新型城鎮(zhèn)化中少數(shù)民族市民權(quán)益保障研究

朱 軍

一、研究背景

十八大以來，黨和國家積極推行新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，在重視城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的同時(shí)，更加注重城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。2014年3月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)，這是指導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。《規(guī)劃》把“以人為本，公平共享”作為首要的基本原則，以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。(1)中央政府門戶網(wǎng)：《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，2014年3月16日，http://www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm，2019年11月12日。2017年10月召開的十九大進(jìn)一步指出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！?2)新華社：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》， 2017年10月27日，http://www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm，2019年11月12日。在全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，市民化已經(jīng)成為黨和國家解決城鎮(zhèn)化不平衡不充分發(fā)展的有力抓手。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實(shí)質(zhì)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐漸獲得與城市市民平等權(quán)益的過程?！兑?guī)劃》實(shí)施以來，少數(shù)民族在流動(dòng)人口中的比重已經(jīng)由2014年的7.33%上升到2017年的9.41%，接近全國流動(dòng)人口總量的十分之一。(3)朱軍：《城市少數(shù)民族合法權(quán)益保障研究述評(píng)》，《西北民族研究》2019年第3期。隨著少數(shù)民族人口城鎮(zhèn)化步伐的加快，人口流動(dòng)趨向長(zhǎng)期化、家庭化、定居化，市民權(quán)益的重要性日益凸顯。如何精準(zhǔn)對(duì)接少數(shù)民族流動(dòng)人口的權(quán)益需要，了解和掌握這個(gè)群體市民權(quán)益保障存在的問題，更好地提升政府管理與公共服務(wù)，是城市民族事務(wù)治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

圍繞少數(shù)民族流動(dòng)人口合法權(quán)益保障，理論界從法學(xué)、政治學(xué)、民族學(xué)等多學(xué)科視角切入，探討少數(shù)民族流動(dòng)人口的權(quán)益現(xiàn)狀、凸顯的問題以及對(duì)策。在研究?jī)?nèi)容上，相關(guān)文獻(xiàn)較多地關(guān)注少數(shù)民族流動(dòng)人口的平等權(quán)、(4)雷振揚(yáng)：《以法治思維與方法反對(duì)民族歧視》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2016年第5期；李吉和、陳怡霏：《民族歧視問題研究述評(píng)》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期。就業(yè)權(quán)、(5)文久富、陶斯文、劉琳：《城市化進(jìn)程中少數(shù)民族流動(dòng)人口就業(yè)現(xiàn)狀、存在問題及其對(duì)策分析》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2007年第8期。勞動(dòng)權(quán)、(6)徐合平：《論城市少數(shù)民族流動(dòng)人口的勞動(dòng)權(quán)益保障——以武漢市為例》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2010年第1期；王允武、王瑩：《城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的社會(huì)保障權(quán)及其實(shí)現(xiàn)》，《民族學(xué)刊》2011年第1期。民族文化權(quán)，(7)高永久、單菲菲：《論城市化進(jìn)程中少數(shù)民族文化權(quán)利的法律保護(hù)》，《西北第二民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第2期；馬偉華、宋梓林：《傳承與發(fā)展：城市化進(jìn)程中城市聚居少數(shù)民族文化權(quán)益保護(hù)問題及其路徑分析》，《貴州民族研究》2017年第5期。較少關(guān)注到這個(gè)群體的市民權(quán)益；即使涉及市民權(quán)益，也僅僅觸及市民權(quán)益的某項(xiàng)子權(quán)益，如教育權(quán)，(8)王平：《關(guān)于城市少數(shù)民族流動(dòng)人口子女教育問題的思考——以蘭州市少數(shù)民族流動(dòng)人口子女教育為例》，《民族教育研究》2008年第2期；湯奪先：《城市少數(shù)民族流動(dòng)人口子女義務(wù)教育問題的調(diào)查分析——以對(duì)蘭州市的調(diào)查為視點(diǎn)》，《黑龍江民族叢刊》2010年第1期。缺少整體性分析。在研究方法上，規(guī)范性研究較多，(9)湯奪先：《新生代農(nóng)民工市民化研究的回顧與反思》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期。專門針對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口合法權(quán)益保障的全國性社會(huì)調(diào)查欠缺?；谝陨戏治觯谑忻窕七M(jìn)的新階段，有必要通過較大樣本問卷調(diào)查的方式，了解和掌握少數(shù)民族流動(dòng)人口市民權(quán)益保障的現(xiàn)狀、存在的問題，并有針對(duì)性地提出對(duì)策。

