中央轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域財(cái)力均衡影響的實(shí)證分析

涂立橋

(湖北理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 黃石 435003)

一、引 言

我國大陸分為東部、中部、西部和東北地區(qū)等四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域①東部:北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南等10個(gè)省市;中部:山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南等6個(gè)省;西部:重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內(nèi)蒙古、廣西等12個(gè)省市區(qū);東北地區(qū):遼寧、吉林、黑龍江等3個(gè)省。。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距明顯，各區(qū)域初次分配的財(cái)力狀況極不均衡，為有效緩解區(qū)域財(cái)力的差異程度，就需要中央轉(zhuǎn)移支付在區(qū)域財(cái)力的再分配中發(fā)揮出均衡作用。區(qū)域財(cái)力均衡是實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的物質(zhì)基礎(chǔ)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，越是發(fā)展，越是要重視地區(qū)間公共服務(wù)水平的均衡即財(cái)政“均等化”調(diào)節(jié)［1］。因此，定量分析中央轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域財(cái)力的均衡影響，對于完善轉(zhuǎn)移支付制度和推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，其意義不言而喻。

目前有關(guān)中央轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域財(cái)力均衡影響的文獻(xiàn)并不多。李萬慧等(2008)通過人均財(cái)政收支變異系數(shù)的對比，認(rèn)為我國均等化轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和減少地區(qū)財(cái)政差距的效果都要高于OECD國家平均水平。但由于我國巨大的地區(qū)間財(cái)政差異，均等化轉(zhuǎn)移支付后地區(qū)財(cái)政差異仍然很大［2］。陳頌東(2008)認(rèn)為東中西部地區(qū)公共服務(wù)的非均等，不僅是地區(qū)自有財(cái)力差異的結(jié)果，也是中央轉(zhuǎn)移支付乏力的體現(xiàn)。因此，實(shí)現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)的均等化既需要增加中央轉(zhuǎn)移支付的資金來源，又必須對轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，加強(qiáng)對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度［3］。田發(fā)等(2010)根據(jù)人均財(cái)政收支的變異系數(shù)分析結(jié)果認(rèn)為，經(jīng)過轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)，我國區(qū)域間財(cái)政均等化的狀況有所改進(jìn)，但區(qū)域內(nèi)東部、西部地區(qū)的財(cái)政非均衡性較為明顯，轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政均等化效果一般［4］。田發(fā)等(2011)運(yùn)用泰爾指數(shù)研究發(fā)現(xiàn)中央轉(zhuǎn)移支付在區(qū)域財(cái)力再分配中改善了區(qū)域總體財(cái)力非均衡狀態(tài)，但不能有效縮小區(qū)域內(nèi)財(cái)力差異，結(jié)果出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)財(cái)力差異大于區(qū)域間差異［5］。

二、基尼系數(shù)及其分解模型

我國大陸有31個(gè)省份(為表述方便，自治區(qū)和直轄市均簡稱為省)。mi表示i省份的人均財(cái)政收入(i=1，2，3…，31)，各省份按mi單調(diào)遞增排列，即m1≤…≤mi≤…≤m31，pi和wi分別表示i省份在省級總?cè)丝诤褪∝?cái)政總收入中所占的比例，則全國省際人均財(cái)政收入的基尼系數(shù)為:

省際人均財(cái)政收入的基尼系數(shù)按東部、中部、西部和東北地區(qū)等四個(gè)區(qū)域進(jìn)行分解，可分為區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)和層迭項(xiàng)三個(gè)組成部分:

GiA表示區(qū)域間的基尼系數(shù)，GiB表示區(qū)域內(nèi)的基尼系數(shù)，GiO表示Gi的層迭項(xiàng)部分。GiO是由于人均財(cái)政收入總體較低區(qū)域存在某些省份而出現(xiàn)的層迭現(xiàn)象，這些省份的人均財(cái)政收入高于人均財(cái)政收入總體較高區(qū)域中部分省份的人均財(cái)政收入。根據(jù)Yao和Liu(1996)研究的計(jì)算方法［6］有:

pI和wI分別表示I區(qū)域在總?cè)丝诤拓?cái)政總收入中所占的比例，它們由mI的值單調(diào)遞增排序決定，mI為第I區(qū)域的人均財(cái)政收入FRI為I區(qū)域各省的財(cái)政總收入為第1區(qū)域至第I區(qū)域的累積財(cái)政收入比例。

