民事公益訴訟檢察監(jiān)督權(quán)配置若干問題研究

曾鈞泓

（華東政法大學，上海200063）

民事公益訴訟檢察監(jiān)督權(quán)配置若干問題研究

曾鈞泓

（華東政法大學，上海200063）

公益訴訟寫入《民事訴訟法》是2012年《民事訴訟法》修正案的一大亮點，標志著我國對公共利益的保護步入新階段。但法律僅就民事公益訴訟作出原則性規(guī)定，未明確授權(quán)檢察機關(guān)為起訴主體。檢察機關(guān)在民事公益訴訟中究竟應扮演何種角色，理論界和實務界仍存在較大爭議。從檢察機關(guān)職能定位出發(fā)，深入探究民事公益訴訟檢察監(jiān)督權(quán)配置問題，對我國公益訴訟制度之完善具有重要意義。

公益訴訟；檢察監(jiān)督；優(yōu)化配置

一、公益訴訟入法之基本情況

2012年8月31日，全國人大常委會第二十八次會議審議通過關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定。修正通過的《民事訴訟法》新增“公益訴訟”條款，明確規(guī)定相關(guān)主體可針對損害社會公共利益之行為提起民事訴訟①修正后的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！薄＿@標志著我國民事公益訴訟制度的正式建立。

公益訴訟，簡而言之即為保護公共利益而進行的訴訟。它作為法律制度整體構(gòu)建中的一部分，對解決“公地悲劇”具有其他制度無可比擬、無法替代的優(yōu)越性。公益訴訟寫入《民事訴訟法》，既能為維護公共利益提供有力的法律支持，也是對我國現(xiàn)行訴訟法理論和實踐的一種大膽突破，具有重要的法律和社會意義。

公益訴訟法律之門開啟初始，立法機關(guān)采取了較為謹慎的態(tài)度，案件范圍僅明確列舉“污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益”兩類，并以“損害社會公共利益的行為”為兜底規(guī)定；起訴主體限定于“法律規(guī)定的機關(guān)、有關(guān)組織”。顯然，在公益訴訟剛剛起步，理論界和實務界對如何構(gòu)建該制度尚未形成統(tǒng)一觀點之際，立法一步到位是不現(xiàn)實的。在此背景下，修法過程中備受矚目的檢察機關(guān)亦未得到法律明確授權(quán)，成為民事公益訴訟之起訴主體。

筆者認為，在民事公益訴訟方始起步、亟需發(fā)展的背景下，檢察監(jiān)督權(quán)之介入應是題中之義。檢察監(jiān)督權(quán)的優(yōu)化配置，對于民事公益訴訟制度的完善、檢察權(quán)職能拓展乃至檢察制度的完善，具有十分重要的理論及現(xiàn)實意義。

二、檢察監(jiān)督權(quán)介入民事公益訴訟之理論探究

任何制度的建立和發(fā)展都必須以理論為支撐。筆者認為，檢察監(jiān)督權(quán)介入民事公益訴訟具有深厚的法理基礎(chǔ)。

（一）“法律監(jiān)督”的憲法地位是檢察機關(guān)介入民事公益訴訟的法理依據(jù)

與西方三權(quán)分立體制相異，我國政權(quán)組織形式是人民代表大會制度。人民代表大會代表人民集中行使國家權(quán)力。檢察機關(guān)作為與行政機關(guān)、審判機關(guān)平行的國家機構(gòu)，由人民代表大會產(chǎn)生并受其監(jiān)督。檢察機關(guān)作為《憲法》明文規(guī)定的唯一行使法律監(jiān)督權(quán)的國家機關(guān)②《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！?，肩負監(jiān)督國家法律實施的神圣使命，其法律監(jiān)督范圍包括除憲法外的各個法律部門。

由于刑事公訴是檢察機關(guān)最初亦最基本的職能，我國檢察理念中長期存在“重刑輕民”的思想，檢察監(jiān)督長期局限于刑事法領(lǐng)域，而民事監(jiān)督基本停滯于事后抗訴層面。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，民事法領(lǐng)域損害國家利益和社會公共利益的現(xiàn)象大量出現(xiàn)，作為“最高法律秩序和道德秩序的代表者”的檢察機關(guān)不可避免地面臨廣大民眾和公共利益尋求法律救濟的巨大壓力。加強檢察機關(guān)在民事法領(lǐng)域的法律監(jiān)督，避免國家利益和社會公共利益遭到損害，是現(xiàn)實的迫切需要，也是《憲法》中“法律監(jiān)督”應有之義。修正后的《民事訴訟法》第14條將人民檢察院有權(quán)對“民事審判活動”實行法律監(jiān)督改為有權(quán)對“民事訴訟”實行法律監(jiān)督，從立法上肯定了檢察機關(guān)對民事訴訟的法律監(jiān)督不應僅局限于民事抗訴的“事后監(jiān)督”，而應采取事前、事中、事后相結(jié)合的多渠道監(jiān)督方式。

