政府需要“去利益集團(tuán)化”

唐昊

儒家經(jīng)典《論語(yǔ)》中有這樣一段對(duì)話(huà)：

子路曰：“衛(wèi)君待子而為政，子將奚先？”

子曰：“必也正名乎！”

子路曰：“有是哉，子之迂也！奚其正？”

子曰：“野哉，由也！君子于其所不知，蓋闕如也。名不正，則言不順；言不順，則事不成；事不成，則禮樂(lè)不興；禮樂(lè)不興，則刑罰不中；刑罰不中，則民無(wú)所錯(cuò)手足。故君子名之必可言也，言之必可行也。君子于其言，無(wú)所茍而已矣。”

“正名”是中國(guó)傳統(tǒng)政治中政府權(quán)威得以樹(shù)立的基本途徑?，F(xiàn)代政府的合法性更加來(lái)自于被統(tǒng)治者的認(rèn)同，因此“正名”的要求也更迫切。而在當(dāng)代中國(guó)的政治過(guò)程中，正是由于某些概念的模糊、扭曲、混淆，不但帶來(lái)觀(guān)念層面的“名”之混亂，更在“實(shí)”的層面扭曲了公共政策設(shè)計(jì)、乃至危及制度本身。這些容易在政治過(guò)程中被有意或無(wú)意地混淆的概念包括：公共利益、集團(tuán)利益、政府利益、政府成員利益，以及一系列的亞層次概念，如政府政治利益、政府經(jīng)濟(jì)利益等等。

對(duì)于公共利益的認(rèn)識(shí)有兩種，一是認(rèn)為公共利益是自然存在的，二是公共選擇學(xué)派的觀(guān)點(diǎn)。筆者個(gè)人較為認(rèn)同公共選擇學(xué)派的觀(guān)點(diǎn)，即認(rèn)為不存在什么先天的、超越性的公共利益，只有社會(huì)上各種利益集團(tuán)所追求的自身利益。但同時(shí)筆者也認(rèn)為，即使是各個(gè)利益集團(tuán)的博弈，最終也會(huì)形成彼此之間的妥協(xié)，亦即博弈過(guò)程中沒(méi)有一個(gè)集團(tuán)實(shí)現(xiàn)了自己的全部利益，但往往是每個(gè)集團(tuán)都實(shí)現(xiàn)了自己的部分利益，這些部分利益的總和即可被視為公共利益。此種公共利益顯然和先天存在的“自在公共利益”有所不同，可稱(chēng)之為“協(xié)商公共利益”。

與公共利益不同，政府利益關(guān)注的是政府自身的組織生存和發(fā)展利益。經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思認(rèn)為國(guó)家有兩種職責(zé)：第一，促進(jìn)社會(huì)福利最大化；二是追求自身利益的最大化，講的就是這兩者的區(qū)分。前者指的是政府維護(hù)公共利益的責(zé)任，后者則是政府利益的體現(xiàn)。而另外一個(gè)概念—政府成員利益，指的是政府中的一切組織和個(gè)人尋求自身利益最大化的舉動(dòng)，如對(duì)權(quán)力、金錢(qián)等的追求，這種利益通常情況下是通過(guò)合法方式實(shí)現(xiàn)的，但有時(shí)也會(huì)誘使官員尋租等行為的發(fā)生。

由于現(xiàn)代政治的民選和授權(quán)特征，政府的自身利益更有機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)化為公共利益。即在選舉、媒體等壓力下，政府會(huì)更加著重提升自身效率、把握正確的施政方向，由此不但帶來(lái)政府本身的組織利益，也會(huì)帶來(lái)全社會(huì)的福祉。不過(guò)，即便如此，政府利益和公共利益仍然是兩種不同的利益。而破壞兩者一致性的關(guān)鍵性因素就是政府自利性的成長(zhǎng)，即以政府利益壓倒公共利益訴求—如為政府政績(jī)而將公共資源投于招商；或以政府成員利益壓倒公共利益訴求—如政府官員尋租批地。由于政府是公權(quán)力的行使者，此種行為還常常打著公共利益的旗號(hào)，但實(shí)際上缺乏一個(gè)參與和協(xié)商的過(guò)程，因而其所認(rèn)定的公共利益往往難以令人信服。

政府自利化成改革最大障礙

政府的自利性是指政府除了具有管理公共事務(wù)的本質(zhì)屬性之外，也具有為組織生存發(fā)展和自身利益奮斗的屬性。而政府自身利益也可被分為政府政治利益和政府經(jīng)濟(jì)利益。

