大學(xué)章程為何“難產(chǎn)”

李克誠

歷時(shí)7年，經(jīng)歷了3任校長，“草案”修改了10稿之多。至今，北京大學(xué)尚未拿出一個(gè)可供公開討論的《北京大學(xué)章程（討論稿）》。

作為公開宣示辦學(xué)理念、定位及治理大學(xué)的最高準(zhǔn)則，大學(xué)章程也被視為大學(xué)的“憲法”。我國1995年實(shí)施的《教育法》也明確要求大學(xué)應(yīng)有章程。然而，長期以來，我國2000余所高校中，包括北大、清華在內(nèi)的絕大多數(shù)公立高校仍處于“無章運(yùn)行”的狀態(tài)。

2011年年底，教育部公布了被稱為“31號(hào)令”的《高校章程制定暫行辦法》，要求自2012年1月1日起，所有高校都要啟動(dòng)章程的制定或修改工作。當(dāng)時(shí)，外界一片歡呼，認(rèn)為中國的大學(xué)進(jìn)入了“立憲”時(shí)代。然而，近兩年過去了，據(jù)《南風(fēng)窗》記者了解，多數(shù)高校在制定大學(xué)章程上仍顯得步履蹣跚。

不僅北大章程出爐的“時(shí)間表”一拖再拖，其他多個(gè)知名高校也莫不如此。復(fù)旦大學(xué)校長楊玉良在2010年年底曾對(duì)媒體表示，復(fù)旦正在制定大學(xué)章程，但時(shí)至今日，該校章程仍在制定中。被視為中國高教改革“試驗(yàn)田”的南方科技大學(xué)的大學(xué)章程也被外界寄予厚望，2012年2月南科大校長朱清時(shí)透露，南科大章程已上報(bào)教育部，但2013年10月上旬，朱清時(shí)校長對(duì)《南風(fēng)窗》稱，南科大章程“還沒有正式定稿”。

省屬高校更是處于集體“觀望”中。湖南省曾宣布，11所省屬試點(diǎn)高校要在2012年年底前完成章程的制定或修改，但當(dāng)年年底僅有1所大學(xué)制定出了章程。高校云集的教育重鎮(zhèn)湖北的情況也不樂觀，該省教育廳政策法規(guī)處官員對(duì)《南風(fēng)窗》記者默認(rèn)，至今只有極個(gè)別試點(diǎn)高校上報(bào)了大學(xué)章程。按此進(jìn)度，顯然無法完成此前設(shè)定的工作目標(biāo)—“2013年底以前完成全省高校的章程制定和核準(zhǔn)、備案工作”。

曾被最高教育主管部門寄予厚望、被視為建立現(xiàn)代大學(xué)制度最好抓手和載體的大學(xué)章程建設(shè)，何以在現(xiàn)實(shí)中陷入裹足不前的“難產(chǎn)”狀態(tài)？

深入考察可發(fā)現(xiàn)，大學(xué)“立憲”運(yùn)動(dòng)所面對(duì)的“僵局”，與中國其他領(lǐng)域改革遇阻的尷尬境況幾乎如出一轍：受改革主體不明、動(dòng)力衰減、利益固化、規(guī)則制度缺位等原因的影響，改革進(jìn)入了進(jìn)退咬合、反復(fù)拉鋸的“深水區(qū)”。

高校領(lǐng)導(dǎo)為何“不積極”

在對(duì)待大學(xué)章程制定上，《南風(fēng)窗》記者采訪發(fā)現(xiàn)，省屬高校與部屬重點(diǎn)高校的態(tài)度略有差異：省屬高校普遍動(dòng)力不足，“觀望”氣氛濃厚，而直屬教育部的“211”、“985”高校多能從戰(zhàn)略層面認(rèn)識(shí)到大學(xué)章程的價(jià)值所在，但在實(shí)施層面，動(dòng)作更為“慎重”、注重“穩(wěn)妥”。