基于此，筆者認為，檢察機關(guān)以直接起訴等方式介入民事公益訴訟，從本質(zhì)上講是因為檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督者，可對除《憲法》以外的法律實行監(jiān)督。檢察機關(guān)“既然能夠代表國家，對破壞刑事法律秩序、違背社會公共利益的犯罪嫌疑人提起公訴，以起訴的方式實現(xiàn)對刑事法律關(guān)系的監(jiān)督，則同樣也可以代表國家對破壞民事法律秩序，導致國家利益和社會公共利益受到威脅的侵害者提起民事訴訟?！盵1]即使民事法領(lǐng)域講求意思自治，但也僅牽涉檢察機關(guān)介入民事公益訴訟的范圍問題，而不能因此否定檢察機關(guān)介入民事公益訴訟的正當性。

（二）代表公益是檢察機關(guān)介入公益訴訟的正當前提

學界部分觀點認為，檢察機關(guān)不應介入民事公益訴訟。該觀點將我國的檢察機關(guān)與西方進行比較研究，認為西方檢察機關(guān)在國家權(quán)力系統(tǒng)中并不具有獨立地位，絕大部分只是作為行政職權(quán)的組成部分，或附設(shè)于法院，或與行政機關(guān)合為一體；我國的檢察機關(guān)與西方有著本質(zhì)區(qū)別，西方檢察機關(guān)提起公益訴訟的實踐不能適用于我國。筆者認為，任何事物都包含普遍性與特殊性兩個方面，不應片面強調(diào)特殊性而忽視普遍性。我國檢察機關(guān)雖然與西方有本質(zhì)區(qū)別，但撇開西方檢察機關(guān)的行政性質(zhì)，民事公益訴訟主體本質(zhì)上應當著眼于“代表公共利益”，而我國檢察機關(guān)正是國家社會公共利益的適格代表。

1.并非只有行政機關(guān)代表公益

公共利益是超越私人、團體的利益，具有社會普遍性。國家由人民授權(quán)，組織管理社會公共事務，具有保護社會公共利益的責任。從這個意義上講，國家是公共利益的唯一代表。國家作為一個抽象概念，其職能必定需要依靠具體國家機關(guān)實現(xiàn)。行政機關(guān)由國家授權(quán)進行公共管理，行使公共權(quán)力，作為公共利益代表人毋庸置疑，但不能因此否定其他國家機關(guān)代表公共利益的正當性。畢竟，本質(zhì)上公益的唯一代表者是國家，行政機關(guān)作為公益代表人僅具有一定的優(yōu)先性，在其沒有適當履行公共管理職能或其無法對受損害的公共利益進行有效救濟時，“能夠代表社會公共利益”的其他國家機關(guān)理應成為公益的合格代表者。

2.維護公益是檢察權(quán)能的題中之義

檢察機關(guān)是否能代表社會公益？對此問題的回答應從我國檢察權(quán)權(quán)能的考察入手：一方面，公訴權(quán)作為檢察權(quán)的主要權(quán)能之一，一般而言是指檢察機關(guān)代表國家為追究被告人的刑事責任，向?qū)徟袡C關(guān)提起訴訟的權(quán)力。而檢察機關(guān)對犯罪行為提起公訴，本質(zhì)上是以犯罪嫌疑人“破壞刑事法律秩序、損害社會公共利益”為前提的，刑事公訴權(quán)實質(zhì)上是以維護公益為目的的。另一方面，我國至今仍有廣泛影響的傳統(tǒng)監(jiān)督理論認為，設(shè)立民事、行政檢察制度的本意在于確認民事、行政法律關(guān)系中受到侵害的國家社會利益由檢察機關(guān)來保護的制度。[2]修訂后的《民事訴訟法》第208條也規(guī)定：“最高人民檢察院……發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴?！笨梢?，在講求意思自治的民事法領(lǐng)域，作為檢察機關(guān)現(xiàn)行民事監(jiān)督的重要方式，民事抗訴權(quán)在一定程度上也以公益為基礎(chǔ)。由此可見，檢察權(quán)能以公共利益為根基，維護公益是檢察權(quán)能的內(nèi)在要求和應有之義。