政府政治利益主要體現(xiàn)在對(duì)自身合法性和施政有效性的追求。這種政治利益的實(shí)現(xiàn)主要是通過(guò)更好地代表和維護(hù)公共利益來(lái)實(shí)現(xiàn)。所以，政府對(duì)政治利益的追求對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)有促進(jìn)作用。如在中國(guó)改革開(kāi)放的過(guò)程中，在政績(jī)效應(yīng)的刺激下，地方政府的自利傾向甚至曾經(jīng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的一個(gè)重要因素。

政府經(jīng)濟(jì)利益的凸顯則始于1994年財(cái)政分稅體制的推行，自那時(shí)起地方政府從過(guò)去主要作為中央政府的分支機(jī)構(gòu)變成了相對(duì)獨(dú)立的利益主體，有了獨(dú)立的行為目標(biāo)和行為模式。到現(xiàn)在為止，政府利益主要來(lái)自六個(gè)方面：政府經(jīng)營(yíng)城市、政府招商引資、政府直接投資、政府批租土地、政府行政許可及政府直接管理企業(yè)。而為了維護(hù)這些利益，在制度內(nèi)部逐漸出現(xiàn)了部門(mén)利益法制化、政府內(nèi)部利益沖突、腐敗升級(jí)等不良效應(yīng)，并且逐漸腐蝕了政治改革的動(dòng)力。

政府部門(mén)成為利益主體的一個(gè)結(jié)果是，通過(guò)本應(yīng)是公器的法律法規(guī)用來(lái)維護(hù)部門(mén)利益成了中國(guó)政治中一個(gè)經(jīng)常性的選擇。2012年，“房叔”、“房嬸”等被網(wǎng)絡(luò)揭露出來(lái)，而此后各地不但沒(méi)有推動(dòng)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，反而多地政府出臺(tái)法令嚴(yán)禁查詢(xún)非本人名下房產(chǎn)。這說(shuō)明一些官員對(duì)自身利益的關(guān)注，而非對(duì)公共利益的維護(hù)。

同時(shí)，政府利益往往與政府成員利益攪在一起，帶來(lái)更多的腐敗機(jī)會(huì)。在成熟的民主制度下，政府經(jīng)濟(jì)利益被政府政治利益所壓制，而政府政治利益（選舉結(jié)果）則掌握在選民手中。在中國(guó)則由于對(duì)公共利益的參與和協(xié)商機(jī)制還不完善，政府更有機(jī)會(huì)以公共利益名義追求自身經(jīng)濟(jì)利益，并且通過(guò)尋租而異化為政府成員的個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益。事實(shí)上，過(guò)去幾十年里，官員腐敗行為的升級(jí)和政府控制經(jīng)濟(jì)的程度升級(jí)幾乎是同步發(fā)生。在這個(gè)意義上，政府本身更成為改革的對(duì)象。

不僅如此，政府過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)利益也是其內(nèi)部控制力下降和內(nèi)部沖突的開(kāi)端。因?yàn)檎非笞陨斫?jīng)濟(jì)利益的風(fēng)氣會(huì)導(dǎo)致每一個(gè)縱向和橫向分支單位都將追求自身經(jīng)濟(jì)利益作為自己的最大追求。中央政府也許仍然可以照顧相對(duì)廣泛的公共利益，但各個(gè)部委、各省各市各縣等地方政府都會(huì)形成大大小小的自利集團(tuán)。央地矛盾、部門(mén)打架、行政與市場(chǎng)矛盾、政府與社會(huì)的矛盾都由此產(chǎn)生。政府內(nèi)部的利益分化和沖突削弱了其政治改革的行動(dòng)能力。

更為嚴(yán)重的是，在眾多利益集團(tuán)中，政府如果成為最大的利益集團(tuán)，并且拒絕放棄既得的利益和獲得這種利益的方式，就越有維護(hù)既有機(jī)制的能力，形成不斷強(qiáng)化的循環(huán)狀態(tài)。于是，本該是改革動(dòng)力和主體的政府在某些領(lǐng)域蛻變?yōu)楦母锏淖枇Γ胃母锏睦娼┚志痛诵纬?。而政府則成為這個(gè)僵局的守護(hù)者。

圍繞政府利益的“非正式政治”

