人控制的客觀事件出現(xiàn)為ε，代理人的行動a與客觀事件ε共同決定代理人的產(chǎn)出y。

作出如下假設:

1，生產(chǎn)函數(shù)為y=a+ε

2，雜音ε的概率分布是正態(tài)的并且E(ε) =0，V(ε) =σ2

如果方差σ2值高，說明干擾較大。

3，代理人的報酬是產(chǎn)出的線性函數(shù)，記報酬為ω (y)

則ω(y) =s+b·y s為固定報酬 b為激勵比率

則委托人的得益為π=y-ω

4，假定公眾作為委托人是風險中立的，政府作為代理人是風險規(guī)避者。

從而可以得到:委托人的得益預期為E(yω) =E(y) -E(ω)即為委托人的得益。

代理人的利益為ω-C(a)，C(a)為代理人的行動成本且C(a)

具有如下性質:(1)C'(a) ＞0 (2)C″(a) ＞0

最優(yōu)努力水平aFB的確定

委托人與代理人的得益之和極大，實質上就是讓E(y)與C(a)線之間的距離最大，代理人行動的邊際成本等于該行動對總產(chǎn)出y的期望值的邊際產(chǎn)量時，行動便達到了最優(yōu)。

考慮效用函數(shù)為u(x) =-e-rx且 x的分布服從正態(tài)分布，均值為m，方差為v，則可以證明運用CE的定義EU=U(CE)

代理人的效用函數(shù)得益為ω-C(a) =s+b ·y-C(a)

如存在最優(yōu)行動值a* (b)，則a* (b)應滿足

由于ε是正態(tài)分布，因此:

我們可以得到:

委托人的目標是使EU(y-ω)極大，而代理人的目標是使EU〔ω-C(a)〕極大，并且代理人還要求不能使EU〔ω-C(a)〕低于某已確定性等值

另一方面對于委托人來說最大化EU(y-ω)即為使其利潤的期望值極大化，委托人的預期利潤為E(π)

根據(jù)委托代理理論的個人理性制約和對代理人的激勵相容制約原則，該委托代理結構可以表達為:

限制條件分別為激勵相容約束和個人理性約束。

代理人自己去選擇行動值a，使其期望的邊際效用值達到最大。

上述形式給出的問題結構可以用反向歸納法來求解，即讓代理人選一個最優(yōu)的a* (b)滿足上述要求的情況下，讓委托人在滿足最后一個等式的前提下解出最大化的解。如果C(a) =1/2 a?即C'(a) =a 可得C'(a) =a=b

取與最后一式相聯(lián)的拉氏乘子為1，再令CE =0則整個委托代理問題轉化為

這里a* (b)表示在C'(a) =a=b的前提下，C'(a) =a=b是

得以實現(xiàn)的一個必要條件。

可以確定出對委托人來說最優(yōu)的激勵系數(shù)b＊，即為最優(yōu)的激勵系數(shù)。

以上討論的僅是在線性契約的前提下進行的，通過以上的分析可以看出作為代理人的政府是風險規(guī)避者時，政府為了社會的穩(wěn)定團結而更加趨于規(guī)避風險，規(guī)避風險的系數(shù)γ上升，委托人對其的激勵的系數(shù)b應相應調(diào)低。在代理人的行為(a)看不到的條件下，委托人通過提高b值，試圖讓代理人多努力一些，但是由于風險不可完全規(guī)避，代理人對行動收益的評價會低于期望的報酬水平，因此會導致代理人的行動低于委托人的預期。

面對突發(fā)性社會事件，政府在信息甄別的過程中需要付出一定的行動成本，政府對于自身利益的追求會導致政府與公眾的信息不對稱現(xiàn)象。信息的不對稱現(xiàn)象表現(xiàn)在信息供給不足和信息供求錯位。政府憑借壟斷權力掌握的信息量將遠超過公眾，作為代理人的政府雖然處于信息優(yōu)勢地位，但是考慮到政府的形象和政績等因素而不愿意及時準確全面地公布事件的詳細信息。作為委托人的公眾卻渴望了解事件的詳細真實信息，從而判斷事件的發(fā)生是否對自己的利益產(chǎn)生侵害。

二、政府信息公開不完善增加政府管理難度

(一)政府信息的選擇性公開導致信號失靈

政府在突發(fā)事件的處理過程中，往往偏重于有效措施和積極影響的宣傳，而對于無效措施或消極影響則缺乏有效的信號傳遞。這種旨在提高政府形象的選擇性信息傳遞容易產(chǎn)生逆向選擇。公眾關注的是事件的真相和事件處理的真實效果。政府傳遞與大眾需求不相關的信號卻忽視人民的信息需求，必然會加重公眾對事件的自我判斷和對政府的不信任。這不僅為公眾自主發(fā)掘事件的真實信息創(chuàng)造了客觀條件，也為公眾主觀揣測政府意圖留下了廣大空間。這將導致社會上猜測和謠傳盛行并對政府的公信力產(chǎn)生影響。