課題組于2019年3-4月份，以“城市少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障情況”為調(diào)查主題，在全國8個(gè)城市開展問卷調(diào)查。(10)本調(diào)查在少數(shù)民族人口流入地展開，采取了便利抽樣和配額抽樣相結(jié)合的方法。因?yàn)樯贁?shù)民族流動(dòng)人口“來無影、去無蹤”的特征，街道、社區(qū)等基層無法準(zhǔn)確掌握少數(shù)民族流動(dòng)人口的信息。公安部門也主要依據(jù)居住證辦理，或者進(jìn)出入城市的交通窗口，大致了解流動(dòng)人口的數(shù)量和規(guī)模。對(duì)于本項(xiàng)社會(huì)調(diào)查而言，很難獲得完整的抽樣框，無法進(jìn)行科學(xué)的概率抽樣。在選定調(diào)查城市之后，課題組先行與城市的民族工作部門交流，獲得少數(shù)民族流動(dòng)人口居住和工作地點(diǎn)較為密集的社區(qū)、企業(yè)，盡可能涵蓋少數(shù)民族人口涉及到的所有行業(yè)。按照每個(gè)社區(qū)、企業(yè)發(fā)放問卷30份的標(biāo)準(zhǔn)，在每個(gè)城市發(fā)放120～180份問卷。在收集8個(gè)城市所有問卷之后，與全國流動(dòng)人口衛(wèi)生計(jì)生動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)照，按照性別、代次、區(qū)域(來源地)對(duì)樣本進(jìn)行比例控制，確保樣本具有代表性。這些城市包括西部的蘭州、西寧、南寧，中部的鄭州、武漢，東部的天津和義烏，東北的大連，涵蓋了直轄市、省會(huì)城市、副省級(jí)城市與縣級(jí)市多個(gè)行政層級(jí)。對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口操作性定義為：在流入地居住一個(gè)月以上，非本區(qū)(縣、市)戶口的漢族之外的15歲以上的流入人口。(11)本研究對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口的定義，采用了中國流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查(China Migrants Dynamic Survey簡(jiǎn)稱CMDS)對(duì)流動(dòng)人口的界定。參見國家統(tǒng)計(jì)局：《全國流動(dòng)人口衛(wèi)生計(jì)生動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查制度》， 2018年8月6日，http://www.stats.gov.cn/tjfw/bmdcxmsp/bmzd/201808/t20180806_1614242.html，2019年11月12日。共發(fā)放問卷1200份，收集有效問卷1055份，有效回收率為87.9%。下文將從戶口身份、就業(yè)身份、流動(dòng)區(qū)域、農(nóng)民工代際等結(jié)構(gòu)性差異出發(fā)，具體分析少數(shù)民族流動(dòng)人口市民權(quán)益保障的基本情況。

二、少數(shù)民族流動(dòng)人口市民權(quán)益保障的基本情況

市民權(quán)(citizenship)主要是指與城市市民資格相關(guān)的身份與權(quán)利。在中國城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)管理體制之下，戶籍制度賦予市民權(quán)不僅具有城鄉(xiāng)劃分的地域?qū)傩?，同時(shí)還具有身份甄別與制度區(qū)分的社會(huì)屬性?！皯艏贫扔捎陂L(zhǎng)期以來嵌套了各種社會(huì)福利制度，承載著利益分配的功能，因此市民權(quán)已成為某些特權(quán)的基礎(chǔ)?！?12)康嵐：《特大城市市民權(quán)的權(quán)利觀念及其影響因素——以上海為例》，《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第4期。正是由于市民權(quán)益具有的特權(quán)性質(zhì)，造成本地城鎮(zhèn)戶籍居民與非本地居民權(quán)益分享上的差異。本部分主要從居住權(quán)、消費(fèi)水平、子女教育、社會(huì)與政治參與權(quán)、戶籍與身份認(rèn)同幾個(gè)重要維度，考察少數(shù)民族流動(dòng)人口市民權(quán)益保障的情況。

(一)居住權(quán)

隨著中國房地產(chǎn)供應(yīng)的市場(chǎng)化改革，住房逐漸成為城鄉(xiāng)居民的一項(xiàng)重要的生活消費(fèi)。對(duì)于大多數(shù)的流動(dòng)人口而言，住房更多帶有自住屬性。居住社區(qū)的性質(zhì)決定了流動(dòng)人口生活的人文空間、社會(huì)環(huán)境以及公共資源的分布，并對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)交往與城市融入產(chǎn)生一定影響。

1. 43.4%的人生活在環(huán)境較差、公共服務(wù)配套不完善的社區(qū)，63.4%的人以租賃住房為主，無自購住房的比例占到八成。

少數(shù)民族流動(dòng)人口的居住社區(qū)以商品房社區(qū)(31.2%)和經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)(25.4%)為主，還有一部分是未經(jīng)改造的老城區(qū)(13.6%)、城鄉(xiāng)結(jié)合部(6.3%)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位社區(qū)(5.2%)、城中村和棚戶區(qū)(5.2%)、農(nóng)村社區(qū)(5.1%)，仍有一部分人生活在工作與生活空間高度重合的工礦企業(yè)社區(qū)(3.3%)。可見，56.6%的少數(shù)民族流動(dòng)人口居住在商品房和經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)。這種社區(qū)生活環(huán)境較好，公共服務(wù)配套較完善，需要一定的經(jīng)濟(jì)支付能力。還有43.4%的人口居住在生活環(huán)境較差、配套設(shè)施不完善的老舊社區(qū)。按照租房居住、購買住房、免費(fèi)住房的分類，有63.4%的人租賃住房(包括租住私房、租住單位/雇主房、政府提供公租房、政府提供廉租房)，有19.4%的人自購住房，有16.6%的人免費(fèi)住房(包括單位/雇主提供免費(fèi)住房、借住房)。從三者所占比例來看，少數(shù)民族流動(dòng)人口中大部分人還是以租賃住房為主，無自購住房的比例達(dá)到了八成，僅有不到兩成的人群實(shí)現(xiàn)了自購住房。