如前所述，政府的過(guò)度自利化傾向雖然是為了謀求更多的政府利益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看會(huì)腐蝕制度的根基—恰如一條興致勃勃地吞吃著自己尾巴的蛇，其結(jié)局不難預(yù)料。但在這條蛇吞掉自己或決定放棄吞噬之前，政治系統(tǒng)依然還要運(yùn)作下去，而此時(shí)的政治生態(tài)就更加復(fù)雜和有趣：與正式制度的衰朽同時(shí)而生的是非正式政治的興起。

從“協(xié)商公共利益”的角度來(lái)看，公共政策的制定本應(yīng)是社會(huì)上不同的利益集團(tuán)的利益向公共利益滲透的過(guò)程。但作為擁有規(guī)則制定者和利益競(jìng)逐者雙重身份的政府，通過(guò)公共權(quán)力把自身的利益合法化、擴(kuò)大化是一個(gè)難以避免的誘惑。這種行為和道德品質(zhì)無(wú)關(guān)，而只是因?yàn)檎獜墓舱咧蝎@利太容易了。以剛剛出臺(tái)的二手房交易要繳納20%所得稅的規(guī)定為例，據(jù)學(xué)者測(cè)算，這筆本屬于民間的利益涉及的金額有10幾萬(wàn)億。而國(guó)務(wù)院一個(gè)簡(jiǎn)單的文件就可以將這筆本屬于老百姓的天文數(shù)字巨款裝到政府的口袋里，不免令人驚心。不過(guò)，在公共政策被濫用的背后，更嚴(yán)重的問(wèn)題卻是人們對(duì)正式制度信心的逐漸崩塌。

每當(dāng)一項(xiàng)公共政策出臺(tái)，民間都會(huì)質(zhì)疑這項(xiàng)以公共利益為名出臺(tái)的政策究竟是否只是政府的自利行為。政府和其服務(wù)對(duì)象之間彼此互不信任，如此將形成惡性互動(dòng)：支持既有政治系統(tǒng)的人越少，政府就會(huì)越依賴(lài)于官員群體，而對(duì)政府的自利傾向就越無(wú)法根治。

而在正式制度之外，某些非正式的政治安排卻方興未艾。例如政府執(zhí)法過(guò)程中的“雙向代理”現(xiàn)象。如在食品安全問(wèn)題上，原本執(zhí)法人員是代表國(guó)家和公共利益進(jìn)行執(zhí)法，但許多執(zhí)法者選擇同時(shí)成為不法商家的代理，把執(zhí)法的過(guò)程變成實(shí)現(xiàn)某種利益和經(jīng)濟(jì)收入的過(guò)程，執(zhí)法所得的收入少量交給國(guó)家，而大量的卻化歸執(zhí)法部門(mén)或者執(zhí)法群體所有，有學(xué)者將其稱(chēng)之為“執(zhí)法產(chǎn)業(yè)化”。如此不難理解為什么在食品安全領(lǐng)域法令頻出但卻沒(méi)有效果—更嚴(yán)格的法令不過(guò)是給執(zhí)法者提高向其所“代理”的商家提高租金的機(jī)會(huì)罷了。

在更學(xué)術(shù)的層面，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗雷德·麥克切斯內(nèi)將此現(xiàn)象描述為政治創(chuàng)租和政治抽租兩個(gè)概念。前者是指政府官員用行政干預(yù)的辦法來(lái)增加企業(yè)的利潤(rùn)，誘使企業(yè)向他們交納“貢款”；后者是指政府官員故意提出某項(xiàng)會(huì)使企業(yè)利益受到損害的政策作為威脅，迫使企業(yè)割舍一部分利潤(rùn)與政府官員分享。這些政治安排均無(wú)法拿到臺(tái)面上，但卻都實(shí)實(shí)在在地發(fā)生了。特別是后者，某些地方執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)進(jìn)行城管、消防、環(huán)保和衛(wèi)生方面的勒索則可被視為是政治抽租。

和政府行為在法律和制度之外運(yùn)行相類(lèi)似，社會(huì)力量對(duì)于政府自利化的反對(duì)也是通過(guò)非正式的方式來(lái)進(jìn)行的。2012年應(yīng)被視為是典型的 “微博反腐年”，并且這個(gè)網(wǎng)絡(luò)揭發(fā)運(yùn)動(dòng)還遠(yuǎn)未結(jié)束。網(wǎng)民們也并不看重已有的制度化的反腐渠道，卻更相信“網(wǎng)絡(luò)起哄”這種極不正規(guī)的反腐模式。每當(dāng)一項(xiàng)公共政策出臺(tái)，民間都會(huì)質(zhì)疑這項(xiàng)以公共利益為名出臺(tái)的政策究竟是否只是政府的自利行為。政府和其服務(wù)對(duì)象之間彼此互不信任，如此將形成惡性互動(dòng)：支持既有政治系統(tǒng)的人越少，政府就會(huì)越依賴(lài)于官員群體，而對(duì)政府的自利傾向就越無(wú)法根治。

