歐盟有機農(nóng)業(yè)補貼政策分析

謝玉梅，周方召

(江南大學(xué)商學(xué)院，江蘇 無錫 214122)

截止2010年底，歐洲有機農(nóng)業(yè)面積達到1000萬公頃，有機農(nóng)業(yè)面積占全球有機農(nóng)業(yè)面積的27%，其中歐盟27個成員國占歐洲有機農(nóng)業(yè)面積的90%左右，歐盟已經(jīng)成為全球第二大有機食品貿(mào)易區(qū)［1］?？v觀20多年來歐盟有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展，我們認為歐盟多層次的補貼政策是激勵各成員國從常規(guī)農(nóng)業(yè)向有機農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)軌的主要因素。因此，本文主要通過分析歐盟有機農(nóng)業(yè)政策框架、有機農(nóng)業(yè)補貼政策范圍和補貼率，探討歐盟有機農(nóng)業(yè)政策特點及對我國的借鑒意義。

一、歐盟有機農(nóng)業(yè)政策框架

歐盟有機農(nóng)業(yè)補貼政策源于1985年歐共體頒布的797/8520號監(jiān)管條例，即對環(huán)境敏感地區(qū)進行補貼，但直到1991年，歐盟理事會農(nóng)業(yè)部長會議通過的《有機農(nóng)業(yè)和相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品和食品監(jiān)管條例》(歐盟2092/91號)才奠定了歐盟有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的法律框架。1992年，歐盟實行了公共農(nóng)業(yè)政策改革(Common Agricultural Policy，以下簡稱CAP)，提倡保護環(huán)境和減少生產(chǎn)過剩以節(jié)約公共支出，并設(shè)立農(nóng)業(yè)環(huán)境項目對有機農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)軌和有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行補貼。到20世紀90年代末，隨著人們對農(nóng)村發(fā)展、生物多樣性、營養(yǎng)和食品安全等問題的關(guān)注，CAP進一步強調(diào)有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性。2000年，在歐盟議會通過的《共同農(nóng)業(yè)政策》中，有機農(nóng)業(yè)發(fā)展目標和公共農(nóng)業(yè)政策目標達成共識，CAP框架中的強制性農(nóng)業(yè)環(huán)境項目成為有機農(nóng)業(yè)補貼的主要衡量標準。2003年，歐盟15個成員國農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼達320億歐元，其中14%用于有機轉(zhuǎn)軌期和維持生產(chǎn)［2］。2009年，歐盟頒布了73/2009號監(jiān)管條例，廢除了1782/2003號監(jiān)管條例，對1290/2005號、247/2006號和378/2007號監(jiān)管條例進行了修正，建立了在CAP框架下的有機農(nóng)業(yè)直接補貼和特定補貼的公共準則。根據(jù)Schwarz(2010)、歐盟(2010)研究報告和Sanders(2011)研究報告及歐盟相關(guān)文件，我們把2007－2011年歐盟農(nóng)村發(fā)展目標歸納為三個:提高農(nóng)業(yè)和森林競爭力(目標1)、改善環(huán)境和農(nóng)村(目標2)、改善農(nóng)村地區(qū)生活質(zhì)量和鼓勵農(nóng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展(目標3)［3］［4］［5］，實現(xiàn)這三個目標的有機農(nóng)業(yè)政策包括四個方面。

(1)農(nóng)村發(fā)展計劃(Rural Development Program，RDP)，即農(nóng)村發(fā)展歐盟農(nóng)業(yè)基金支持計劃(European Agricultural Fund for Rural Development，EAFRD)，該計劃執(zhí)行CAP中的第二欄補貼。表1歸納了歐盟RDP項目與三個目標對應(yīng)的政策工具。在實踐中，大多數(shù)成員國關(guān)注目標1并采用CAP第一欄補貼政策，少數(shù)成員國采用交叉政策關(guān)注目標2和目標3。

表1 歐盟RDP框架下的有機農(nóng)業(yè)政策

(2)CAP第一欄補貼，即歐盟農(nóng)業(yè)擔(dān)保基金支持計劃(European Agricultural Guarantee Fund，EAGF)。相應(yīng)的政策工具包括兩類:基于73/2009號監(jiān)管條例第68條款規(guī)定的補貼、基于公共市場機構(gòu)(Common Market Organization，CMO)對水果和蔬菜生產(chǎn)組織的補貼。第68條款規(guī)定對有機農(nóng)業(yè)補貼全部由歐盟支出，該補貼與RDP項目補貼不沖突，但有機農(nóng)業(yè)補貼受到本國補貼上限規(guī)定。事實上，第68條款是給成員國有機農(nóng)業(yè)支持提供了不同選擇。例如，丹麥、法國和羅馬尼亞有機農(nóng)業(yè)補貼從RDP轉(zhuǎn)向了第68條款補貼;希臘、意大利、西班牙和瑞士使用第68條款補貼有機農(nóng)業(yè)，并且要求農(nóng)民同時參加食品質(zhì)量計劃，其他一些成員國介于兩者之間。