按照西方國家的經(jīng)驗(yàn)，大學(xué)章程就是界定大學(xué)內(nèi)、外部各種利益主體之間權(quán)責(zé)關(guān)系的，并用“法律”的形式將其固化起來，以約束大學(xué)的舉辦者（投資人）、管理者等主體。其主要涵蓋兩組關(guān)系：一是大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其治理；二是大學(xué)與外部（主要是舉辦者）的關(guān)系，以確保大學(xué)擁有足夠的辦學(xué)自主權(quán)（“大學(xué)自治”）。

對(duì)于各高校領(lǐng)導(dǎo)者來說，爭取落實(shí)高校的辦學(xué)自主權(quán)，并用“憲章”的形式將其固化起來，應(yīng)是各高校制定大學(xué)章程的最大動(dòng)力。然而，我國目前大學(xué)章程并非是由舉辦者（政府）制定的，而是由高校自行制定、最后報(bào)省教育廳或國家教育部核準(zhǔn)。由于政府沒有主導(dǎo)章程的制定，很多高校領(lǐng)導(dǎo)人也認(rèn)為，高校自己制定出來的章程，很難對(duì)政府產(chǎn)生有效約束，因此，看不到制定章程“有什么用”，對(duì)章程建設(shè)也沒有多大熱情。

浙江農(nóng)林大學(xué)是浙江高校章程建設(shè)3所試點(diǎn)高校之一。據(jù)該校參與章程制定工作的發(fā)展戰(zhàn)略處副處長付八軍教授介紹，最初，該校爭取辦學(xué)自主權(quán)的興致很高，“可謂滿腔熱情”，后來，卻感到“越來越?jīng)]信心”。因?yàn)?，他們提出的許多權(quán)益，都要通過省財(cái)政廳等其他部門的審核，“遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是教育廳的事情”。

舉例來說，在干部任命上，《高教法》規(guī)定，校長具有副校長的初始提名權(quán)。但很多情況下，上級(jí)組織部門甚至連招呼都不打，直接安插一個(gè)“校長也不認(rèn)識(shí)的人”作為副校長。再比如，公眾普遍以為，高校對(duì)招聘教師或者普通管理人員具有說一不二的權(quán)力，但事實(shí)上，嚴(yán)格、繁瑣的程序也使這種“自主權(quán)”變得幾乎不可能：第一步，要在當(dāng)年向省人力資源廳上報(bào)明年的崗位需求情況，且要獲得批準(zhǔn)；第二步，要在一定范圍內(nèi)公開發(fā)布招聘簡章，如果應(yīng)聘者達(dá)不到一定的比例，那么，對(duì)不起，該崗位的招聘計(jì)劃要取消，推倒重來……至于高校經(jīng)費(fèi)的使用，更是“打醬油的錢不得買醋”，明明某一領(lǐng)域的事項(xiàng)更需要花錢且具有緊迫性，但校長無權(quán)將不太緊迫的另一事項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)“調(diào)劑”過來使用。

所以，落實(shí)高校的辦學(xué)自主權(quán)，需要協(xié)調(diào)多個(gè)政府部門。“別說學(xué)校沒有這個(gè)能力，教育廳也很困難?！备栋塑娬f，最理想的途徑是由人大立法，統(tǒng)一處理各高校的辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)，否則，“高校在章程中提出的辦學(xué)自主權(quán)訴求，大多屬于自娛自樂。最終，章程審核通不過，還要返回來重新修改，白白折騰自己”。目前，浙農(nóng)林大的章程已上報(bào)到浙江省教育廳核準(zhǔn)，但半年過去了，還沒下文。

地方高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)制定大學(xué)章程興趣并不大，與現(xiàn)有的體制缺乏激勵(lì)有很大關(guān)系。湖南師范大學(xué)法律事務(wù)辦主任劉興樹說，現(xiàn)在的高校與以前的國企差不多，對(duì)大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)來說，“辦好辦壞一個(gè)樣”，高校領(lǐng)導(dǎo)并無動(dòng)力來推動(dòng)學(xué)校的改革和長遠(yuǎn)發(fā)展。付八軍教授也認(rèn)為，就我國高校而言，改革與發(fā)展的動(dòng)力更多的不是來自高校內(nèi)部，而是、也只能是來自上級(jí)政府。長期以來，由于高校本身不能獨(dú)立做主，高校制訂章程也缺乏主動(dòng)性與積極性，“即便制訂了章程，往往也是應(yīng)付差事、千篇一律”。

