耕地資源社會價值評估研究——以西安市為例

葉 姍，李世平

(西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，楊凌 712100)

長期以來，由于人們對耕地價值的認(rèn)識不夠完全，很多地方低價征收農(nóng)民土地，又高價出讓給開發(fā)商，不僅造成城市的無序擴(kuò)張、土地資源的嚴(yán)重閑置，而且農(nóng)民得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，導(dǎo)致利益受損，增加了社會不穩(wěn)定因素。同時我國耕地“占一補(bǔ)一”政策看似能夠有效地保護(hù)耕地，但是耕地資源下降的速度仍在不斷增加［1］。耕地資源價值除了包括被廣泛認(rèn)同的經(jīng)濟(jì)價值以外，還包括社會價值和生態(tài)價值。目前，生態(tài)價值已逐漸得到學(xué)者們的關(guān)注，并有了較為完善的評估體系［2-3］，而對于耕地資源社會價值的評估仍無被廣泛認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)和方法。因此，該文以西安市為例，在各學(xué)者的研究基礎(chǔ)上，重建耕地資源社會價值評估體系，并對其進(jìn)行測算。

1 耕地資源社會價值研究現(xiàn)狀

關(guān)于耕地資源社會價值的內(nèi)涵，目前學(xué)術(shù)界主要有兩種觀點(diǎn):一種認(rèn)為耕地資源社會價值是指耕地保障農(nóng)民基本生活形成的價值［4］，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為除了第一種觀點(diǎn)所述的社會保障價值以外，耕地資源還具有保障社會糧食安全所具備的價值，即社會穩(wěn)定價值［5-7］。文中對耕地資源社會價值的評估采用第二種觀點(diǎn)，主要是考慮到第二種觀點(diǎn)能夠更為全面的體現(xiàn)耕地資源的社會價值。

關(guān)于耕地資源價值評估，國外學(xué)者認(rèn)為，耕地價值由市場價值和非市場價值組成，對非市場價值的研究主要是運(yùn)用條件價值評估法 (CVM)，而沒有將非市場價值細(xì)分為社會價值和生態(tài)價值來進(jìn)行研究。國內(nèi)學(xué)者對耕地資源價值的研究多采用與國外相同的研究路徑。但近年來，社會價值和生態(tài)價值受到學(xué)者們的更多關(guān)注，其中生態(tài)價值的研究已趨于完善。我國與國外國情不一樣，對耕地價值評估應(yīng)采用與國際不同的原則，即我國耕地的社會價值應(yīng)得到更多的重視［8］。

2 耕地資源社會價值的評估體系的構(gòu)建

現(xiàn)階段耕地資源社會價值尚無一個較為完善的評估體系，現(xiàn)有文獻(xiàn)大多將社會價值概括為養(yǎng)老保障價值和失業(yè)保障價值，而這兩種價值僅能體現(xiàn)出社會保障價值的一部分，忽略了耕地資源也具有保障農(nóng)民基本生活和醫(yī)療的功能，更忽略了其維護(hù)國家糧食安全穩(wěn)定的功能。因此，之前的評估使得社會價值測算偏小，所以有必要重新構(gòu)建評估體系，顯化其價值。如圖1所示，耕地資源的社會價值可劃分為社會保障價值和社會穩(wěn)定價值。其中，耕地資源社會保障價值包括基本生活保障價值、養(yǎng)老保障價值、失業(yè)保障價值和醫(yī)療保障價值，耕地資源社會穩(wěn)定價值可用國家對占用耕地收取的費(fèi)用和保護(hù)耕地支出的費(fèi)用來量化。運(yùn)用機(jī)會成本法、替代法和影子價格法可分別對各個價值進(jìn)行測算，評估體系如表1所示。

式中:Vs為耕地資源社會總價值;Vb為耕地資源社會保障價值;Vw為耕地資源社會穩(wěn)定價值;V1為基本生活保障價值;V2為養(yǎng)老保障價值;V3為失業(yè)保障價值;V4為醫(yī)療保障價值;R為國家對占用耕地收取的費(fèi)用，CP為國家因保護(hù)耕地支出的費(fèi)用。