2.少數(shù)民族農(nóng)民工的居住條件要比少數(shù)民族城市戶籍流動(dòng)人口差，與全國農(nóng)民工居住狀況相比，也有一定差距。

對(duì)于少數(shù)民族農(nóng)民工和少數(shù)民族城市戶籍流動(dòng)人口而言，排在前兩位的居住社區(qū)都是商品房社區(qū)和經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)，兩項(xiàng)合計(jì)分別占49.5%和66.7%?？梢姡鞘袘艏鲃?dòng)人口的居住情況明顯要好于農(nóng)民工。而在余下的社區(qū)類型中，少數(shù)民族農(nóng)民工的比例均高于城市戶籍流動(dòng)人口，機(jī)關(guān)事業(yè)單位社區(qū)高3.9%，工礦企業(yè)社區(qū)高1.7%，未經(jīng)改造的老城區(qū)高3%，城中村或棚戶區(qū)高2.7%，城鄉(xiāng)結(jié)合部高1.7%，農(nóng)村社區(qū)高3.8%，其他類型高0.3%。由于居住社區(qū)帶有很強(qiáng)的市場(chǎng)屬性，一般居住在環(huán)境好、地段好、集中較多公共服務(wù)的社區(qū)，也意味著擁有較高的經(jīng)濟(jì)收入。進(jìn)行卡方檢驗(yàn)(P=0.000<0.001)后得知，少數(shù)民族農(nóng)民工與少數(shù)民族城市戶籍流動(dòng)人口在居住社區(qū)類型上有明顯的差異，少數(shù)民族城市戶籍流動(dòng)人口比少數(shù)民族農(nóng)民工更高比例地居住在環(huán)境好、公共服務(wù)集中的社區(qū)。

表1 少數(shù)民族流動(dòng)人口居住社區(qū)類型

χ2=37.850,df=8,P=0.000<0.001。

為了更好地反映少數(shù)民族農(nóng)民工居住條件的真實(shí)情況，我們把本次調(diào)查與2018年全國農(nóng)民工的住房情況進(jìn)行比較。根據(jù)《2018年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，全國農(nóng)民工中61.3%的人選擇租房居住，本次調(diào)查的少數(shù)民族農(nóng)民工為69.8%，兩者相差8.5%；全國農(nóng)民工中19%的人選擇購房居住，本次調(diào)查的少數(shù)民族農(nóng)民工為11%，兩者相差8%；在單位或雇主提供住房上，兩者相差不大。(13)國家統(tǒng)計(jì)局：《2018年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》， 2019年4月29日， http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201904/t20190429_1662268.html，2019年11月12日。就住房情況而言，少數(shù)民族農(nóng)民工要差于全國農(nóng)民工，基于少數(shù)民族流動(dòng)人口對(duì)于城市民族關(guān)系的重要意義，需要社會(huì)各界對(duì)這個(gè)群體的生活居住狀況有更多關(guān)注。

(二)消費(fèi)水平

“市民化就是在現(xiàn)代化的過程中，人們從農(nóng)村遷往城市，進(jìn)而形成現(xiàn)代文明的生產(chǎn)和生活方式的一種趨勢(shì)?！?14)李強(qiáng)：《論農(nóng)民和農(nóng)民工的主動(dòng)市民化與被動(dòng)市民化》，《河北學(xué)刊》2013年第4期。市民化通常意味著較高的生活水平，居民擁有較高消費(fèi)能力，從而能夠享受現(xiàn)代化帶來的便利與舒適。少數(shù)民族流動(dòng)人口，是農(nóng)村人口中的“精英群體”，也是城市居民中的“佼佼者”。他們由農(nóng)村流向城市，由小城鎮(zhèn)流向大中城市，希望更好地分享現(xiàn)代化的發(fā)展成果。消費(fèi)水平是衡量市民化程度的一個(gè)重要指標(biāo)。較高的消費(fèi)水平在一定程度上表明，少數(shù)民族流動(dòng)人口的生活方式正在轉(zhuǎn)變，也顯示這個(gè)群體具有較高收入。

1.城市少數(shù)民族流動(dòng)人口月均消費(fèi)高出城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民，其中31～40年齡段月均消費(fèi)最高，63.2%的人月均消費(fèi)為1000～3000元。

在1007個(gè)有效樣本中，少數(shù)民族流動(dòng)人口月均消費(fèi)為2714.48元。這一消費(fèi)水平高于2018年城鎮(zhèn)居民月均消費(fèi)支出2176元，也遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民月均消費(fèi)支出的1010元。(15)根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2018年城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出(年)、農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出(年)計(jì)算得出。從年齡分組來看，月均消費(fèi)最高的群體分布在31～40歲，為3226.73元，其次是41～50歲，為2616.67元。少數(shù)民族流動(dòng)人口的中青年群體分布在31～50年齡段，他們承擔(dān)著孩子撫養(yǎng)與老人贍養(yǎng)的義務(wù)，經(jīng)濟(jì)上的壓力最大，消費(fèi)支出自然也最多。30歲以下、50歲以上年齡組月均消費(fèi)的差別不大。從消費(fèi)數(shù)額來看，40%的人月均消費(fèi)1001～2000元，23.2%人月均消費(fèi)2001～3000元，15.8%的人月均消費(fèi)1000元以下，14.3%的人月均消費(fèi)3001～5000元，僅有6.7%的人月均消費(fèi)在5000元以上?？梢?，63.2%的人月均消費(fèi)在1000～3000元之間，55.8%的人月均消費(fèi)在2000元以下。

2.少數(shù)民族流動(dòng)人口的月均消費(fèi)，在戶口身份與就業(yè)身份上存在顯著差異，不同代次之間的差異不具有統(tǒng)計(jì)上的顯著性。

