村民自治轉(zhuǎn)型：從選舉走向治理

高新軍

肇始于上世紀(jì)80年代中期的村民自治，經(jīng)過近30年的發(fā)展，現(xiàn)在終于走到了轉(zhuǎn)型升級(jí)的十字路口。

不久前，筆者就四川、重慶、江蘇和河南四地農(nóng)村的村民自治問題調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，人們?cè)瓉?lái)寄予厚望的由民主選舉激發(fā)出參與決策、管理、監(jiān)督的動(dòng)力，實(shí)際上在我國(guó)農(nóng)村并未完全形成。相反，許多地方3年一次的村民委員會(huì)選舉，反倒越來(lái)越形式化了。這不僅表現(xiàn)在村委會(huì)直接選舉的監(jiān)督功能大幅弱化，而且控制選舉的成本也在降低。村民更多地表現(xiàn)出對(duì)村委會(huì)直接選舉的無(wú)所謂。希望通過民主選舉來(lái)強(qiáng)化村民的參與，加強(qiáng)對(duì)村干部的監(jiān)督，在現(xiàn)實(shí)中困難重重。

種種事實(shí)說(shuō)明，村民自治制度面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如果我們不能面對(duì)這種挑戰(zhàn)做出制度創(chuàng)新，那么，直接影響到作為我國(guó)基本政治制度重要內(nèi)容的村民自治制度的實(shí)施效果，影響到我國(guó)轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程和質(zhì)量，不可小覷。

村委會(huì)選舉越來(lái)越形式化的原因

那么，是什么因素造成了村委會(huì)選舉越來(lái)越形式化呢？

首先，我國(guó)村委會(huì)事實(shí)上是一個(gè)議行合一的體制，本身沒有分權(quán)制約機(jī)制。雖然《村民委員會(huì)組織法》也有關(guān)于村民大會(huì)和村民代表大會(huì)的規(guī)定，但是這種規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中很難得到落實(shí)，執(zhí)行起來(lái)也頗為困難?，F(xiàn)實(shí)中，村委會(huì)和村黨支部（俗稱“兩委會(huì)”）在選舉后，基本扮演著決策者和執(zhí)行者的作用。上級(jí)對(duì)村干部的補(bǔ)貼也基本是對(duì)兩委干部的。議行合一使得對(duì)村干部的監(jiān)督基本處于空白狀態(tài)，無(wú)奈之下才有“村財(cái)鄉(xiāng)管”等相應(yīng)的來(lái)自上級(jí)指導(dǎo)部門的財(cái)務(wù)監(jiān)督，而這樣做恰恰又是違反《村民委員會(huì)組織法》的。對(duì)村干部監(jiān)督的弱化，則從反面強(qiáng)化了村民對(duì)村級(jí)選舉沒有多大作用的意識(shí)，使村級(jí)選舉在很多時(shí)候流于形式。

其次，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展極不平衡，東部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)較強(qiáng)，參與監(jiān)督的要求高，對(duì)村干部的制約力度也相對(duì)較高。但是廣大中西部地區(qū)農(nóng)村社會(huì)發(fā)育程度低下，難以產(chǎn)生社區(qū)活動(dòng)積極分子和社區(qū)政治家，尤其是這些地方的中青年勞動(dòng)力大都已經(jīng)外出務(wù)工，農(nóng)民中參與和監(jiān)督的主力一年中少在當(dāng)?shù)兀瑢?duì)村級(jí)事務(wù)的關(guān)切度大幅降低。我國(guó)行政村集體資源少，基本沒有能力為農(nóng)民提供公共服務(wù)，農(nóng)戶的原子化現(xiàn)象十分普遍，這就使得農(nóng)民參與公共事務(wù)的成本相對(duì)較高。社會(huì)發(fā)展程度低的直接結(jié)果，是農(nóng)民關(guān)心自己家庭收入比關(guān)心村級(jí)事務(wù)的程度要高出許多。由于農(nóng)民感覺不到村級(jí)事務(wù)與自己的關(guān)切度，也就不會(huì)有積極性去參與。