GiI表示I區(qū)域范圍內(nèi)省際人均財(cái)政收入的基尼系數(shù)，其計(jì)算方法參照公式(1)。根據(jù)上述各式可得:

全國省際人均財(cái)政支出基尼系數(shù)(Gi')及其按東部、中部、西部和東北地區(qū)等四個(gè)區(qū)域分解的計(jì)算方法同上?；嵯禂?shù)大小反映了區(qū)域財(cái)力的差異程度，基尼系數(shù)越大，則區(qū)域財(cái)力越不均衡。

三、實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果

我國省財(cái)政收支平衡關(guān)系為:省財(cái)政收入與中央轉(zhuǎn)移支付之和近似等于省財(cái)政支出。因此，對比省際人均財(cái)政收入與支出的基尼系數(shù)及其區(qū)域分解數(shù)據(jù)，就能定量評價(jià)中央轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域財(cái)力的均衡影響。本文所選取的數(shù)據(jù)時(shí)間長度為1999－2010年，數(shù)據(jù)來源為中國國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站省際人均財(cái)政收入與支出基尼系數(shù)及其區(qū)域分解結(jié)果如表1所示。為使中央轉(zhuǎn)移支付前后的區(qū)域財(cái)力差異比較更加直觀，將表1中的數(shù)據(jù)繪制成圖1和圖2。

表1 省際人均財(cái)政收入與支出基尼系數(shù)及其區(qū)域分解

圖1 省際人均財(cái)政收入基尼系數(shù)及其區(qū)域分解

圖2 省際人均財(cái)政支出基尼系數(shù)及其區(qū)域分解

對比圖1與圖2可知，中央轉(zhuǎn)移支付既顯著改善了區(qū)域間的財(cái)力差異，也略微改善了區(qū)域內(nèi)的財(cái)力差距，發(fā)揮了積極的區(qū)域財(cái)力均衡作用;層迭項(xiàng)部分在中央轉(zhuǎn)移支付后成倍增加，表明中央轉(zhuǎn)移支付加劇了區(qū)域間的財(cái)力層迭現(xiàn)象。

上述結(jié)論是中央轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域財(cái)力均衡影響的整體評價(jià)。有關(guān)中央轉(zhuǎn)移支付對東部、中部、西部和東北地區(qū)等各個(gè)區(qū)域的財(cái)政能力調(diào)節(jié)情況，仍然需要通過比較各區(qū)域在中央轉(zhuǎn)移支付前后的財(cái)力差異數(shù)據(jù)。各區(qū)域的財(cái)力差異數(shù)據(jù)如表2所示。

表2 東部、中部、西部和東北地區(qū)等四個(gè)區(qū)域的財(cái)力差異數(shù)據(jù)

表2各個(gè)地區(qū)欄的左側(cè)是中央轉(zhuǎn)移支付前的數(shù)據(jù)，右側(cè)是中央轉(zhuǎn)移支付后的數(shù)據(jù)。由此可知，東部的財(cái)力差異程度最高，即使在中央轉(zhuǎn)移支付后也甚為突出;中部的財(cái)力差異程度在中央轉(zhuǎn)移支付前后均處于較低水平;西部和東北地區(qū)的財(cái)力差異程度在中央轉(zhuǎn)移支付前均介于中部與東部之間，但中央轉(zhuǎn)移支付后東北地區(qū)的財(cái)政均衡狀況顯著改善，而西部在財(cái)力均衡方面的成效乏善可陳。因此，中央轉(zhuǎn)移支付對單個(gè)區(qū)域的財(cái)力均衡影響主要是促成了東北地區(qū)的財(cái)力基本均衡。