表2分析了不同戶口身份、農(nóng)民工代次、就業(yè)身份，少數(shù)民族流動(dòng)人口月均消費(fèi)水平是否存在明顯差異。從戶口身份來看，農(nóng)民工月均消費(fèi)2438.83元，城市戶籍流動(dòng)人口為3109.78元，相差670.95元，兩總體方差存在顯著差異(P值為0.000)，兩總體均值相等檢驗(yàn)P值接近于0(0.000)，小于顯著水平0.001，農(nóng)民工與城市戶籍流動(dòng)人口的人均月消費(fèi)存在顯著差異。從農(nóng)民工代次來看，新生代農(nóng)民工月均消費(fèi)為2409.31元，第一代農(nóng)民工為2514.72元，相差105.42元，兩總體方差不存在明顯差異(P值為0.504>0.05)，兩總體均值相等檢驗(yàn)P值大于0.05(0.585)，農(nóng)民工不同代次之間的月均消費(fèi)不存在明顯差異。從就業(yè)身份來看，雇員月均消費(fèi)為2332.81元，雇主月均消費(fèi)為4465.38元，相差2132.57元，兩總體方差存在顯著差異(P值為0.000)，兩總體均值相等檢驗(yàn)P值接近于0(0.000)，小于顯著水平0.001，雇員與雇主在月均消費(fèi)水平上存在顯著差異。

表2 少數(shù)民族流動(dòng)人口消費(fèi)水平獨(dú)立樣本t檢驗(yàn)結(jié)果

3.少數(shù)民族人口在流出地、流入地月均消費(fèi)的差異，與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相關(guān)。

從人口流出地來看，東部地區(qū)月均消費(fèi)最高，均值為3757.22元，其次是東北地區(qū)的3177.33元，中部地區(qū)的2640.57元，最后是西部地區(qū)的2514.74元。從人口流入地來看，東北地區(qū)月均消費(fèi)最高，均值為3465.56元，其次是東部地區(qū)的3169.21元，中部地區(qū)的2651.55元，最后是西部地區(qū)的2223.66元。從人口輸入地、人口輸出地消費(fèi)差異來看，少數(shù)民族流動(dòng)人口月均消費(fèi)與地區(qū)發(fā)展水平存在相關(guān)性。

(三)子女教育

隨著流動(dòng)人口遷移的家庭化與定居化，子女教育問題越來越成為流動(dòng)人口關(guān)注的焦點(diǎn)權(quán)益。有研究指出，在流入地政府向流動(dòng)人口提供的公共服務(wù)中，核心和關(guān)鍵是農(nóng)民工隨遷子女教育，子女教育權(quán)也是決定戶籍制度改革進(jìn)度的關(guān)鍵。(16)趙俊超：《市民化政策應(yīng)緊扣農(nóng)民工定居決策過程》，《中國發(fā)展觀察》2017年第2、3期。

1.少數(shù)民族農(nóng)民工隨遷子女教育以民辦學(xué)校為主，與少數(shù)民族流動(dòng)人口總體存在一定的差距，與全國農(nóng)民工隨遷子女80%以上的公辦學(xué)校入學(xué)率存在較大反差。

在隨遷子女義務(wù)教育方面，地方政府貫徹和落實(shí)“兩為主”的政策，即“以輸入地為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”。《2018年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，小學(xué)階段隨遷兒童82.2%在公辦學(xué)校就讀，11.6%在有政府支持的民辦學(xué)校就讀；初中階段隨遷兒童84.1%在公辦學(xué)校就讀，10%在有政府支持的民辦學(xué)校就讀。(17)國家統(tǒng)計(jì)局：《2018年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》， 2019年4月29日， http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201904/t20190429_1662268.html，2019年11月12日。從本次社會(huì)調(diào)查來看，少數(shù)民族流動(dòng)人口選擇公辦學(xué)校與民辦學(xué)校的比例幾乎持平(1.09∶1)。從戶口身份來看，少數(shù)民族城市戶籍流動(dòng)人口選擇公辦學(xué)校的比例為60.1%，選擇民辦學(xué)校的為32.4%，而少數(shù)民族農(nóng)民工選擇公辦學(xué)校的僅有34.8%，選擇民辦學(xué)校的高達(dá)46.9%。與2018年全國農(nóng)民工數(shù)據(jù)相比，少數(shù)民族農(nóng)民工選擇公辦學(xué)校的比例明顯較小，與全國農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育階段80%以上的公辦學(xué)校入學(xué)率存在較大反差。

2.少數(shù)民族流動(dòng)人口隨遷子女面臨公辦教育發(fā)展不均衡、不充分問題，家長(zhǎng)不能接孩子在身邊讀書的主要原因是工作、收入沒有穩(wěn)定保障。

問卷設(shè)計(jì)了“您認(rèn)為子女在本地上學(xué)的主要困難是什么？”了解少數(shù)民族流動(dòng)人口在流入地子女教育面臨的問題。39.3%的人反映民辦學(xué)校數(shù)量少，30.1%的人反映民辦學(xué)校師資和教學(xué)條件差。少數(shù)民族流動(dòng)人口子女在當(dāng)?shù)亟逃钪饕睦щy都涉及民辦教育，這在一定程度上反映出公辦教育發(fā)展的不均衡、不充分的問題。在一些人口大量流入的地區(qū)，比如浙江義烏市，公辦教育滿足本地戶籍子女教育都存在供不應(yīng)求的情況，少數(shù)民族流動(dòng)人口很難進(jìn)入公辦學(xué)?；蛘呓虒W(xué)質(zhì)量較好的公辦學(xué)校。在這種情況下，少數(shù)民族流動(dòng)人口只能寄希望于民辦教育，對(duì)民辦學(xué)校教育的質(zhì)量和水平提出了更高的要求。少數(shù)民族流動(dòng)人口隨遷子女教育面臨的困難還涉及到無法在當(dāng)?shù)厣龑W(xué)(20.2%)、學(xué)習(xí)水平差距大(19.9%)、公辦學(xué)校收費(fèi)高(17.3%)，風(fēng)俗習(xí)慣差異(14.5%)、與城里孩子待遇不一樣(11%)、語言溝通困難(6.9%)。