政府需要“去利益集團(tuán)化”改革

雖然前美國(guó)總統(tǒng)里根有言：“人們總是在討論政府應(yīng)該解決什么問(wèn)題，而最大的問(wèn)題正是政府本身”。但話(huà)說(shuō)回來(lái)，政府自身利益的形成，甚至自身演化為特殊利益集團(tuán)，并非一個(gè)自然而然的選擇，也并非無(wú)可避免的現(xiàn)象。

政府作為人民授權(quán)履行公共管理的責(zé)任者，是公共利益最大的提供者和維護(hù)者，并且是不可取代的—任何組織和個(gè)人都不能提供政府所能夠提供的公共服務(wù)，如公共教育、醫(yī)藥衛(wèi)生、社會(huì)福利等公共利益的提供和維護(hù)，只能依靠政府，或者在政府領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)。所以，關(guān)鍵不在于取消政府天然存在的自利性，而在于以約束為導(dǎo)向的政治系統(tǒng)內(nèi)外的改革。

首先，為公共利益“正名”。以“協(xié)商公共利益”的宗旨，在確立公共利益的時(shí)候，要有更廣泛的公共參與。在此過(guò)程中毋庸諱言政府的自身利益，確認(rèn)政府自身利益的存在具有歷史合法性與正當(dāng)性，但也要通過(guò)法律明確政府利益邊界。同時(shí)承認(rèn)其他利益集團(tuán)的利益，不允許未經(jīng)協(xié)商的剝奪，并要保障其在公共政策制定過(guò)程中的參與權(quán)利。在目前利益集團(tuán)之間的關(guān)系惡化的情形下，更需要由上至下推動(dòng)改革，通過(guò)參與發(fā)現(xiàn)真正的公共利益所在，也通過(guò)參與實(shí)現(xiàn)廣泛的社會(huì)和解。

其次，政府角色要轉(zhuǎn)變，從高高在上可以代表公共利益的立法執(zhí)行合一的機(jī)構(gòu)變?yōu)閱渭兊膱?zhí)行機(jī)構(gòu)，而不能隨便立法剝奪社會(huì)財(cái)富。例如將政府開(kāi)征新稅種的權(quán)力收歸全國(guó)人大這樣的代議制機(jī)構(gòu)，截?cái)嗾S意從民間掠奪經(jīng)濟(jì)財(cái)富的捷徑，就可避免其自利傾向?qū)φ街贫鹊钠茐摹＿@一點(diǎn)在此次全國(guó) “兩會(huì)”上，已經(jīng)有代表提出來(lái)了。

再次，強(qiáng)化對(duì)于政府行為的約束和內(nèi)外監(jiān)督。民間正在生長(zhǎng)出對(duì)政府權(quán)力和政府利益的限制。但這并非政治改革的常規(guī)途徑，也不能保證政治進(jìn)步的質(zhì)量。通過(guò)正式制度控制政府本身濫用權(quán)力的可能性，是正途也是重點(diǎn)。實(shí)際上，如果缺少?gòu)?qiáng)有力的約束和自覺(jué)，傳統(tǒng)意義上的專(zhuān)政機(jī)關(guān)都可能成為利益集團(tuán)。

最后，引入外部競(jìng)爭(zhēng)。在現(xiàn)代社會(huì)，維護(hù)公共利益的主體并非僅僅政府一家。非政府組織在公共生活中影響日增，其在謀求經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)正義、維護(hù)整個(gè)社會(huì)整體利益中起著舉足輕重的作用。而開(kāi)放政治體系，容納更多非政府力量的競(jìng)爭(zhēng)，正是解決由壟斷產(chǎn)生的很多政府病的有效方式。

在中國(guó)，公共利益與政府利益、政府利益與集團(tuán)利益、政府利益與政府成員利益之間的關(guān)系不但是一個(gè)理論問(wèn)題，更體現(xiàn)為在一種非正式的政治安排下的復(fù)雜的利益互動(dòng)。而在所有紛繁的利益矛盾紛爭(zhēng)所導(dǎo)致的改革僵局中，政府“去利益集團(tuán)化”的成敗，應(yīng)是政治改革能否繼續(xù)前行、正式制度能否更新進(jìn)步的最關(guān)鍵因素。