再次，選舉和治理發(fā)展不均衡，因?yàn)楹笳咚蟮膶?shí)現(xiàn)條件，遠(yuǎn)比前者復(fù)雜和高級(jí)。如果僅僅從成本和能力來(lái)看，選舉較之治理，不僅成本低，而且對(duì)選民自身能力的要求也低。這就可以解釋為什么在我國(guó)農(nóng)村可以較為迅速地推廣村級(jí)直選，而要實(shí)現(xiàn)善治和良政卻要困難得多。世界上其他國(guó)家的實(shí)踐也證明，實(shí)行選舉的難度要大幅度小于治理的難度，所以我們可以看到很多社會(huì)發(fā)展水平較低的國(guó)家，盡管也實(shí)行了全國(guó)性直接選舉，但其治理水平和管理國(guó)家的能力仍舊十分落后。要實(shí)現(xiàn)善治和良政，不僅要求社會(huì)發(fā)育水平、民眾的組織程度、相應(yīng)的制度創(chuàng)新和供給、人們尤其是官員的思想意識(shí)等，要與選舉達(dá)到的水平相適應(yīng)，而且人們期望的直接選舉向上發(fā)展，也只有在善治取得較大進(jìn)展的基礎(chǔ)上，才能倒逼選舉向更上一級(jí)推進(jìn)。

我們通常所說(shuō)的村民自治的四個(gè)民主，是一個(gè)有機(jī)的整體。我們不可能指望其中任何一個(gè)能夠單獨(dú)突進(jìn)，或者說(shuō)，在決策、管理、監(jiān)督還處于較低水平的條件下，指望選舉可以單獨(dú)從村級(jí)向上進(jìn)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、縣市級(jí)是不現(xiàn)實(shí)的。相反，果村民自治長(zhǎng)期在決策、管理和監(jiān)督方面落后于選舉，就會(huì)逐步使選舉也流于形式，失去其動(dòng)員村民參與村務(wù)管理和培養(yǎng)村民民主意識(shí)的意義。這是一種可怕的后果，也與我國(guó)自上世紀(jì)80年代中期開始實(shí)行村民自治的初衷相悖，更與我國(guó)將來(lái)要實(shí)現(xiàn)的政治民主化的愿景漸行漸遠(yuǎn)。

將農(nóng)民組織起來(lái)

經(jīng)過30多年的改革開放，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)矛盾也經(jīng)歷了聚集、破解、再次聚集、又再次破解的過程。過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的平均主義大鍋飯矛盾，經(jīng)過農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制予以了破解；沉重的農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)支撐起的農(nóng)村公共服務(wù)，在2006年停止征收農(nóng)業(yè)稅、加大政府對(duì)農(nóng)村的投入之后也予以了化解；在新一輪城市化的浪潮中，以農(nóng)村土地為核心的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)問題已經(jīng)成為目前我國(guó)農(nóng)村矛盾的焦點(diǎn)。

這種從勞動(dòng)收益權(quán)到公共服務(wù)享有權(quán)，又到財(cái)產(chǎn)權(quán)的發(fā)展，矛盾所導(dǎo)致結(jié)果已經(jīng)悄然發(fā)生了變化。這種變化最明顯的表現(xiàn)，就是基于財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的農(nóng)民自組織水平的提高，和與此相伴的農(nóng)民參與意識(shí)的加強(qiáng)。

改革開放30多年來(lái)，中國(guó)社會(huì)的結(jié)構(gòu)分化大體定型：以政府官員為代表、以政府組織為基礎(chǔ)的國(guó)家系統(tǒng)；以企業(yè)主為代表、以企業(yè)組織為基礎(chǔ)的市場(chǎng)系統(tǒng)；以公民為代表、以社會(huì)組織或民間組織為基礎(chǔ)的民間社會(huì)系統(tǒng)。組織化，或者高度的組織化，是政治國(guó)家的基本特征。社會(huì)的經(jīng)濟(jì)組織，比如企業(yè)，也是高度組織化的。非如此，則不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的千變?nèi)f化。

經(jīng)過30多年的改革開放實(shí)踐，我們終于開始懂得，中國(guó)需要一個(gè)健全、組織化程度較高、相對(duì)獨(dú)立的民間社會(huì)，來(lái)與政治國(guó)家和經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)接。這是社會(huì)實(shí)現(xiàn)善治和良政的必由之路。但是，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是我國(guó)農(nóng)業(yè)的傳統(tǒng)，也是我國(guó)農(nóng)民的特點(diǎn)。一盤散沙的農(nóng)村和農(nóng)民是沒有辦法與高度組織化的政府平等對(duì)話的，更何談對(duì)干部和政府的監(jiān)督。要將農(nóng)民組織起來(lái)，這種社會(huì)組織則以多種形式存在。筆者近年在我國(guó)多地農(nóng)村進(jìn)行調(diào)查，就看到了這種發(fā)展趨勢(shì)。比如，現(xiàn)在農(nóng)村有多種形式的經(jīng)濟(jì)合作組織，如土地合作社、土地合作銀行、各種專業(yè)性質(zhì)的合作組織，如蘑菇種植合作社、蔬菜大棚種植合作社等，也有自然村的社會(huì)管理組織，如農(nóng)民議會(huì)、農(nóng)民議事會(huì)、莊務(wù)委員會(huì)、組務(wù)委員會(huì)等。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展還處于起步階段，農(nóng)村社會(huì)組織的培育和發(fā)展任重道遠(yuǎn)。對(duì)此，要加以總結(jié)和鼓勵(lì)，使其在成熟階段不僅可以承接部分政府轉(zhuǎn)移的職能，而且能通過與政府的平等對(duì)話，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的監(jiān)督和良性互動(dòng)。