圖1 耕地資源社會價值構(gòu)成

3 實證分析

3.1 研究區(qū)概況

西安市位于關(guān)中平原中部，到2010年底，西安市土地面積為1.011萬km2，耕地面積為25.554萬hm2，其中水田面積0.268萬 hm2，水澆地面積 17.162萬 hm2?？?cè)丝?782.73萬人，其中農(nóng)業(yè)人口408.08萬人，人均耕地面積0.063hm2/人。2010年全市實現(xiàn)的生產(chǎn)總值為3 241.69億元，其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值為143.89億元，全市糧食產(chǎn)量為221.65萬t，人均糧食產(chǎn)量0.2832t。近年來，隨著西安市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化水平日益提高，建設(shè)用地不斷增加，導(dǎo)致耕地面積逐年減少，從2001年到2010年這10年間，耕地面積由28.779萬hm2下降到25.554萬hm2，年平均減少0.323萬hm2，耕地資源流失現(xiàn)象嚴(yán)重。

3.2 西安市耕地資源社會價值評估

3.2.1 社會保障價值評估

(1)基本生活保障價值測算

耕地是我國廣大農(nóng)民的“衣食之源、生存之本”，其保障著農(nóng)民的基本生活，該文運(yùn)用機(jī)會成本法，用政府為農(nóng)民提供的最低生活保障金可作為該價值的量化。2010年1月1日起執(zhí)行的西安市農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每年1 345元/人，根據(jù)表2可知，2010年西安市基本生活保障價值達(dá)到2.1 47 9萬元/hm2。

表2 2010年西安市耕地資源基本生活保障價值測算

(2)養(yǎng)老保障價值測算

根據(jù)替代法的原則，養(yǎng)老保障價值可以利用養(yǎng)老保險費(fèi)來量化，考慮到目前國家只對城鎮(zhèn)居民提供大部分的養(yǎng)老保險金，而忽略了農(nóng)民，因此參照國家對城鎮(zhèn)居民提供的養(yǎng)老保險金，用城鄉(xiāng)收入比修正得出養(yǎng)老保險價值［5］。根據(jù)陜西省統(tǒng)計年鑒，2010年西安市農(nóng)村家庭居民人均純收入為7 750元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為2.224 4萬元，還原率取一年期存款利率，考慮到近10年物價平均上漲速度為19.55%，因此對還原率進(jìn)行修正，修正后還原率r=r0/(1+19.55%)。根據(jù)表3的計算結(jié)果，2010西安市養(yǎng)老保障價值達(dá)到202.777 5萬元/hm2。

表3 2010年西安市耕地資源養(yǎng)老保障價值測算

(3)失業(yè)保障價值

我國農(nóng)村有大量剩余勞動力需要轉(zhuǎn)移，但是非農(nóng)崗位有限，加上農(nóng)民缺乏教育和培訓(xùn)使其難以勝任崗位，非農(nóng)競爭力不高，因此，可采用農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所需要的教育和培訓(xùn)所花的費(fèi)用來測算失業(yè)保障價值［9］。人均年培訓(xùn)費(fèi)的計算參考任綱的計算方法［9］，即A=1 262元/年，還原利率取20年長期國債的利率。根據(jù)表4的計算結(jié)果，2010年西安市失業(yè)保障價值達(dá)到21.723 8元/hm2。

表4 2010年西安市耕地資源失業(yè)保障價值測算

(4)醫(yī)療保障價值

根據(jù)替代法的原則，耕地資源提供的醫(yī)療保障價值可以用政府為農(nóng)民所提供的醫(yī)療保險金來量化，同樣用城鄉(xiāng)收入比對政府對城鎮(zhèn)居民提供的醫(yī)療保險進(jìn)行修正。根據(jù)表5的計算結(jié)果，2010年西安市耕地資源醫(yī)療保障價值為70.425 8萬元/hm2。