海口經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長劉耘對(duì)《南風(fēng)窗》說，在不少省市，地方高校領(lǐng)導(dǎo)崗位往往會(huì)成為省市黨政機(jī)關(guān)以及教育廳干部“解決待遇”的重要途徑，因此，高校的主要領(lǐng)導(dǎo)人很難懷有“教育家辦學(xué)”的遠(yuǎn)大理想。他們寧愿通過跑關(guān)系來解決制約高校實(shí)際運(yùn)行中的實(shí)際困難（如經(jīng)費(fèi)問題），也不愿意花精力去弄這些“墻上掛掛、華而不實(shí)”的看起來比較虛的東西。而且，在干部任期制的現(xiàn)狀下，地方高校的領(lǐng)導(dǎo)人更關(guān)注的是短期利益和成績，沒有動(dòng)力和意愿去關(guān)心學(xué)校的辦學(xué)方針、定位等長遠(yuǎn)、宏大問題。

固有利益格局調(diào)整之難

由于難以在爭取辦學(xué)自主權(quán)上有所作為，留給大學(xué)章程可以謀篇布局的空間，只剩下大學(xué)內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)。而這恰恰是大學(xué)章程制定中會(huì)遇到的“硬骨頭”。大學(xué)章程實(shí)際上是對(duì)大學(xué)內(nèi)部的各種權(quán)力格局進(jìn)行重新分配，并加以固化，這必然要涉及眾多利益主體的關(guān)系的重新調(diào)和、博弈與平衡。

在采訪中，多位高校人士告訴記者，“凝聚共識(shí)難”是大學(xué)章程制定進(jìn)展不順的主要原因。首先，高校的主要領(lǐng)導(dǎo)（黨委書記、校長）對(duì)大學(xué)章程建設(shè)是否重視，若意見不一致，則章程制定工作就無法啟動(dòng)；其次，對(duì)高?，F(xiàn)存的內(nèi)部權(quán)力格局“是否需要調(diào)整”以及“如何調(diào)整”上，更難以達(dá)成共識(shí)。

一個(gè)突出的例子是，我國高校實(shí)行的是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。但在現(xiàn)實(shí)層面，如何理解和平衡“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“校長負(fù)責(zé)”之間的關(guān)系，就成為棘手的難題。

浙江農(nóng)林大學(xué)黨委書記宣勇對(duì)《南風(fēng)窗》記者說，高校的黨委對(duì)重大事項(xiàng)有決策權(quán)，但到底學(xué)校里什么事是“重大事項(xiàng)”，沒有明確的界定，那么，書記與校長的理解也就可能會(huì)不盡相同。這也會(huì)造成，對(duì)于同樣一件事，書記和校長可能有著不同的理解：校長可能認(rèn)為這件事只需要校長“拍板”就行了，而黨委書記則有可能認(rèn)為事情“重大”，需要上黨委常委會(huì)議定。

曾在湖南長沙某高校既擔(dān)任過黨委書記，又當(dāng)過大學(xué)校長的劉耘博士則對(duì)《南風(fēng)窗》說，高?！半p首長制”對(duì)兩位主要領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)分工規(guī)定得不夠細(xì)化，導(dǎo)致了很多高校的黨委書記與校長在工作中產(chǎn)生矛盾?！坝械拇髮W(xué)是書記強(qiáng)勢，有的大學(xué)則是校長強(qiáng)勢，如果兩個(gè)人都很有想法、都想抓敢管，難免會(huì)產(chǎn)生矛盾?！眲⒃耪f，高校黨委書記與校長的這種微妙關(guān)系，往往大家心照不宣，靠著這種模糊的“潛規(guī)則”維系表面的和諧。一旦制定大學(xué)章程，真要把黨委書記與校長的權(quán)責(zé)細(xì)化并明確表達(dá)出來，“很容易就會(huì)把彼此的關(guān)系搞僵”。