在問及訪談對(duì)象“如果您的孩子在家鄉(xiāng)，那么您沒有將子女接到身邊讀書的主要原因是什么？”44.3%的人選擇了工作太忙，沒法照顧孩子，38.2%的人選擇了工作不穩(wěn)定，沒法接出來，36.3%的人回答收入低，負(fù)擔(dān)不起。可見，就業(yè)權(quán)與勞動(dòng)權(quán)的保障情況，直接關(guān)系到少數(shù)民族流動(dòng)人口是否有能力舉家搬遷，進(jìn)而影響隨遷子女是否能夠在流入地接受教育。在與學(xué)校教育直接相關(guān)的因素中，13.9%的人選擇家鄉(xiāng)的學(xué)校就很好，不要接出來，13.9%的人選擇不能參加升學(xué)考試，8.6%的人選擇學(xué)習(xí)跟不上。這也反映出流出地與流入地學(xué)校教育制度的銜接、教育水平差異也影響到隨遷子女教育所在地的選擇。還有7.8%的人選擇城里的學(xué)校不接納，5.8%的人選擇孩子自己不想出來。

(四)社會(huì)與政治參與權(quán)

從內(nèi)涵上來看，市民權(quán)不僅包括享有與當(dāng)?shù)厥忻裢裙卜?wù)的權(quán)利，同時(shí)還意味著社會(huì)與政治方面的參與權(quán)。一些研究者把社會(huì)權(quán)利和社會(huì)參與權(quán)列入農(nóng)民市民化的影響因素或者發(fā)展目標(biāo)。(18)文軍：《農(nóng)民市民化：從農(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)型》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2004年第3期。有的研究者從可行能力的視角出發(fā)，認(rèn)為提升少數(shù)民族流動(dòng)人口社會(huì)融入、參與社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的能力，對(duì)于保障其合法權(quán)益至為關(guān)鍵。(19)馬俊毅：《論城市少數(shù)民族的權(quán)利保障與社會(huì)融入——基于治理現(xiàn)代化的視角》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》 2017年第1期。

從本次社會(huì)調(diào)查來看，少數(shù)民族流動(dòng)人口參與基層選舉活動(dòng)的情況不容樂觀。80%的人表示沒有參加過選舉活動(dòng)，7.4%的人參加過社區(qū)/單位人大代表選舉，7.2%的人參加過社區(qū)居委會(huì)選舉，明確表示參加過基層選舉活動(dòng)的僅有14.6%，選擇其他的有5.4%。少數(shù)民族流動(dòng)人口對(duì)政治生活與社會(huì)生活的冷漠，固然與他們的參與愿望和能力有關(guān)系，但也與現(xiàn)有的選民登記制度存在限制性規(guī)定有關(guān)。據(jù)報(bào)道，就選舉登記規(guī)定而言，絕大數(shù)省區(qū)是以戶籍所在地登記為原則，現(xiàn)居住地登記為例外，部分省區(qū)對(duì)在現(xiàn)居地登記者設(shè)置了若干條件，有的是時(shí)限方面，有的是程序方面；有的省區(qū)拒絕臨時(shí)在非戶籍所在地勞動(dòng)、工作、居住者在現(xiàn)居住地參加選舉，要求回戶籍所在地進(jìn)行登記。(20)段莎：《對(duì)選民登記和流動(dòng)人口選舉權(quán)行使的若干思考》，《人民代表報(bào)》2016年11月26日，第3版。

(五)戶籍與身份認(rèn)同

從中國戶籍制度改革與新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的實(shí)踐來看，戶籍管理制度還無法完全廢除。戶籍制度必然作為一個(gè)重要的變量，關(guān)系到流動(dòng)人口的市民權(quán)益與身份認(rèn)同，進(jìn)而對(duì)市民化進(jìn)程產(chǎn)生影響。

1.有41.6%的受訪者認(rèn)為沒有戶籍會(huì)給當(dāng)?shù)毓ぷ魃顜砺闊?，戶籍限制仍然?duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口享受城市公共服務(wù)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

在被問及“沒有戶籍身份是否給您在當(dāng)?shù)氐墓ぷ魃顜砺闊?？”?71個(gè)有效樣本中，認(rèn)為有麻煩的占41.6%，認(rèn)為沒有麻煩的占58.4%，有四成的人認(rèn)為沒有戶籍身份會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐纳罟ぷ鲙砺闊＿M(jìn)一步追問選擇“是”的受訪者，“沒有戶籍身份，給您在當(dāng)?shù)氐墓ぷ魃顜淼穆闊┯心男?？”?98個(gè)有效樣本中，回答不能辦理一些證件的有66.6%，生活沒有安定感的有43%，小孩入學(xué)需要交納高額贊助費(fèi)的有29.9%。有的工作崗位不能應(yīng)聘有19.3%，不被當(dāng)?shù)厝诵湃斡?3.1%，感到歧視有6.8%，其他有2.8%。可見，沒有戶籍身份首先會(huì)影響流動(dòng)人口享受一些便民服務(wù)，其次是心理的歸屬感，最后也對(duì)教育權(quán)益、就業(yè)權(quán)益產(chǎn)生負(fù)面影響。