表5 2010年西安市耕地資源醫(yī)療保障價值測算

根據(jù)式2，2010年西安市耕地資源社會保障價值為297.075 0萬元/hm2。

3.2.2 社會穩(wěn)定價值評估

耕地的社會穩(wěn)定功能體現(xiàn)在糧食安全保障方面，利用影子價格法的原理，采用國家對占用耕地收取的費(fèi)用和保護(hù)耕地支出的費(fèi)用來量化耕地資源社會穩(wěn)定價值。前者包括耕地開墾費(fèi)、耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和新菜地開發(fā)建設(shè)基金。

根據(jù)《陜西省實施＜中華人民共和國耕地占用稅暫行條例＞辦法》規(guī)定，西安市耕地占用稅稅額標(biāo)準(zhǔn)為40元/m2;根據(jù)《關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用政策等問題的通知》規(guī)定，西安市新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)為64元/m2;根據(jù)國家建設(shè)征用菜地繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金暫行管理辦法第四條規(guī)定:每征用667m2菜地，繳納0.7萬～1.0萬元，計算時取平均值，即西安市新菜地開發(fā)建設(shè)基金為12.75元/m2。

鑒于目前耕地開墾費(fèi)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可用如下方法進(jìn)行測算:考慮有形的土地資本投入量和無形的土壤經(jīng)濟(jì)肥力，前者主要是平整土地和農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入，可以利用重置價格來測算價值，無形的土壤經(jīng)濟(jì)肥力的測算，要考慮兩個因素，一是土壤經(jīng)濟(jì)肥力的形成周期，二是周期內(nèi)每年的投入金額，根據(jù)投入的現(xiàn)金和價值損失值來確定價值量。對于土壤經(jīng)濟(jì)肥力的形成周期，一般來說開墾耕地第五年開始逐漸發(fā)揮效益，因此在計算土壤經(jīng)濟(jì)肥力價值時要考慮開墾前四年的收益損失［6］。根據(jù)下列公式對耕地開墾費(fèi)進(jìn)行測算，測算結(jié)果見表6。

式中:R3為耕地開墾費(fèi);Vk為耕地開墾的投入;Vs為收益損失;Vk1為耕地資源的土地資本投入量價值;Vk2為土壤培肥投入量價值;a1為土壤培肥投入量;a為收益損失額，以耕地資源的年純收益表示;R為貸款利率 (取三到五年貸款利率為6.172 5%);r為還原利率 (取一年期定期存款利率為2.25%);n為土地開發(fā)年限 (4年)。

表6 2010年西安市耕地開墾費(fèi)測算 萬元/hm2

綜上，國家對占用耕地收取的費(fèi)用總和為127.275 8萬元/hm2，其中耕地占用稅占31.43%，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)占50.28%，耕地開墾費(fèi)占8.27%，新菜地開發(fā)建設(shè)基金占10.02%。

國家因保護(hù)耕地支出的費(fèi)用包括災(zāi)毀耕地復(fù)墾費(fèi)、基本農(nóng)田指示牌費(fèi)用和耕地檢測費(fèi)用［7］。根據(jù)《陜西省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》規(guī)定西安市災(zāi)毀耕地復(fù)墾費(fèi)取平均值22.5萬元/hm2，基本農(nóng)田指示牌費(fèi)用不大，所以可忽略不計。耕地檢測費(fèi)用根據(jù)周建春［11］的計算為37.8元/hm2，該值很小，可以忽略不計，因此，國家因保護(hù)耕地支出的費(fèi)用為22.503 8萬元/hm2。

根據(jù)式3，耕地資源社會穩(wěn)定價值為二者之和，總價值為149.779 6萬元/hm2。

根據(jù)式1，2010年西安市耕地資源社會價值為446.854 6萬元/hm2。

3.2.3 評估結(jié)果說明

文中政府給農(nóng)民的各種保障水平是基于政府對城鎮(zhèn)居民的保障水平來推算的，并以此為基礎(chǔ)來測算耕地資源的社會保障價值，這可能導(dǎo)致測算出的耕地資源社會保障價值比現(xiàn)實的高。同時，各種價值之間存在一定的相互依存性，因此，測算存在一定的重疊性，如何克服價值偏大及重復(fù)計算問題，有待進(jìn)一步的研究。