3.依據(jù)現(xiàn)行法律可當然推知檢察機關(guān)為公益代表

修訂后的《民事訴訟法》第208條規(guī)定：“最高人民檢察院……發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴?！毙抻喓蟮摹缎淌略V訟法》第99條規(guī)定：“……如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟?！薄度嗣駲z察院組織法》第4條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)……保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)……保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行。”《檢察官法》第8條規(guī)定：“檢察官應當維護國家利益、公共利益，維護自然人、法人和其他組織的合法權(quán)益?！必灤┮陨蠗l文的邏輯主線即是我國檢察機關(guān)具備保障社會公共利益的功能屬性，是公益的合格代表者，對于發(fā)生在民、刑事各領(lǐng)域內(nèi)損害國家利益、社會公共利益的行為，可以且應當通過法律規(guī)定的各種途徑加以懲戒。

綜上所述，檢察機關(guān)之法律監(jiān)督是對刑事、行政、民商事各類法律關(guān)系的全面監(jiān)督，且其擔負著監(jiān)督和維護公共利益不受侵害的職能，是國家利益和社會公共利益的合格代表者。檢察機關(guān)以起訴等方式維護公益，是檢察監(jiān)督權(quán)在民事公益訴訟領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

三、檢察監(jiān)督權(quán)介入民事公益訴訟路徑之評析

（一）檢察監(jiān)督權(quán)定位于直接起訴

這是指檢察機關(guān)以原告身份單獨提起公益訴訟，即當國家和社會公共利益遭受不法侵害，且無適格原告起訴時，檢察機關(guān)作為原告代表國家提起訴訟。改革開放后我國第一例民事公益訴訟①河南省方城縣人民檢察院起訴方城縣工商局和湯衛(wèi)東主張房屋買賣合同無效案。便是以此種方式實現(xiàn)的，此后亦有檢察機關(guān)以原告資格直接提起訴訟的案例，如浙江嘉興地區(qū)人民檢察院在環(huán)境保護領(lǐng)域積極運用起訴方式，取得了良好的法律和社會效果。但實踐中各地人民法院對檢察機關(guān)介入民事訴訟的認識不同，支持程度也不盡相同。

（二）檢察監(jiān)督權(quán)定位于督促起訴

督促起訴指當檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)國家社會公共利益受到侵害，而有確鑿證據(jù)證明相關(guān)監(jiān)管部門不履行或怠于履行監(jiān)管職責的，由檢察機關(guān)向其發(fā)出督促起訴函（或檢察建議），督促（或建議）相關(guān)單位及時行使自己的權(quán)力，維護國家、集體財產(chǎn)或社會公共利益不受損害。筆者曾赴上海市青浦區(qū)和松江區(qū)調(diào)研。在松江區(qū)水務局起訴相關(guān)人員環(huán)境污染責任糾紛案以及2012年4月12日以調(diào)解結(jié)案的青浦區(qū)夏陽街道辦事處等清污單位起訴顧某環(huán)境污染責任糾紛案中，松江區(qū)人民檢察院和青浦區(qū)人民檢察院就以督促起訴的方式督促有關(guān)監(jiān)管部門履行職責，依法提起民事訴訟。但正如一些學者所指出的，該方式雖然“具有很寬泛的適用空間，既可以降低訴訟成本，又可以維護環(huán)境公共利益。但是，由于檢察建議不具備判決的法律效力，往往不具備立竿見影的法律效果，因而存在被環(huán)境污染致害主體置之不理的可能性”。[3]督促起訴缺乏強制力，存在難以彌補的缺陷。

（三）檢察監(jiān)督權(quán)定位于支持起訴

這是指檢察機關(guān)支持利益受損方提起訴訟，且利用其資源優(yōu)勢為原告提供援助之方式。檢察機關(guān)支持起訴的前提是“具有訴訟原告資格的被支持主體以自己的名義提起訴訟，檢察機關(guān)本身不是訴訟原告，僅以支持者的方式參與訴訟”。[4]修訂后的《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機關(guān)、社會、團體、企事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴。”支持起訴的方式主要適用于受害方比較明確，但缺乏必要力量和法律經(jīng)驗，難以單獨訴訟的情況，司法實踐中常常被用于支持農(nóng)民工追討工資案件①如巫溪縣人民檢察院支持起訴的巫溪縣白鹿鎮(zhèn)大坪村327名農(nóng)民工追討土地租賃及勞務費案及重慶市北碚區(qū)人民檢察院支持起訴的王洋等276名農(nóng)民工追討工資案。。該方式優(yōu)點在于案情較清晰，有明確的可起訴的受害者，檢察機關(guān)向受理法院出具一份《支持起訴意見書》，并為其提供必要的力量支持，對當事人提起訴訟的后果不承擔責任。但此種方式無法充分發(fā)揮檢察機關(guān)的職能，僅限于受害方愿意提起訴訟的情形，實踐運用效果欠佳。

