異地管轄緣何變成“搶案源”？

葉竹盛

異地管轄是中國一項旨在減少當(dāng)?shù)馗蓴_的司法制度，尤其適用于涉及政府或官員的民告官行政案件和職務(wù)犯罪類刑事案件。這一項旨在維護司法公正的制度，卻在實踐中可能因為各種原因而走向異化。

今年年初，在廣東省人大審議兩院（省高法和省檢察院）報告期間，廣州市檢察院副檢察長彭孟柬炮轟，職務(wù)犯罪案件的“異地指定管轄”成了創(chuàng)收的一種途徑，“人要移送過去，錢也得移送過去，有經(jīng)濟不發(fā)達(dá)的地方在搶案源，這樣正常嗎？”

“這樣正常嗎？”當(dāng)《南風(fēng)窗》記者就此現(xiàn)象采訪浙江省某中院王法官時，他對此有些不理解，“經(jīng)常聽說法院、檢察院不受理案件的情況，搶案子的情況應(yīng)該不多見吧，我們的收入都是陽光工資，和案子判多判少沒關(guān)系?！钡拇_，結(jié)案率等指標(biāo)考核下的一些地方法院到了年底，往往自顧不暇，巴不得少受理些案子。而在一些地方，為何異地管轄會變成創(chuàng)收途徑呢？或者在深一層，為什么本應(yīng)主持正義的司法機關(guān)要變身盈利單位去搞創(chuàng)收呢？

耗錢的正義

2011年，河南省某縣法院撰文總結(jié)法院經(jīng)費問題時分析道：“如一個不涉及財產(chǎn)的離婚案件，訴訟費為50元，當(dāng)事人居住地離法庭所在地為30公里，傳喚一次當(dāng)事人需耗油10升，折合人民幣約為60元，再送一次判決書，即支出120元，庭里要倒貼70元，還不算調(diào)查案件所需支出，距離更遠(yuǎn)，支出就更多，而一個執(zhí)行案件沒有三五次根本不能執(zhí)結(jié)?！?p>

這個瑣碎如家庭主婦為柴米油鹽而記賬的例子道出了一些地方法院經(jīng)費窘迫的境況。除了日常辦公辦案經(jīng)費的缺乏之外，根據(jù)最高院發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，全國法院基建工程欠債高達(dá)96.88 億元，欠債法院有1839 個，占法院總數(shù)的55%。

檢察院也同樣存在經(jīng)費不足的情況。一位在珠海市某區(qū)檢察院工作的蔡檢察官告訴《南風(fēng)窗》記者，他在參加全省檢察官培訓(xùn)會議時了解到，粵北一些地方的檢察院由于缺少經(jīng)費，通過與企業(yè)“共建”的方式，獲得贊助費。作為回報，“共建”的檢察院有可能在企業(yè)敗訴或是遇到執(zhí)行問題時，對法院動用檢察監(jiān)督權(quán)。

正義是耗錢的事業(yè)，因此法治國家難免要投入大量經(jīng)費維持司法機關(guān)的高效公正運轉(zhuǎn)。根據(jù)統(tǒng)計，在法治較為發(fā)達(dá)的國家，其財政支出中司法經(jīng)費通常都占據(jù)較高比重。如在英國，法院、檢察院、警察、監(jiān)獄經(jīng)費占中央政府全部支出的8%左右。在德國，各州法院經(jīng)費平均占全部預(yù)算的3. 5%。即使在法治水平較低的巴西，法院預(yù)算也占全國預(yù)算總額的3. 7%。有些國家為了顯示對司法機關(guān)的重視，甚至在憲法中規(guī)定司法經(jīng)費占政府預(yù)算的比例。如秘魯憲法規(guī)定，司法權(quán)力機構(gòu)的預(yù)算不少于中央政府日常開支預(yù)算的2%。

但在中國，司法經(jīng)費卻長期短缺。2011年，最高院統(tǒng)計出2009年全國法院經(jīng)費收入總額為467億元，比上一年增長16%，是“歷史性突破”的年份。然而，同年全國財政支出約為7.6萬億元，相比之下，法院經(jīng)費僅占0.6%。根據(jù)統(tǒng)計，全國范圍內(nèi)，75%的法院經(jīng)費來自同級財政。在地方政府以經(jīng)濟績效為中心的考核體系之下，沒有直接產(chǎn)出效應(yīng)的司法機關(guān)很難獲得財政傾斜。

那么，經(jīng)費緊張是如何轉(zhuǎn)變?yōu)閾寠Z案源呢？

“收支兩條線”未完全落實

彭孟柬炮轟的現(xiàn)象“人要移送過去，錢也得移送過去”中所說的“錢”指的是涉案財物。近年來，職務(wù)犯罪所涉及的財物數(shù)額越來越龐大，千萬上億級別的案件并不少見。對于賄賂所得或是來源不明的巨額財產(chǎn)等涉案財物，判決結(jié)果一般是沒收，有些情況下還會額外判處罰金。

1995年，最高院曾答復(fù)吉林省高院稱，“贓款贓物應(yīng)當(dāng)隨案移送，由最終結(jié)案的單位處理。這是辦理刑事案件過程中應(yīng)當(dāng)堅持的原則。”按照這一原則，異地管轄所在地的司法機關(guān)要求案發(fā)地移交涉案財物的做法并無不當(dāng)。