2.在沒有任何限制的情況下，46%的人表示愿意落戶當(dāng)?shù)爻鞘校绻郊油顺鲛r(nóng)村承包地的限制，則只有22.1%的人明確表示愿意落戶。

2011年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，按照城市的規(guī)模與性質(zhì)，區(qū)別性放開落戶的門檻與限制。(21)中央政府門戶網(wǎng)：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，2012年2月23日，http://www.gov.cn/zwgk/2012-02/23/content_2075082.htm，2019年11月12日?！皬娜珖鴮用鎭砜?，推進(jìn)戶籍制度改革鼓勵(lì)中小城市降低戶籍制度門檻，但大中城市、尤其省會(huì)城市的門檻仍然嚴(yán)格。”(22)韓俊、何宇鵬：《新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工市民化》，北京：中國工人出版社，2014年，第119頁。本次社會(huì)調(diào)查涉及的8個(gè)城市，除了大連、義烏是非省會(huì)城市之外，其他城市均是省會(huì)城市或直轄市，這些城市的落戶門檻必然要更高。在這種情況下，我們?cè)O(shè)計(jì)了無限制落戶的問題，詢問受訪者“若沒有任何限制，您是否愿意把戶口遷入城市？”在895個(gè)有效樣本中，在沒有任何限制的情況下，46%的人愿意把戶口遷入當(dāng)?shù)兀?4%的人不愿意把戶口遷入當(dāng)?shù)?。盡管省會(huì)、直轄市有更多的公共服務(wù)與社會(huì)資源，少數(shù)民族流動(dòng)人口落戶意愿也沒有出現(xiàn)一邊倒的情況，不愿意落戶的占多數(shù)。

如果對(duì)落戶條件加以限制，尤其是以退出土地承包地等農(nóng)民權(quán)益為前提條件，城市少數(shù)民族流動(dòng)人口的落戶意愿會(huì)是怎么樣呢？問卷設(shè)計(jì)了“如果讓您退出農(nóng)村承包土地，您是否還愿意把戶口遷入城市？”的問題。在584個(gè)有效樣本中，44.9%的人選擇不愿意，22.1%的人選擇愿意，25.3%的人選擇說不清，7.7%的沒有承包地。如果以退出農(nóng)村承包地為落戶的條件，愿意遷入本地的人口由四成多降到有效回答的五分之一?？梢?，對(duì)于農(nóng)村戶籍少數(shù)民族流動(dòng)人口而言，是否保留與農(nóng)民戶籍相關(guān)的權(quán)益，關(guān)系到他們城市落戶的意愿。

3.城市少數(shù)民族流動(dòng)人口將近一半的人選擇長(zhǎng)期居住在城市，58.3%的人是返鄉(xiāng)型身份認(rèn)同，37.6%的人屬于沉淀型身份認(rèn)同。

在問及被訪者“您是否打算在本地長(zhǎng)期居住(5年以上)？”將近一半的人(48.8%)愿意長(zhǎng)期居住，返鄉(xiāng)的人(20%)與沒有想好的(22.4%)各有五分之一，其中，還有8.7%的人選擇繼續(xù)流動(dòng)。身份的市民化是市民化進(jìn)程的一個(gè)重要的維度，反映了流動(dòng)人口的心理狀態(tài)與社會(huì)認(rèn)同，也是反映城市社會(huì)融入的重要指標(biāo)。積極的社會(huì)認(rèn)同有助于流動(dòng)人口更好地融入城市，提升市民化的意愿?！吧鐣?huì)認(rèn)同不僅僅是流動(dòng)人口城市融入的測(cè)量指標(biāo)，也對(duì)城市融入具有重要影響?！?23)李吉和、張嬌蓉：《少數(shù)民族流動(dòng)人口融入城市的社會(huì)認(rèn)同考量——基于武漢、廣州、杭州、寧波市的調(diào)查》，《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。受訪者回答“您認(rèn)為自己是哪里人？”在1030個(gè)有效樣本中，58.3%的人回答是老家人，回答是新本地人有23%，回答本地人的有14.6%，不知道自己是哪里人的有4.1%。如果合并本地人與新本地人的選項(xiàng)，有當(dāng)?shù)厝苏J(rèn)同的共計(jì)37.6%。按照身份歸屬與市民化的關(guān)系進(jìn)行類型化區(qū)分，可以把身份認(rèn)同區(qū)分為沉淀型、返鄉(xiāng)型與搖擺型。其中，58.3%是返鄉(xiāng)型身份認(rèn)同，37.6%屬于沉淀型身份認(rèn)同，其余4.1%屬于搖擺型身份認(rèn)同。

三、調(diào)查結(jié)論與政策啟示

(一)結(jié)論：亟待提升少數(shù)民族流動(dòng)人口市民權(quán)益保障水平

本文基于8個(gè)城市問卷調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)，對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口市民權(quán)益保障的現(xiàn)狀與問題進(jìn)行分析，得出如下結(jié)論。

第一，從居住權(quán)來看，四成多的少數(shù)民族流動(dòng)人口生活在環(huán)境較差、公共服務(wù)配套不完善的老舊城市社區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部或農(nóng)村社區(qū)，八成人無自購住房。擁有穩(wěn)定的、相對(duì)完善公共設(shè)施的居住環(huán)境，是流動(dòng)人口市民化的重要一步。在中國把買房等同于安居的社會(huì)心理作用之下，解決少數(shù)民族流動(dòng)人口的住房問題，才能從根本上解決這個(gè)群體的長(zhǎng)期定居乃至落戶問題。