要做到這一點(diǎn)，培養(yǎng)熱心公共事務(wù)的農(nóng)村活動(dòng)積極分子必不可少。這種人才很多情況下不是天生的，而是通過后天培養(yǎng)出來(lái)的。讓這些農(nóng)村活動(dòng)積極分子成為農(nóng)村社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織的帶頭人和農(nóng)民利益的代表，由他們代表民間力量與村委會(huì)和基層政府合作，來(lái)實(shí)現(xiàn)善治。同時(shí)，通過地方人大和政協(xié)組織，將社區(qū)積極分子納入制度化的軌道，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的工作進(jìn)行監(jiān)督，可以提高我國(guó)農(nóng)村的決策效率，更好地發(fā)揮人民當(dāng)家做主的作用，同時(shí)也可以降低農(nóng)民參政的成本。

發(fā)掘農(nóng)村傳統(tǒng)的組織資源

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的一大短板，是組織資源的貧乏。我國(guó)在農(nóng)村一直依靠的是黨組織和村委會(huì)。但是目前農(nóng)村通過合并村莊，一個(gè)行政村的管理半徑已大為擴(kuò)大。筆者在江蘇省南京郊區(qū)的農(nóng)村看到，那里已經(jīng)大量出現(xiàn)了5000人到8000人的行政村，一個(gè)行政村下面就有20～50個(gè)不等的自然村。筆者曾經(jīng)調(diào)查過的安徽省霍山縣磨子潭鎮(zhèn)胡家河村3000人口，分布在方圓50平方公里的30多個(gè)自然村里，而兩委干部只有5人。大量農(nóng)民面對(duì)的是5～7人的村委會(huì)和村黨支部的干部，這些干部領(lǐng)著上級(jí)發(fā)放的“工資”，干著上傳下達(dá)的事情，他們雖說(shuō)是農(nóng)民選舉產(chǎn)生的，但是他們更多的時(shí)候成了農(nóng)村中的“官僚”，對(duì)于為農(nóng)民服務(wù)，他們既力不從心，又缺乏動(dòng)力。這樣，在行政村與農(nóng)民之間，就出現(xiàn)了自然村層面上的組織斷層。彌補(bǔ)這個(gè)斷層，現(xiàn)有的組織資源中并沒有現(xiàn)成的答案。

而且，我國(guó)農(nóng)村組織程度較低的短板，隨著各級(jí)政府的職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化公共服務(wù)功能后而變得凸現(xiàn)和迫切起來(lái)。因?yàn)槿魏喂卜?wù)的實(shí)行，都是一個(gè)雙向交流、雙向選擇和互相監(jiān)督的過程，而不單單是政府一方的施予。高度組織化的政府公共服務(wù)去對(duì)接一個(gè)一盤散沙的農(nóng)村，去對(duì)接一個(gè)個(gè)單個(gè)農(nóng)民和農(nóng)戶，不僅成本高昂，而且績(jī)效很差，還會(huì)因?yàn)槿狈ΡO(jiān)督產(chǎn)生大量的腐敗現(xiàn)象。

事實(shí)上，我國(guó)農(nóng)村本來(lái)就不缺乏組織資源，比如，傳統(tǒng)的家族、宗族、鄉(xiāng)賢、能人等，只是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代里，這些組織資源，都被冠以封建主義的殘余而被排斥或消滅了。那時(shí)候，普遍的看法是黨組織只要建立在基層，就可以會(huì)同共青團(tuán)、民兵、婦聯(lián)、貧協(xié)等把農(nóng)民組織起來(lái)。這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代或許有效。但是在實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，這種組織體系就瓦解了。今天要進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)建設(shè)，利用好農(nóng)村傳統(tǒng)的組織資源，能起到事半功倍的效果。筆者在南京六合區(qū)金牛山街道紅光社區(qū)趙壩自然村調(diào)查時(shí)，就發(fā)現(xiàn)該自然村2007年成立的社會(huì)組織“農(nóng)民議會(huì)”，就是充分利用當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的鄉(xiāng)賢、宗族組織資源的一次可貴嘗試。