但原則性問題卻遇到了現(xiàn)實難題。大筆涉案財物對經(jīng)費短缺的司法機關(guān)來說，無疑是一大誘惑。為了遏制司法過程中違規(guī)處理涉案財物的種種做法，“收支兩條線”已經(jīng)實行了近20年，但在一些地方仍未落實。正是這個缺陷為彭孟柬炮轟的“搶奪案源”現(xiàn)象預(yù)留了制度空間。所謂“收支兩條線”是指法院等司法機關(guān)在辦案過程中收取的訴訟費、罰沒的涉案財物等收入都應(yīng)首先上繳國庫，再由財政根據(jù)實際辦公辦案需要撥付經(jīng)費。收入多少應(yīng)該與實際的經(jīng)費支出脫鉤。

若能嚴(yán)格貫徹 “收支兩條線”的政策，司法機關(guān)理應(yīng)不會關(guān)注罰沒財物數(shù)額和最終去向，而只需依法處理。但是據(jù)江蘇省某縣級法院李法官告訴《南風(fēng)窗》記者，名義上訴訟費、罰沒款等實行的是“收支兩條線”管理，但實際上法院上繳后，財政部門是按比例返還給法院使用，本質(zhì)上還是“已收定支”的做法。王法官還分析道，他所在地區(qū)經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)，訴訟收入比較高，雖然財政部門也是按比例返還，但是一般都有盈余，所以他們法院不需要刻意“搶奪案源”。蔡檢察官則透露，他所在區(qū)財政部門每年以5%到8%不等的比例返還上繳的罰沒款，而這筆錢在年度預(yù)算之外。據(jù)他了解，一些貧困地區(qū)的返還比例還可能高達(dá)50%。

2007年，全國人大常委會跟蹤檢查《中華人民共和國法官法》、《中華人民共和國檢察官法》實施情況后，報告說，“在《訴訟費用交納辦法》執(zhí)行后，基層法院出現(xiàn)受理案件數(shù)量增加而經(jīng)費保障水平下降的情況，暴露出一些地方‘收支兩條線尚未真正落實，兩院經(jīng)費保障實際上是與上繳國庫的訴訟費、罰沒款掛鉤、‘以收定支。上述問題的存在，妨礙司法公正，應(yīng)當(dāng)引起重視?！?/p>

福建省某國家級貧困縣法院一位庭長告訴《南風(fēng)窗》記者，有些地方甚至給法院下達(dá)了“定向指標(biāo)”，罰沒款達(dá)到一定額度后，財政再按照50%的比例返還給法院。他分析稱，現(xiàn)在雖然基本的辦公辦案經(jīng)費都能保障，但是有些法院還需要經(jīng)費建設(shè)維修基礎(chǔ)設(shè)施，“這一塊缺口很大”。

被錢消耗的正義

全國人大常委會報告中提到的《訴訟費用交納辦法》在2007年由國務(wù)院發(fā)布，總體上調(diào)低了訴訟費標(biāo)準(zhǔn)，并要求各地法院將收取的訴訟費統(tǒng)一上交財政，而不是直接轉(zhuǎn)為法院經(jīng)費，試圖藉由此舉改變法院為了追求訴訟費而扭曲司法行為。

這一辦法在實踐中的確改善了法院工作。一位曾擔(dān)任基層法院院長的法官分析，“在國務(wù)院訴訟費收繳辦法改革前，由于每案都有一筆不小的訴訟費，常常還打法律擦邊球多收費，法官和其他工作人員多辦案多受益，少辦案少受益，不辦案就不受益。”但是這個辦法無疑也加重了法院經(jīng)費短缺的情形。廣東省高院調(diào)研的結(jié)果是，訴訟費收入這一塊，中院普遍下降30%左右，基層法院減幅達(dá)50%～70%不等。在“以收定支”未根本改善之前，一些經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法院只能通過其他途徑獲得經(jīng)費支持，而涉案財物變成了訴訟費之外的一大來源。

國務(wù)院《辦法》中僅規(guī)定了當(dāng)事人向法院繳納的訴訟費。根據(jù)安徽省高院副院長汪利民向媒體介紹，“廣義的訴訟費里面還包括罰沒款和執(zhí)行費，但執(zhí)行費所占比例相對較小?！鄙鲜稣憬⊥醴ü僖哺嬖V《南風(fēng)窗》記者，法院系統(tǒng)中說到訴訟收入時，也包括刑事案件中罰沒的財物。蔡檢察官告訴記者，他所在區(qū)，每年罰沒款在幾百萬左右，市級檢察院辦的一般是處級以上干部的案件，涉及金額更多。這些罰沒款根據(jù)不同情況，分別由公檢法上繳國庫。

2005年，財政部、最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于制定縣級人民檢察院公用經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)的意見》，其中規(guī)定，“縣級財政部門要按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)安排縣級人民檢察院公用經(jīng)費預(yù)算，不得以收定支，也不得根據(jù)支出預(yù)算向縣級人民檢察院下達(dá)追繳贓款指標(biāo)，更不能因為縣級人民檢察院上繳財政贓款的減少而影響其預(yù)算的核定。”彭孟柬的炮轟顯示，一些地方檢察院并未解除對涉案財物的追求。不同程度的財政返還構(gòu)成了各地司法機關(guān)“搶奪案源”最大的動力。在不少學(xué)者眼中，這也為司法不公留下了隱憂，因為帶有逐利目的的司法機關(guān)有可能不顧證據(jù)而過度乃至非法沒收涉案人員財物。

2008年11月，中央通過《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，將政法經(jīng)費保障列為四項改革重點之一。當(dāng)時學(xué)者賀衛(wèi)方說，“這是一個特別好的消息?！比欢?，彭孟柬的炮轟表明，雷是打了，雨卻還沒落地。正義是耗錢的事業(yè)，這是無奈的現(xiàn)實；但如果被錢消耗了正義，那就是無比可怕的現(xiàn)實了。