第二，從消費(fèi)水平來看，少數(shù)民族流動(dòng)人口在不同戶口身份與就業(yè)身份上存在顯著差異，城市戶籍流動(dòng)人口高于農(nóng)民工，雇主高于雇員。少數(shù)民族流動(dòng)人口內(nèi)部消費(fèi)水平的差異，表明這個(gè)群體正在分化，一部分人具有了較高收入與消費(fèi)水平，市民化能力逐漸增強(qiáng)。

第三，從子女教育來看，少數(shù)民族流動(dòng)人口隨遷子女半數(shù)入讀公辦學(xué)校，但是與國家義務(wù)教育階段農(nóng)民工隨遷子女公辦學(xué)校的入學(xué)率有一定差距，僅有三分之一的少數(shù)民族農(nóng)民工子女入讀公辦學(xué)校。這說明少數(shù)民族流動(dòng)人口隨遷子女教育權(quán)的保障較差，無疑增加了他們市民化的經(jīng)濟(jì)成本。

第四，從社會(huì)與政治參與權(quán)來看，有八成的人明確表示沒有參加過社區(qū)或者基層單位的選舉活動(dòng)，社會(huì)與政治參與的情況不容樂觀。一方面，少數(shù)民族流動(dòng)人口缺乏必要的人力資本與社會(huì)資本，導(dǎo)致無能力或無意愿行使權(quán)利；另一方面，選舉制度也存在一些針對(duì)流動(dòng)人口的技術(shù)性和程序性障礙，增加了行使權(quán)利的難度。

第五，從戶籍制度來看，41.6%的少數(shù)民族流動(dòng)人口認(rèn)為沒有戶籍身份會(huì)給日常生活帶來麻煩。從落戶意愿來看，46%的人表示愿意無限制落戶，如果附加退出農(nóng)村承包地的限制，則只有22.1%的人明確表示愿意落戶。這說明把戶籍放開等同于落戶的觀點(diǎn)有一定的局限性。從心理認(rèn)同來看，少數(shù)民族流動(dòng)人口將近一半的人選擇長(zhǎng)期居住在當(dāng)?shù)爻鞘校?7.6%的人有沉淀型身份認(rèn)同。這對(duì)推進(jìn)少數(shù)民族流動(dòng)人口市民化釋放了積極信號(hào)。能否通過政府改革使這部分沉淀型流動(dòng)人口定居下來乃至落戶，關(guān)系到城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。

綜上分析，少數(shù)民族流動(dòng)人口的住房、子女教育、社會(huì)與政治參與權(quán)、戶籍身份的保障都存在較大的提升空間，但從長(zhǎng)期居留城市來看，住房、子女教育以及戶籍的緊迫性程度要更高。

(二)討論：群體、意愿與身份認(rèn)同的分化

第一，少數(shù)民族流動(dòng)人口的社會(huì)分化與差異性。在對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口的研究中，通常存在一種同質(zhì)性的觀點(diǎn)，即把少數(shù)民族流動(dòng)人口視為無差別的同質(zhì)性群體。根據(jù)流動(dòng)性、散雜性、文化宗教特殊性與社會(huì)弱勢(shì)地位等特征，把少數(shù)民族流動(dòng)人口視為整體性研究對(duì)象，關(guān)注其作為公民應(yīng)該享有的一般權(quán)益與特殊權(quán)益。這種認(rèn)識(shí)在城鄉(xiāng)壁壘較為森嚴(yán)、城鄉(xiāng)流動(dòng)規(guī)模較小的歷史時(shí)期，具有一定的合理性。但是隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，不僅少數(shù)民族流動(dòng)人口初始流遷的生計(jì)資本存在較大的差異，而且在進(jìn)入、適應(yīng)城市生活后，流動(dòng)人口群體自身也出現(xiàn)了社會(huì)分化與分層現(xiàn)象。十八大以來，黨和國家積極推動(dòng)“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”成為一個(gè)高頻詞，取代以往使用較多的“流動(dòng)人口”“農(nóng)民工”等標(biāo)簽，這實(shí)際上擴(kuò)大了市民化對(duì)象的社會(huì)類型。有研究指出，“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”包括農(nóng)民工、隨遷非就業(yè)人員、失地農(nóng)民、就地城鎮(zhèn)化或就近城鎮(zhèn)化人群。(24)楊菊華：《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的維度建構(gòu)與模式探討》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期。這也印證了城鎮(zhèn)化初始階段就已經(jīng)包含流動(dòng)人口的社會(huì)分化。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在進(jìn)入城鎮(zhèn)之后，伴隨個(gè)體適應(yīng)能力與生計(jì)資本的差異，少數(shù)民族流動(dòng)人口已經(jīng)由均質(zhì)性較強(qiáng)的群體，逐漸分化為在戶口身份、就業(yè)身份等方面存在結(jié)構(gòu)性差異的群體。