（四）檢察監(jiān)督權(quán)定位于參與起訴

這是指在國家和社會公共利益遭受不法侵害時，“如果就同一侵害行為已經(jīng)有合法主體提起公益訴訟，檢察機關(guān)就不得再另行提起，但可以作為從當事人參加訴訟”。[5]部分地市檢察機關(guān)對該方式較為支持：“檢察機關(guān)作為從當事人，不僅有利于從法律知識和證據(jù)調(diào)查上提供支持，有利于監(jiān)督當事人在訴訟和案件處理中因不正當交易損害國家利益和社會公益的事件發(fā)生，而且還可以減輕檢察機關(guān)的訴訟負擔，節(jié)省司法資源司法實踐部門。”[6]但在司法實踐中，此種方式之運用并不多見。

（五）以訴訟代理人身份參加訴訟

司法實踐中曾經(jīng)出現(xiàn)過檢察官以個人身份作為代理人參加訴訟的案例。在重慶巴南區(qū)東泉絲廠案中，巴南區(qū)人民檢察院的兩名檢察官就是以個人身份作為區(qū)財政局的代理人出庭參與訴訟的。[6]但該方式之運用缺乏相應的法律依據(jù)，不值得提倡。

四、民事公益訴訟檢察監(jiān)督權(quán)配置方式之構(gòu)思

（一）檢察監(jiān)督權(quán)配置的基本原則

1.案件范圍之有限干預原則

檢察監(jiān)督權(quán)的介入在民事公益訴訟中應與行政執(zhí)法、行政機關(guān)訴訟、法定社會團體訴訟等方式多管齊下，共同維護國家社會公共利益不受非法侵害。檢察機關(guān)不應也無力對所有侵害社會公共利益的行為都進行干預。檢察監(jiān)督權(quán)的介入在案件范圍上應當僅限于國家社會公共利益遭受嚴重損害的案件。這也可減少公權(quán)力對市民社會的干預。

2.檢察介入之最后救濟原則

如上文所述，公共利益首先應由行政執(zhí)法體系予以保障，或由法律明確授權(quán)的行政機關(guān)、社會組織先行提起民事公益訴訟，運用法律賦予的權(quán)力和專業(yè)手段，將國家社會公共利益的損失減少到最低限度。只有相關(guān)機關(guān)、組織怠于履行其職責時，檢察權(quán)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，方可采取督促起訴、支持起訴、直接起訴等方式維護國家社會公共利益。

3.監(jiān)督方式之起訴后置原則

檢察監(jiān)督權(quán)介入民事公益訴訟的各種方式應當遵循直接起訴后置原則，即檢察機關(guān)只有在督促有關(guān)單位履行監(jiān)管權(quán)或起訴后，相關(guān)單位仍然不按照督促內(nèi)容行事，確定已窮盡所有其他手段仍不能解決糾紛時，才可考慮直接提起公益訴訟。

（二）檢察監(jiān)督權(quán)配置的程序

根據(jù)需要保護的利益不同，檢察機關(guān)介入公益訴訟的方式及司法救濟的程序也有所不同。對于已經(jīng)掌握的可能損害公共利益的案件材料，筆者認為，檢察機關(guān)可以在具體審查后，視不同情況采用不同的檢察監(jiān)督模式。

1.審查程序

檢察機關(guān)應對已掌握的國家社會公共利益損害的案件線索進行甄別，重點審查是否屬于公益受損案件、有關(guān)機關(guān)是否已經(jīng)處理、是否有具體受害者且其是否已經(jīng)提起訴訟等，并視不同情況作出不同的處理：

（1）對于沒有侵害社會公共利益的行為或者已經(jīng)得到有效處理的，將結(jié)果告知線索提供方，審查程序終結(jié)。

（2）對于確有損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定有明確的行政監(jiān)管機關(guān)但未經(jīng)其處理的案件材料，根據(jù)行政程序前置原則，告知提供方先行向行政機關(guān)提供相關(guān)線索或者將有關(guān)材料移交行政監(jiān)管機關(guān)處理。

（3）對于確有損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定有明確的行政監(jiān)管機關(guān)，但其濫用或不履行行政職能的，進入督促程序。