3.3 評估結(jié)果及分析

(1)2010年西安市耕地資源社會價值測算結(jié)果如表7所示，2010年西安市耕地資源社會保障價值占總價值的66.48%，社會穩(wěn)定價值占總價值的33.52%。耕地社會保障價值占主體地位，說明耕地對農(nóng)民具有重要的保障功能。其中，基本生活保障價值占0.72%，養(yǎng)老保障價值占68.26%，失業(yè)保障價值占7.31%，醫(yī)療保障價值占23.71%。養(yǎng)老保障價值是社會保障價值的主體，由此可看出耕地資源主要承擔(dān)著養(yǎng)老保障的作用，對農(nóng)民的養(yǎng)老保障起著十分重要的作用。在社會穩(wěn)定價值中，因占用耕地收取的費(fèi)用占85.97%，因保護(hù)耕地支出的費(fèi)用僅占15.02%，由此可見，國家對保護(hù)耕地的投入不大，建議增加保護(hù)耕地的資金投入。

(2)用此評估體系測算2001年至2010年西安市耕地資源的社會價值，圖1表明，社會價值呈上升趨勢，2010年的社會價值是2001年的2倍多，可見社會價值是一個不容忽略的存在，亟待獲得人們的重視。據(jù)陜西省國土資源廳發(fā)布的《關(guān)于我省土地征收管理和實地農(nóng)民生產(chǎn)生活保障情況的調(diào)查與思考》中關(guān)于征收土地情況的統(tǒng)計，西安市耕地征收價格為101.363 4萬元/hm2，社會價值是征收價格的4倍多，可想而知如果再加上耕地資源的經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值，征收價格偏低程度是如此之大。

(3)由圖2可知，從2001～2010年這10年間，社會保障價值所占比例大體呈上升趨勢，社會穩(wěn)定價值所占比例大體呈下降趨勢，主要原因是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，物價飛漲，農(nóng)民生活成本也逐漸增高，但是在2006年至2008年間社會穩(wěn)定價值所占比例顯著增大，使得社會保障價值所占比例減小，這主要是因為2006年開始，耕地非農(nóng)化得到政府的重視，政府出臺一系列法律法規(guī)提高占用耕地的成本。

表7 西安市耕地資源社會價值測算結(jié)果匯總

圖2 2001～2010年西安市耕地資源社會價值構(gòu)成

4 評估結(jié)果應(yīng)用

(1)為了達(dá)到耕地資源的優(yōu)化配置，充分發(fā)揮其價值，應(yīng)采取適當(dāng)措施對其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并逐步建立起耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，將社會價值也納入補(bǔ)償體系之中，通過補(bǔ)償，降低耕地保護(hù)的機(jī)會成本，協(xié)調(diào)區(qū)域在耕地保護(hù)上的利益關(guān)系，提高耕地保護(hù)任務(wù)較重區(qū)域的收益。

(2)我國現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償機(jī)制以經(jīng)濟(jì)價值補(bǔ)償為主，導(dǎo)致耕地補(bǔ)償偏低，造成耕地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和急劇減少，使國家利益受損，同時損害了農(nóng)民利益。因此，有必要完善土地征收補(bǔ)償機(jī)制，將耕地的生態(tài)價值和社會價值列入補(bǔ)償體系中。

圖3 2001～2010年西安市耕地資源社會保障價值和社會穩(wěn)定構(gòu)成走勢

(3)由于農(nóng)村社會保障體系不完善，導(dǎo)致耕地承擔(dān)了保障農(nóng)民基本生活、養(yǎng)老、就業(yè)和醫(yī)療的責(zé)任，一旦農(nóng)民失去耕地，也就失去了耕地帶來的這些保障，使得農(nóng)民利益受損。因此必須完善農(nóng)村的社會保障體系，弱化耕地的社會保障功能。

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