四、結(jié)果分析與政策建議

長期以來，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡。盡管東部沿海開放、西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部崛起等戰(zhàn)略相繼實(shí)施，各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力均有所提升，但人均GDP從大至小的排序仍是東部、東北地區(qū)、中部和西部，發(fā)展不平衡的格局依然沒有改觀。省際財(cái)力差異按區(qū)域分解的實(shí)證結(jié)果顯示，我國區(qū)域間初次分配的財(cái)力差距尚未顯現(xiàn)有效緩解的跡象，且轉(zhuǎn)移支付前區(qū)域間的財(cái)力差異明顯大于區(qū)域內(nèi)的財(cái)力差異。中央轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域財(cái)力的均衡影響主要表現(xiàn)為顯著改善了區(qū)域間的財(cái)力差異，反映出中央轉(zhuǎn)移支付致力于促進(jìn)區(qū)域間財(cái)政均衡的政策意圖。

我國中央轉(zhuǎn)移支付圍繞區(qū)域財(cái)力均衡目標(biāo)所作的努力概括起來有四個(gè)方面:一是規(guī)模逐年遞增。轉(zhuǎn)移支付已由1999年的3992億元增加到2010年的32349億元;二是結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。1999－2010年間，一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中的比例從12.8%上升到45.1%，而稅收返還在轉(zhuǎn)移支付中的比例卻從53.1%下降到15.5%;三是測算方法逐漸改進(jìn)。轉(zhuǎn)移支付的測算已由“基數(shù)法”逐步轉(zhuǎn)化為因素法;四是采取區(qū)域差別化政策。中央轉(zhuǎn)移支付在支持中部與東部建設(shè)的同時(shí)，對西部和東北地區(qū)給予了更多的傾斜，以至于人均財(cái)政支出方面西部明顯高出中部、東北地區(qū)逐步超出東部，客觀上起到了縮小區(qū)域間財(cái)力差距的均衡效果。由于中央轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的財(cái)政均衡，因而區(qū)域內(nèi)財(cái)力差距改善的總體成效并不明顯。

建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度是一項(xiàng)政策性和技術(shù)性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，不僅制度設(shè)計(jì)本身難度大，在實(shí)施過程中還會涉及中央與地方、地方各級政府之間各方利益的重新調(diào)整［7］。為發(fā)揮好轉(zhuǎn)移支付均衡區(qū)域財(cái)力的作用，根據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果和轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題，提出三點(diǎn)政策建議:

(一)在繼續(xù)向西部傾斜的同時(shí)，中央轉(zhuǎn)移支付應(yīng)給予中部更多扶持。區(qū)域初次分配的財(cái)力差異結(jié)果表明，區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡仍是我國亟待解決的突出問題，具體表現(xiàn)為中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯落后于東部以及東北地區(qū)。為加快中西部地區(qū)的發(fā)展步伐，不僅在土地、稅收、產(chǎn)業(yè)等方面應(yīng)針對中西部地區(qū)實(shí)際給予支持，而且在中央轉(zhuǎn)移支付上也應(yīng)有特定的政策扶持。

為支持西部大開發(fā)和振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的實(shí)施，中央轉(zhuǎn)移支付對西部和東北地區(qū)實(shí)施的傾斜政策，增強(qiáng)了西部和東北地區(qū)政府部門的公共服務(wù)能力，并通過公共基礎(chǔ)設(shè)施的改善促進(jìn)了相應(yīng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長。當(dāng)前西部與中部地區(qū)的人均GDP水平基本相當(dāng)，而東北地區(qū)的人均GDP水平大幅高于中部地區(qū)。因此，中央轉(zhuǎn)移支付在繼續(xù)向西部傾斜的同時(shí)，尤其需要對中部地區(qū)給予大力扶持，增強(qiáng)中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，推進(jìn)人口比例約占全國27%的中部地區(qū)盡快崛起。

(二)按照公平與效率并重原則，優(yōu)化中央轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。公平與效率既存在相互沖突與相互替代，又可實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)與相互促進(jìn)，因此完善中央轉(zhuǎn)移支付必須遵循公平與效率并重的原則。為充分發(fā)揮中央轉(zhuǎn)移支付協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的作用，其規(guī)模與結(jié)構(gòu)的優(yōu)化方向:一是在合理劃定中央與地方財(cái)權(quán)的前提下，盡可能提高中央轉(zhuǎn)移支付在中央財(cái)政支出中的比重，增強(qiáng)中央政府運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付的調(diào)控能力;二是在中央轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成中，著力提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，逐步減少稅收返還的比重，嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重，并適時(shí)取消稅收返還政策。鑒于我國稅收返還對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的財(cái)力影響趨弱和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目重復(fù)設(shè)置、資金投向分散以及預(yù)算管理不規(guī)范等實(shí)際，減少稅收返還和控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在當(dāng)前的政策調(diào)整上已經(jīng)具備了現(xiàn)實(shí)的優(yōu)化基礎(chǔ)。