（4）對于確有損害社會公共利益的行為，法定民事公益訴訟起訴主體不提起訴訟的，進入督促程序。

（5）對于確有損害社會公共利益的行為，法律未明確規(guī)定行政監(jiān)管機關(guān)或經(jīng)有關(guān)機關(guān)懲處后仍不足以彌補損害，有具體受害人的，進入支持起訴程序。

（6）對于確有損害社會公共利益的行為，法律未明確規(guī)定行政監(jiān)管機關(guān)或經(jīng)有關(guān)機關(guān)懲處后仍不足以彌補損害，無具體受害人或其不愿意起訴的，對是否符合起訴條件進行審查，符合條件的進入起訴程序。

2.支持起訴程序

一方面，在有可以提起訴訟的原告當事人的情況下，檢察機關(guān)應當鼓勵當事人作為原告提起訴訟，支持其向法院起訴。這既是尊重當事人行使私權(quán)的表現(xiàn)，也有利于培養(yǎng)其積極性和社會責任感，促進社會力量的增長。另一方面，在環(huán)境污染、侵害消費者合法權(quán)益案件中，原告?zhèn)€人與被告企業(yè)在力量上存在巨大差距。即使法律授權(quán)消協(xié)、環(huán)保聯(lián)合會等社會組織，也難以彌補這一差距。檢察機關(guān)支持起訴，在一定程序上享有調(diào)查取證和出庭發(fā)表檢察意見權(quán)，可給予力量薄弱的原告人實質(zhì)支持。

3.督促程序

檢察機關(guān)認為行政機關(guān)存在濫用、誤用行政權(quán)或消極的行政不作為的情形，應行使監(jiān)督權(quán)，向其提出自行糾正的檢察建議，要求其采取措施，有效防止損害的進一步擴大。對于法定的符合起訴條件的公益訴訟起訴主體，應通過檢察建議督促其提起訴訟，挽回公益損失。提出檢察建議后，有關(guān)機關(guān)、組織逾期仍不糾正或未按要求糾正的，檢察機關(guān)一方面審查相關(guān)機關(guān)、人員是否存在嚴重瀆職情況，視情形啟動刑事訴訟，另一方面，經(jīng)過審查認為符合起訴條件的，可以對損害公益的民事主體直接行使起訴權(quán)，啟動民事公益訴訟程序。

4.起訴程序

根據(jù)起訴后置原則，在窮盡其他方式仍無法有效維護國家社會公共利益時，檢察機關(guān)根據(jù)立案標準對全部案件材料進行審查后，對符合立案條件的，依職權(quán)向法院起訴，追究有關(guān)違法行為人的民事責任。對于勝訴案件，應當密切關(guān)注執(zhí)行動態(tài)，確保公共利益遭受之損害得以彌補；對于敗訴案件，可以依照《國家賠償法》的規(guī)定，通過國家賠償程序加以解決。檢察監(jiān)督權(quán)在民事公益訴訟中的配置方式可用圖表表示如下：

結(jié)語

隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，我國出現(xiàn)了大量國家利益、社會公共利益遭受嚴重侵害的現(xiàn)象。公益訴訟正式寫入《民事訴訟法》，無疑為我國公共利益的維護打入了一針強心劑。優(yōu)化民事公益訴訟中的檢察監(jiān)督權(quán)配置方式，根據(jù)不同案情靈活運用直接起訴、督促起訴、支持起訴、參與起訴等方式介入公益訴訟，對我國民事公益訴訟制度的完善具有重要意義。相信隨著相關(guān)法律的出臺，檢察機關(guān)必將成為民事公益訴訟的中堅力量，為維護國家社會公共利益發(fā)揮重大作用。

[1]江偉,段厚省.論檢察機關(guān)提起民事訴訟[J].現(xiàn)代法學,2000(6):16.

[2]崔偉,李強.檢察機關(guān)民事行政公訴論[M].北京:中國檢察出版社, 2010:322.

[3][4]梁亞,趙存耀.從“康菲事件”看檢察機關(guān)開展環(huán)境公益訴訟[J].河北法學,2012(1):189-190.

[5]郭恒忠,吳曉鋒.專家稱檢察機關(guān)應成為提起公益訴訟主導者[EB/OL].http://news.sina.com.cn/2005-09-28/09277886173.sht m l,2005-09-28.

[6]“檢察機關(guān)參與公益訴訟研究”課題組.檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律地位和方式比較研究[J].政治與法律,2004(2):131.

D925.1

A

1673―2391（2013）10―0102―04

2013-05-11 責任編校：王 歡