(二)政府信息的滯后性公開易激化矛盾

政府在處理突發(fā)事件時由于對多方利益關系的考慮而不將掌握的信息及時公布，這將導致大眾對政府的執(zhí)政能力的懷疑。根據(jù)委托代理理論，公眾委托人享有對代理人行動信息的知情權，特別是涉及到公眾委托人生存安全的事件時，公眾渴望獲得事件的真實原因和發(fā)展情況，并采取相應的應對措施。政府信息公開不及時容易導致公眾對信息的誤解、猜測和恐慌，甚至激起部分群體的激烈抗爭情緒和乃至對自身生活的不滿和對社會的怨恨。這不僅給政府的管理增加困難，甚至會導致更加嚴重的群體性或社會事件。

(三)政府缺乏準確性的信息公開為政府管理埋下隱患

在突發(fā)性社會事件的處理上，由于政府處于信息優(yōu)勢的一方，并且政府的信息公開工作缺乏有效的監(jiān)督，出于信息甄別的不完全準確性和對于代理人自身利益的考慮，政府在傳遞信息時可能造成公開信息的失真。包括自然災害過后社會捐款的使用去向不符合當初的預算，使用信息不實所導致的一些相關政府官員挪用錢款或貪污而涉案的例子足以證明代理人信息公開的不真實為代理人自身的牟利創(chuàng)造了條件。由于信息的多源性和以及互聯(lián)網(wǎng)、無線通訊等為代表的現(xiàn)代信息傳播途徑的增加，大眾可以從多種方式獲得其所希望的信息，一旦發(fā)布的信息被證實為不實，政府的公信力將喪失，在政府與民眾的重復博弈中公眾將不再相信政府所發(fā)布的信息，并對政府所采取的政策措施產(chǎn)生懷疑和不配合。

三、政府應對突發(fā)性事件處理的對策建議

目前對于危機公關的原則的論述已經(jīng)較為完善，包括英國危機公關專家里杰斯特著名的“3T”原則:提供真實情況，提供全部情況，盡快提供情況;加拿大DOW公司的危機溝通原則三要點:誠實第一，富同情心，公開坦承，等等。詹姆斯·福里斯特爾指出:政府工作的困難在于它不僅必須干得好，而且必須讓公眾相信他干得很好。因此政府在面對突發(fā)性事件的處理過程中要重視民眾對于事件信息的需求，采取切實措施化解或減少作為代理人的政府和作為委托人的民眾之間的信息不對稱現(xiàn)象。

(一)直面問題，公布信息，履行政府職責。危機發(fā)生后，公眾會關心兩方面的問題:一方面是自身利益的問題，另一方面是感情問題。自身利益是公眾關注的焦點。危機事件發(fā)生后由于民眾的信息接收途徑有限，不能完全了解事件的所有真實信息，但是具有強烈的信息需求。作為代理方的政府憑借其政治壟斷地位能夠較為迅速地掌握突發(fā)事件的準確信息，同時作為信息的唯一可提供方，應該無條件地滿足民眾對于事件信息的需求，減少信息的不對稱。只有當民眾認識到事件的真實情況，并采取相應的措施時，民眾的利益才受到尊重。相反隱瞞信息，或信息不準確將會對民眾的認識和行為產(chǎn)生誤導。一旦事件澄清，代理方政府和委托方民眾之間將會加深矛盾，引起公眾的反感，不利于政府的執(zhí)政管理;公眾在突發(fā)事件面前很在意政府是否在意民眾的感受，能否在第一時間采取措施保護民眾的利益。因此，事件發(fā)生后政府披露事件信息并表明政府的態(tài)度，能夠向民眾傳達出政府的積極態(tài)度和對民眾利益的重視。有利于化解突發(fā)性事件中的政府與民眾之間的矛盾和民眾對政府的不滿情緒。

(二)真誠溝通，增進互信，樹立政府形象。當突發(fā)性危機事件發(fā)生時政府是公眾和媒介的焦點。政府的一舉一動都將受到作為委托方的民眾的關注和討論。政府在掌握到信息后應該盡快與公眾溝通，說明事實真相，滿足民眾的信息需求，消除民眾的疑慮與不安。政府將掌握的信息傳遞給民眾會增強民眾對政府的信任，并對政府后續(xù)相繼采取的一系列措施的推行奠定基礎。政府與民眾的真誠溝通能夠最大限度地化解發(fā)生逆向選擇的可能性。民眾增強對政府的信任和信心，政府將樹立起更加有責任感的形象。