(三)探索實(shí)踐橫向轉(zhuǎn)移支付，構(gòu)建縱橫結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付網(wǎng)絡(luò)。橫向轉(zhuǎn)移支付是同級地方政府之間財(cái)政資金的相互轉(zhuǎn)移，一般是財(cái)力富裕地區(qū)向財(cái)力不足地區(qū)轉(zhuǎn)移，以達(dá)到地區(qū)間相互支援、縮小地區(qū)差距、均衡財(cái)力的目的［8］?？v向轉(zhuǎn)移支付是上級政府對下級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，目的在于維持下級政府的財(cái)政收支平衡。由于中央轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域內(nèi)財(cái)力的均衡作用微弱，且造成了區(qū)域間財(cái)力層迭現(xiàn)象的加劇，因此探索實(shí)踐橫向轉(zhuǎn)移支付，構(gòu)建縱橫結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付網(wǎng)絡(luò)，對區(qū)域財(cái)力均衡乃至區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展必將產(chǎn)生重要影響。

在當(dāng)前我國的市場經(jīng)濟(jì)條件下，建立和完善橫向轉(zhuǎn)移支付制度有其理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)需要，伍文中(2012)在詮釋對口支援本質(zhì)的基礎(chǔ)上，也對我國橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的必要性和現(xiàn)實(shí)可行性進(jìn)行了探討和展望［9］。從理論上講，一是地方公共品或經(jīng)濟(jì)活動的外部效應(yīng)可以采取橫向轉(zhuǎn)移支付方式予以補(bǔ)償;二是分稅制存在的缺陷一般需要通過轉(zhuǎn)移支付手段予以彌補(bǔ)，其中包括橫向轉(zhuǎn)移支付。從實(shí)際情況看，一是緩解我國東部和西部地區(qū)的財(cái)力差異，更需要借助橫向轉(zhuǎn)移支付途徑;二是實(shí)現(xiàn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)同發(fā)展，在中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模有限的情況下，終究離不開區(qū)域內(nèi)外各省份之間按照合作共贏原則開展的多種橫向轉(zhuǎn)移支付形式。目前，我國地方政府實(shí)施的“對口支援”活動雖然具有橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)，但在全國范圍內(nèi)并沒有啟動規(guī)范化、公式化和法治化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，因此構(gòu)建縱橫結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付網(wǎng)絡(luò)在我國將是一個(gè)長期的動態(tài)過程。

［1］課題組．國外政府間財(cái)政均衡制度的考察與借鑒 ［J］．財(cái)政研究，2006，(12):63－66．

［2］李萬慧，景宏軍．中國均等化轉(zhuǎn)移支付研究與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展［J］．稅務(wù)研究，2008，(5):30－34．

［3］陳頌東．促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)均等化的財(cái)稅制度研究 ［J］．稅務(wù)研究，2008，(10):42－45．

［4］田發(fā)，周琛影．中國四大區(qū)域財(cái)政均等化考量［J］．經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2010，(6):74－81．

［5］田發(fā)，楊楠．基于泰爾指數(shù)的區(qū)域財(cái)力均等化水平估算［J］．商業(yè)研究，2011，(10):24－28．

［6］Yao，Shujie，and Liu，Jirui．Decomposition of Gini coefficients by class:a new approach ［J］．Applied Economics Letters，1996，(3):115－119．

［7］顧建光．完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度研究［J］．財(cái)經(jīng)論叢，2008，(5):20－27．

［8］張謀貴．建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度探討 ［J］．財(cái)政研究，2009，(7):20－22．

［9］伍文中．從對口支援到橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付:文獻(xiàn)綜述及未來研究趨勢［J］．財(cái)經(jīng)論叢，2012，(1):34－39．