實(shí)行黨代會(huì)代表提案制的四個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

作者：中共河北省委黨校黨建教研部主任

黨的十八大把“實(shí)行黨代會(huì)代表提案制”作為發(fā)展黨內(nèi)民主，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造活力的一個(gè)路徑選擇提到了全黨面前。這項(xiàng)工作盡管在各地近幾年的探索中積累了許多有益經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也面臨著不少理論困惑和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、黨代會(huì)代表提案制的緣起

黨代會(huì)代表提案制的提出，不是一個(gè)偶然的安排，而是中國(guó)共產(chǎn)黨政黨建設(shè)的政治邏輯、歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯的必然要求和內(nèi)在規(guī)定。

馬克思、恩格斯在構(gòu)建黨的建設(shè)學(xué)說(shuō)并創(chuàng)建共產(chǎn)主義者同盟時(shí)，就將民主原則作為根本的組織原則確立下來(lái)。中國(guó)共產(chǎn)黨從一開(kāi)始就繼承了這一政治基因，并在幼年時(shí)期（一大至六大）基本實(shí)行了年會(huì)制。七大以后，黨基于黨的代表大會(huì)年會(huì)制沒(méi)有條件堅(jiān)持的現(xiàn)實(shí)，開(kāi)始思考發(fā)揮代表作用的問(wèn)題。1948年9月頒布的《中共中央關(guān)于召開(kāi)各級(jí)代表大會(huì)和代表會(huì)議的決議》規(guī)定，必須保障一切代表在會(huì)議上有完全的發(fā)言權(quán)，和完全的表決權(quán)，并要求參會(huì)的代表必須有充分的準(zhǔn)備。必須預(yù)先收集材料，制定切合實(shí)際的報(bào)告及決議草案，并準(zhǔn)備好提交代表大會(huì)或代表會(huì)議討論和決定的各種問(wèn)題，然后舉行開(kāi)會(huì)。這些規(guī)定，應(yīng)當(dāng)算作在黨的正式文件中，關(guān)于黨代表參會(huì)前準(zhǔn)備“提案”的最早的思想萌芽和制度安排。

黨的八大時(shí)期，毛澤東提出仿照人民代表大會(huì)的辦法，設(shè)黨的常任代表，“五年一任”，建立“黨的國(guó)會(huì)”的構(gòu)想，并要求八大籌備小組研究。盡管八大召開(kāi)時(shí)沒(méi)有具體明確提出“提案制”，但借鑒人民代表大會(huì)的整體構(gòu)思來(lái)加強(qiáng)黨的代表大會(huì)的制度建設(shè)，本身就包含了尊重黨代表“提案”責(zé)與權(quán)的內(nèi)在邏輯。另外，從八大會(huì)議上113位代表的大會(huì)發(fā)言材料看，都是事關(guān)黨的建設(shè)和政治經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題的意見(jiàn)建議，實(shí)質(zhì)上是被看作“提案”提交大會(huì)交流討論的。

黨的十六屆四中全會(huì)第一次提出要“建立黨代會(huì)代表提案制度”之后，特別是2008年《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)任期制暫行條例》頒布后，一些地方紛紛建立黨代表提案的相關(guān)制度并開(kāi)始探索實(shí)施。據(jù)中組部提供的數(shù)據(jù)，到黨的十八大召開(kāi)前夕，全國(guó)有7個(gè)省、175個(gè)市（州）、1435個(gè)縣（市、區(qū)）建立代表提案制度?；谶@樣的探索，黨的十八大對(duì)全黨作出了“實(shí)行黨代會(huì)代表提案制”的重大部署。

二、黨代會(huì)代表提案制應(yīng)當(dāng)是一個(gè)什么制度

“提案制”是從人大、政協(xié)制度建設(shè)成果借鑒而來(lái)的。目前，在我國(guó)政治理論和政治生活中，“提案”用于人民政協(xié)，而“議案”用于人大。從主體上看，提出人大“議案”，必須是法律規(guī)定的單位或代表團(tuán)，并且必須達(dá)到法定的人數(shù)才有提“議案”權(quán)，而對(duì)政協(xié)“提案”的主體要求相對(duì)較寬，既可以是政協(xié)的各專門(mén)委員會(huì)或參加政協(xié)的各黨派、人民團(tuán)體，也可以是政協(xié)委員個(gè)人或聯(lián)名，人數(shù)不受限制。從內(nèi)容上看，人大“議案”內(nèi)容相對(duì)較窄，法律規(guī)定：會(huì)議期間向人大提交議案，必須屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)，閉會(huì)期間向人大常委會(huì)提交議案，必須屬于本級(jí)人大常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)，而政協(xié)“提案”的內(nèi)容則不受限制。從通過(guò)的方式上看，人大“議案”須經(jīng)人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)審議后表決通過(guò)，然后形成相應(yīng)的決議或決定，而政協(xié)“提案”只要經(jīng)過(guò)提案委員會(huì)審查，符合《政協(xié)提案工作條例》的規(guī)定，便予以立案。從提出的時(shí)限上看，人大代表“議案”，一般只在大會(huì)期間提出，而政協(xié)委員“提案”，既可在全體會(huì)議期間提出，也可在休會(huì)期間提出，不受時(shí)間限制。從法律效力上看，“議案”具有法律的約束力，起法律的監(jiān)督作用，承辦單位必須執(zhí)行，而政協(xié)“提案”不具有法律的約束力，只起民主監(jiān)督作用。