高校內(nèi)部部門間的權(quán)力調(diào)整也會(huì)面臨很大挑戰(zhàn)。近年來，復(fù)旦大學(xué)在決策體制、學(xué)術(shù)治理、機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變、院校兩級(jí)管理體制、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)等多個(gè)領(lǐng)域都推出了一系列的改革。復(fù)旦大學(xué)也打算把這些改革中積累的一些成熟做法寫入章程。據(jù)介紹，這些改革大部分已取得階段性成效，但有的改革“遭遇到一定的阻力，推進(jìn)過程相對(duì)滯后”。

比如，從2012年9月起，復(fù)旦推行了一項(xiàng)機(jī)關(guān)減員分流及職能轉(zhuǎn)變的改革，目的就是減少校級(jí)機(jī)關(guān)的行政管理人員，將其充實(shí)到各個(gè)學(xué)院。按照計(jì)劃，這項(xiàng)改革將使校級(jí)機(jī)關(guān)部處科室合并、“人員精簡5%～25%”，“科室數(shù)量大幅減少”，但目前校級(jí)機(jī)關(guān)人員僅分流了10余人，繼續(xù)推行遇到了很大阻力。據(jù)了解，對(duì)于這項(xiàng)改革，許多處長表達(dá)了反對(duì)意見，他們認(rèn)為，現(xiàn)有機(jī)關(guān)人員已連續(xù)3年“只出不進(jìn)”，再加上退休、離職人員，機(jī)關(guān)人員已精簡了不少，在各個(gè)部處的職能不加改變的情況下，若再繼續(xù)精簡人員，“人手就更為緊張”。

不怕慢，就怕“翻”

如果說，梳理大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制、完善內(nèi)部治理是制定大學(xué)章程“技術(shù)”層面的事的話，那么，借此厘清各自大學(xué)的不同使命、定位，則是更為重要的“戰(zhàn)略”層面的事。

實(shí)際上，將自己既定的辦學(xué)理念、定位與路徑選擇寫進(jìn)大學(xué)章程，以此來保證大學(xué)朝一個(gè)確定的方向不斷奮進(jìn)，這也是國外高等教育發(fā)達(dá)國家的通行做法。好處是，不管哪位校長執(zhí)政，都不會(huì)、也不能輕易改變大學(xué)的“航向”，持之以恒，學(xué)校就能形成自己的辦學(xué)特色，走向一流。

復(fù)旦大學(xué)校長楊玉良就復(fù)旦章程制定時(shí)表示，“復(fù)旦章程的起點(diǎn)和境界，在相當(dāng)程度上決定了復(fù)旦的未來”，他希望能制定出一個(gè)“真正代表復(fù)旦水準(zhǔn)的大學(xué)章程”。復(fù)旦大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處處長李粵江對(duì)《南風(fēng)窗》說，復(fù)旦章程起草小組也是本著這樣的理想來對(duì)待章程起草工作的，并設(shè)法將楊玉良校長提出的“學(xué)術(shù)為魂、育人為本、依法治校、民主決策”的治校理念轉(zhuǎn)化為章程中的具體制度。

然而，也有高校領(lǐng)導(dǎo)者表示，對(duì)大學(xué)章程的價(jià)值指引不必抱有過高的期望，由于現(xiàn)行的章程制定、修改程序相對(duì)容易，希望借助章程來固化學(xué)校的辦學(xué)理念、定位以及制度運(yùn)行的想法過于天真，也難以改變目前高校“換一任領(lǐng)導(dǎo)班子、換一種辦學(xué)思路和口號(hào)”的做法。屆時(shí)，已制定好的章程要么被束之高閣、無人遵循，要么會(huì)推倒重來、來回“翻燒餅”。

以“創(chuàng)業(yè)型大學(xué)”為特色定位的浙江農(nóng)林大學(xué)黨委書記宣勇說，近日他們學(xué)校舉辦了一個(gè)“全國創(chuàng)業(yè)型大學(xué)建設(shè)高峰論壇”，原本想邀請(qǐng)一所此前也將“創(chuàng)業(yè)型大學(xué)”作為辦學(xué)方向的某高校的校領(lǐng)導(dǎo)參會(huì)，但該校工作人員卻告訴他：“我們現(xiàn)在不提‘創(chuàng)業(yè)型大學(xué)的說法了，原來的校領(lǐng)導(dǎo)換了?！?/p>