尊重基層創(chuàng)新

最先感覺到我國(guó)農(nóng)村選舉之后治理問題的是直接工作在農(nóng)村第一線的基層干部，最先對(duì)這些問題做出反應(yīng)的也是他們。所以，我國(guó)農(nóng)村基層民主治理方面的制度創(chuàng)新一直層出不窮。例如，筆者從2006年起一直關(guān)注重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)在地方治理制度創(chuàng)新和實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展方面的表現(xiàn)，曾4次到該鄉(xiāng)對(duì)他們首創(chuàng)的“八步工作法”制度創(chuàng)新進(jìn)行跟蹤調(diào)查研究。

筆者發(fā)現(xiàn)“八步工作法”作為選舉后治理和實(shí)現(xiàn)善治的主要手段，從2003年創(chuàng)立以來(lái)，已經(jīng)極大地改變了麻柳鄉(xiāng)當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)。雖然從那時(shí)至今，麻柳鄉(xiāng)黨委書記已經(jīng)五易其人，干部隊(duì)伍變動(dòng)也不小，但是這項(xiàng)以“決策通過全民公決”和“干部管事不管錢”為特征的制度創(chuàng)新，深得麻柳人民的歡迎，已經(jīng)不僅成為村級(jí)組織決策的必經(jīng)程序和管理、監(jiān)督的主要手段，而且麻柳鄉(xiāng)干部在處理其他事務(wù)時(shí)也已經(jīng)習(xí)慣于按照“八步工作法”去做，其精神已經(jīng)深入到鄉(xiāng)黨委政府的日常決策、管理和監(jiān)督工作中。盡管目前“八步工作法”在推廣和復(fù)制方面仍步履維艱，但這項(xiàng)制度創(chuàng)新在其發(fā)源地的勃勃生機(jī)，再次向我們昭示著它代表著我國(guó)農(nóng)村善治的方向，也說(shuō)明我國(guó)政府在總結(jié)和推廣村務(wù)管理和農(nóng)村善治的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)方面，還有很大的提升空間。

總之，在選舉和治理的關(guān)系上，要實(shí)現(xiàn)善治和良政，選舉可以作為我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的突破口。因?yàn)橄啾容^治理，其實(shí)現(xiàn)的條件和起點(diǎn)較低，也較容易實(shí)現(xiàn)突破。但是要想鞏固選舉的成果，并把選舉向上推進(jìn)，就需要提高農(nóng)村治理的水平，使治理所體現(xiàn)出來(lái)的決策、管理、監(jiān)督達(dá)到與選舉相適應(yīng)的程度，用治理水平的提高來(lái)倒逼選舉向更高層級(jí)發(fā)展。否則，治理水平長(zhǎng)期徘徊不前，會(huì)造成選舉很容易被控制，使選舉淪為形式，喪失其作為民主政治建設(shè)起點(diǎn)的作用。

這樣看來(lái)，治理是達(dá)到善治和良政的關(guān)鍵，它也是目前我國(guó)農(nóng)村村民自治和民主政治發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。所有關(guān)注我國(guó)農(nóng)村發(fā)展建設(shè)的官員、學(xué)者、基層干部和農(nóng)村積極分子，都要充分認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)。

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重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)

“八步工作法”：

1步

深入調(diào)查收集民意，弄清大多數(shù)群眾希望辦什么。

2步

召開黨員干部和村民代表會(huì)議，討論形成初步方案。

3步

宣傳發(fā)動(dòng)統(tǒng)一思想，征求群眾對(duì)初步方案的意見，爭(zhēng)取最大多數(shù)人的理解和支持。

4步

民主討論確定方案。多次召開黨員干部和村民代表會(huì)議，根據(jù)群眾的意見修正完善方案，推選工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組人選，人選中普通群眾必須達(dá)到50%以上。所有錢物均由群眾代表管理，干部管事不管錢。

5步

戶戶簽字進(jìn)行公決。贊同率達(dá)到85%以上才予以實(shí)施。

6步

分解工程落實(shí)到戶。

7步

村民小組組織實(shí)施。

8步

竣工結(jié)算張榜公布。工程竣工后，由群眾財(cái)務(wù)管理委員會(huì)清算財(cái)務(wù)，多退少補(bǔ)，并張榜公布。每個(gè)群眾均可隨時(shí)查賬。