從馬克思主義建黨原則和提案制歷史沿革看，黨的十八提出“實(shí)行黨代會(huì)代表提案制”中的“提案”應(yīng)該當(dāng)作“向黨的代表大會(huì)提出議案”理解。黨代會(huì)代表提案制度應(yīng)當(dāng)按照類似人民代表大會(huì)代表的“議案”在人民代表大會(huì)中的性質(zhì)和地位來(lái)規(guī)定，而不應(yīng)當(dāng)比照政協(xié)委員的“提案”性質(zhì)來(lái)規(guī)定。這就是說(shuō)，黨代會(huì)代表提出并經(jīng)黨的代表大會(huì)和代表會(huì)議研究通過(guò)的“議案”，應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)具有法定的權(quán)威地位，具有內(nèi)在的普遍約束力，起到黨內(nèi)的監(jiān)督作用，承辦單位必須按照黨內(nèi)的法定程序加以執(zhí)行。這才符合馬克思主義經(jīng)典作家對(duì)工人階級(jí)政黨民主原則的創(chuàng)設(shè)本意。

三、黨代會(huì)代表如何提出一個(gè)好的提案

《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》規(guī)定：“黨代表大會(huì)召開(kāi)期間，黨代表大會(huì)代表聯(lián)名可以向大會(huì)提出屬于同級(jí)黨代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的提案?！边@就對(duì)黨代表提案的內(nèi)容作出了明確的界定：一是黨代表的提案內(nèi)容是為了提交同級(jí)黨的代表大會(huì)或者代表會(huì)議審議討論。二是黨代表的提案所涉及的問(wèn)題是屬于同級(jí)黨的代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的。

提出一個(gè)好的提案，不是一件簡(jiǎn)單的事情，需要經(jīng)歷一個(gè)復(fù)雜艱辛的過(guò)程：一是要選好議題。選擇提案議題，需要從黨的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題入手，反映黨員群眾普遍關(guān)注的重大問(wèn)題。二是要深入實(shí)際調(diào)查研究。沒(méi)有調(diào)查，就沒(méi)有發(fā)言權(quán)，提案工作也是這樣。議題選定之后，必須到實(shí)踐中去，到群眾中去，進(jìn)行廣泛深入細(xì)致的調(diào)查研究，在真正掌握第一手材料的基礎(chǔ)上，對(duì)提出的問(wèn)題得出規(guī)律性的認(rèn)識(shí)。三是要規(guī)范撰寫(xiě)提案。在進(jìn)行深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，可以進(jìn)行提案的撰寫(xiě)。規(guī)范的提案應(yīng)有三個(gè)要件：案由、案據(jù)和方案。“案由”說(shuō)的是為什么要提這個(gè)問(wèn)題，提出這個(gè)提案的由頭，亮出一個(gè)鮮明的主張和觀點(diǎn)；“案據(jù)”說(shuō)的是能夠支撐自己觀點(diǎn)的一系列證據(jù)材料；“方案”主要是提案解決自己所提問(wèn)題的初步方案。這三個(gè)方面的內(nèi)容，構(gòu)成了一個(gè)完整的提案。

四、黨代會(huì)代表提案應(yīng)當(dāng)如何受理

對(duì)于黨代表提案的受理，大致需要經(jīng)過(guò)以下幾個(gè)重要環(huán)節(jié)。一是提案的提交。在提案形成以后，通過(guò)特定的方式向代表大會(huì)提交。目前各地實(shí)行提案制的地方提交方式有“代表聯(lián)名”提交和“代表團(tuán)提交”兩種。對(duì)于代表聯(lián)名人數(shù)，黨的全國(guó)代表大會(huì)一般需要30名代表聯(lián)名；地方各代表大會(huì)一般需要10名以上代表聯(lián)名。二是提案的審查。提案提出后先由黨代會(huì)主席團(tuán)全體會(huì)議或者代表提案委員會(huì)進(jìn)行審議，確立是否立案。決定立案后，提案要進(jìn)入辦理程序，并將辦理結(jié)果向提案人進(jìn)行通報(bào)。對(duì)黨代表提案進(jìn)行審查的核心是對(duì)提案內(nèi)容的審查，即審查提案內(nèi)容是否屬于黨的代表大會(huì)職權(quán)范圍的內(nèi)容。三是提案的承辦。黨代會(huì)正式確立的提案在黨代會(huì)結(jié)束后，黨代表工作部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)提案進(jìn)行分類整理，并協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)具體辦理提案事宜。承辦工作必須明確責(zé)任主體，并對(duì)承辦時(shí)限等作出具體規(guī)定。四是提案的辦理。提案的承辦主體一般是黨委會(huì)和紀(jì)委會(huì)，因此《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》對(duì)此明確規(guī)定，“黨的各級(jí)委員會(huì)對(duì)同級(jí)黨代表大會(huì)代表提出的提案和提議，應(yīng)當(dāng)責(zé)成有關(guān)黨組織或者有關(guān)部門(mén)、單位研究辦理并負(fù)責(zé)答復(fù)?！币虼?，承辦主體進(jìn)行具體的提案辦理，要認(rèn)真對(duì)待，高度重視，自覺(jué)遵循“有案必辦、有辦必復(fù)、全程跟蹤、各方滿意”的辦理規(guī)則。五是提案的反饋。提案辦理完結(jié)以后，提案承辦單位和黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室，要及時(shí)將辦理結(jié)果反饋給提案黨代表。