第二，少數(shù)民族流動(dòng)人口居留意愿與落戶意愿的差異性。在城市中獲得穩(wěn)定工作，長(zhǎng)期居留，經(jīng)過一段時(shí)間的融入，滿足城市戶籍標(biāo)準(zhǔn)，最后實(shí)現(xiàn)落戶，是中國市民化發(fā)展的一般過程。隨著中國大力推進(jìn)戶籍制度改革，由居留到落戶的時(shí)間在縮短，程序在簡(jiǎn)化，門檻在降低，但是流動(dòng)人口的居留意愿與落戶意愿仍然具有較大的差異。在改革開放初期，城鄉(xiāng)二元管理體制壁壘森嚴(yán)，城鄉(xiāng)差距涇渭分明，戶籍制度具有很高的含金量，市民化與落戶基本等同。但是隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，戶籍所附加的各種福利資源開始剝離，農(nóng)民的集體權(quán)益在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中日益具有吸引力，人們的落戶意愿受到多種因素的影響。國務(wù)院發(fā)展研究中心的研究表明，農(nóng)民工選擇落戶時(shí)要考慮六個(gè)要素，包括落戶權(quán)、城鎮(zhèn)住房、社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)村土地、家庭狀況、生活態(tài)度。(25)趙俊超：《市民化政策應(yīng)緊扣農(nóng)民工定居決策過程》，《中國發(fā)展觀察》2017年第2、3期。本次社會(huì)調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地權(quán)益會(huì)影響少數(shù)民族流動(dòng)人口落戶意愿的選擇，而且還能產(chǎn)生較大的影響。無論是居留意愿還是落戶意愿都是流動(dòng)人口基于自身或者家庭狀況的理性決策，綜合了各種方案的利弊，是一個(gè)利益權(quán)衡的過程。

第三，少數(shù)民族流動(dòng)人口的主動(dòng)市民化與被動(dòng)市民化。與就地城鎮(zhèn)化的被動(dòng)市民化方式不同，少數(shù)民族跨地域、跨城鄉(xiāng)流動(dòng)，到城市謀生就業(yè)，本身就是主動(dòng)選擇的結(jié)果，是自由遷徙權(quán)和就業(yè)權(quán)的充分體現(xiàn)，體現(xiàn)了市民化的主動(dòng)性。由于城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理體制改革的漸進(jìn)性，農(nóng)民的市民化道路經(jīng)歷了由就業(yè)平權(quán)(改革開放至2002年)、勞動(dòng)平權(quán)(2002年至2012年)，再到市民平權(quán)(2012年至今)的階段性發(fā)展歷程。(26)沈水生：《中國農(nóng)民工市民化之路》，《中國人力資源社會(huì)保障》2018年第12期。在此過程中，政府的政策調(diào)整與行政賦權(quán)是推動(dòng)流動(dòng)人口市民化的關(guān)鍵變量，政府發(fā)揮了主導(dǎo)性作用。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，政府著眼于解決“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”，通過“人、地、財(cái)”改革的配套跟進(jìn)，全面推行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。這體現(xiàn)了中國市民化是政府引導(dǎo)與市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)相互配合的結(jié)果。政府的引導(dǎo)重點(diǎn)解決市民化的價(jià)值理念設(shè)定、宏觀政策布局以及資源要素配置問題。而在具體的制度設(shè)計(jì)與政策實(shí)施過程中，仍然需要賦予民眾以自由選擇的權(quán)利、民主決策的權(quán)利、民主監(jiān)督的權(quán)利。尤其是在涉及落戶政策設(shè)計(jì)時(shí)，決策過程要體現(xiàn)社會(huì)協(xié)商的原則，代表少數(shù)民族流動(dòng)人口的根本利益，不至于流動(dòng)人口因?yàn)椤暗讓由矸荨北慌懦庠谏鐣?huì)決策之外，被動(dòng)市民化。

(三)政策：主動(dòng)市民化模式與差異性保障

綜合調(diào)查結(jié)果與理論分析，相關(guān)的政策啟示主要體現(xiàn)在政策理念、保障方式與政策舉措上。第一，在政策理念上，政府要綜合考慮少數(shù)民族流動(dòng)人口的主觀意愿、農(nóng)村戶籍權(quán)益以及城市公共服務(wù)供給等因素，積極推動(dòng)符合少數(shù)民族利益與需求的“主動(dòng)市民化”模式。第二，在保障方式上，要由少數(shù)民族流動(dòng)人口的“同質(zhì)性”保障轉(zhuǎn)變?yōu)椤安町愋浴北Ｕ希攸c(diǎn)關(guān)注少數(shù)民族農(nóng)民工的權(quán)益保障。第三，在政策舉措上，要建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體共同參與的公共服務(wù)供給體系，重點(diǎn)解決少數(shù)民族流動(dòng)人口的住房、隨遷子女教育等市民權(quán)益。在隨遷子女教育上，各地政府切實(shí)落實(shí)以“以輸入地為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的政策。在流動(dòng)人口較多和公辦教育資源緊張的地區(qū)，可以考慮“兩條腿走路”的政策，以公辦教育為主，民辦教育為輔，適度發(fā)展民辦教育，切實(shí)保障民辦教育的財(cái)政補(bǔ)貼與教育質(zhì)量。在一些公辦教育資源較為充足的地區(qū)，全面落實(shí)就近入讀公辦學(xué)校，試行異地中考、高考制度。在住房保障方面，建立多層次的住房保障供給體系。對(duì)于長(zhǎng)期居住、有穩(wěn)定工作的少數(shù)民族流動(dòng)人口，逐步納入到城市住房保障體系，分對(duì)象適度提供廉租房、公租房、限價(jià)商品房或發(fā)放租賃補(bǔ)貼。對(duì)于農(nóng)民工集中居住和工作的地區(qū)，支持企業(yè)或者工廠興建農(nóng)民工公寓或者集體宿舍區(qū)，按照社會(huì)嵌入與民族混居的原則，為符合條件的各民族流動(dòng)人員提供住房。