(三)快速反應，及時公開，提高政府效率。好事不出門，壞事行千里。在危機出現(xiàn)的最初一段時間內(nèi)，消息會高速傳播。而這時候，可靠的消息往往不多，社會上充斥著謠言和猜測。作為行政壟斷的代理方政府享有獲得信息的最佳途徑，能夠最及時地獲得關于事件的最新，最準確信息。政府的一舉一動將是外界評判政府如何處理危機的主要根據(jù)。媒體、公眾都密切注視政府發(fā)出的信息。對于政府在處理危機方面的做法和立場，輿論贊成與否往往都會立刻見于傳媒報道。因此政府必須當機立斷，快速反應，果決行動，與媒體和公眾進行溝通。將事件的信息及時、準確地傳播出去。滿足民眾對于信息的需求和抑制謠傳和猜測的繼續(xù)蔓延，從而迅速控制事態(tài)。否則會擴大突發(fā)危機的范圍，甚至可能失去對全局的控制。危機發(fā)生后，能否首先控制住事態(tài)，使其不擴大、不升級、不蔓延，是政府處理危機的關鍵，也是政府行政效率的重要體現(xiàn)。

(四)系統(tǒng)運行，統(tǒng)一口徑，加強政府合作。在進行危機管理時必須系統(tǒng)運作，絕不可顧此失彼。只有這樣才能創(chuàng)造性地解決問題，化害為利。在危機事件發(fā)生后，政府各部門和各地、各級政府應該及時有效地溝通。確保掌握的信息是對稱的，從而在向民眾發(fā)布信息時能夠保證各級、各地政府的口徑一致，增強民眾對于政府的信息的信任。各級，各地政府或政府相關部門應該加強合作，向民眾傳達出政府高效運作的信號，從而使民眾積極配合政府的一切相關處理行動。為及時有效地解決問題掃清障礙。危機發(fā)生后社會往往處于焦慮和恐懼之中。政府應該有序來向公眾傳達出積極的信號。政府積極有序的工作能夠使民眾相信政府有能力及時有效地解決問題，從而增強整個社會面對危機的信心和減輕面對危機時的心理壓力。

(五)聯(lián)合權威，信息合作，增強政府職能。危機發(fā)生后，政府要在積極處理和溝通的基礎上，加強同各行業(yè)或領域的專家學者的合作。通過向該領域方面的專家學者提供及時、準確的信息，從而使該領域的權威專家及時地做出專業(yè)的分析，并向民眾發(fā)表專業(yè)意見，來增加信息的可信度并增加信息的供給量和專業(yè)性。此外在處理危機的過程中，政府應該建立起政府間和政府與民間的合作機制。包括政府與新聞媒體，政府與科研機構和政府與民間組織的合作。在危機事件發(fā)生后通過采取合作機制，及時地共享信息和傳播信息并聯(lián)合采取措施，從而保障政府職能有效的發(fā)揮。通過與相關組織的有效合作可以避免政府在突發(fā)事件處理上的孤立地位。與相關組織的合作可以有效地分擔政府的相關職能壓力，并且起到更加有效的信息甄別和宣傳作用。各民間組織都有服務公眾，協(xié)助政府管理社會的責任和義務。因此合作機制的建立不僅能夠優(yōu)化政府的職能發(fā)揮，而且能夠更好地發(fā)揮出各個社會組織的有效職能。

(六)構建機制，長效運作，穩(wěn)定公眾預期。面對突發(fā)性危機政府需要及時反應，選擇恰當?shù)拇胧﹣硖幚韱栴}，安撫群眾。但是政府的應對行為應該具有長期穩(wěn)定性而不是隨機性，以此來使民眾形成穩(wěn)定的預期。因此政府需要建立突發(fā)性事件信息處理機制。該機制包括信息的收集、整理、分析、公布和反饋等各個環(huán)節(jié)。在每個環(huán)節(jié)中均規(guī)定出具體的工作目標要求和實效性要求，并且對信息的準確性和實時、全面性實行相關部門負責的制度。充分保證信息的及時獲取、甄別與公開，并接受公眾的監(jiān)督。信息處理機制的建立可以明確應對突發(fā)性事件的信息工作流程。這種工作機制的建立不僅可以使公眾形成對政府處理突發(fā)性事件的穩(wěn)定預期。而且可以使政府分工明確、責任清楚，各個環(huán)節(jié)部門的機制配合，有效地提高信息收集、甄別和發(fā)布等環(huán)節(jié)的效率并可以制約政府相關部門的工作行為，提高事件處理的效率。

【責任編輯:劉 明】

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A

1008-9187-(2013)02-0066-04

國家社會科學基金重點項目“我國現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系的理論構建與實現(xiàn)路徑研究”(12AZD055)

周江，四川省社會科學院區(qū)域經(jīng)濟研究所研究員，博士;

王波，四川省社會科學院區(qū)域經(jīng)濟學碩士研究生，四川 成都 610071。