(3)國家計劃和地方政府計劃，即不受EAFRD和EAGF資助的國家或地方政府的補貼。除了歐盟公共政策支持發(fā)展有機農(nóng)業(yè)外，一些成員國和地方政府還建立基金支持本國有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售、研究和信息體系的建設(shè)。例如，愛爾蘭對有機農(nóng)業(yè)加工投資進行補貼，補貼可達投資成本的40%、但最高不超過6萬歐元、對非農(nóng)有機農(nóng)業(yè)加工投資給予最高5萬歐元補貼;愛沙尼亞、芬蘭、法國、德國、意大利對有機農(nóng)業(yè)銷售和加工進行補貼，補貼范圍包括有機農(nóng)業(yè)加工設(shè)備、合作銷售企業(yè)、零售機構(gòu)、有效信息體系建設(shè)、參加貿(mào)易展覽會或博覽會等。

(4)有機行動計劃。在CAP框架下，歐盟還開展了有機食品和農(nóng)業(yè)行動計劃(European Organic Action Plan for Organic Food and Farming，EOAP)，該計劃的提出是因為歐盟認識到有機農(nóng)業(yè)市場的雙重性和有機農(nóng)業(yè)扮演著公共產(chǎn)品的角色，即有機農(nóng)業(yè)既向社會提供了公共產(chǎn)品同樣也為消費者提供食品。農(nóng)業(yè)-環(huán)境項目對有機面積的補貼能夠激勵生產(chǎn)者提供公共產(chǎn)品和擴大有機農(nóng)產(chǎn)品供給，但如果有機農(nóng)產(chǎn)品市場供求不平衡，這種單一的生產(chǎn)補貼政策會導(dǎo)致市場問題，而有機運動為協(xié)調(diào)供求提供了政策工具。2007年以來，歐盟有17個成員國和10個成員國的地方政府推行了有機運動，但不同國家和不同地區(qū)有機運動政策目標大相徑庭。例如，瑞典和比利時有機計劃只提出一個總體戰(zhàn)略框架而較少關(guān)注單個的補貼政策，愛爾蘭則制定了一系列行動方案，奧地利、波蘭、西班牙把本國與歐盟農(nóng)村發(fā)展計劃進行融合，德國重點支持有機農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈研究和信息建設(shè)。有機行動不涉及直接的資金補貼，但成為政府指導(dǎo)有機農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)軌和有機農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展的政策工具。

二、歐盟有機農(nóng)業(yè)補貼率

歐盟在構(gòu)建有機農(nóng)業(yè)政策框架的同時，還制定了復(fù)雜的補貼標準。有機農(nóng)業(yè)補貼范圍主要包括有機農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換期補貼、維持補貼、認證補貼、農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼，涵蓋面非常廣泛，但由于國情不同，各國補貼差異較大。

(1)轉(zhuǎn)軌期補貼。從2007－2011年歐盟五年計劃來看，除法國和羅馬尼亞外，有25個成員國都實行了五年計劃補貼方案。其中，塞浦路斯、比利時、馬耳他和意大利(某些地區(qū))補貼較高。在具體補貼操作中，成員國按有機農(nóng)業(yè)種類、地區(qū)、或者結(jié)合種類和地區(qū)進行補貼。表2列舉了歐盟有機農(nóng)業(yè)面積前10位成員國補貼情況。除了法國從2011年開始根據(jù)歐盟73/2009號監(jiān)管條例第68條款規(guī)定對有機農(nóng)業(yè)補貼外，西班牙、意大利、德國按地區(qū)和種類補貼、英國按地區(qū)補貼、瑞典和波蘭按種類補貼、捷克高標準補貼適用整個農(nóng)場轉(zhuǎn)軌、奧地利和希臘按種類和土地特征實行不同補貼標準。

表2 2010年歐盟有機面積前10位國家有機轉(zhuǎn)軌補貼情況(第一個五年計劃)單位:歐元/每公頃

(2)維持補貼。維持補貼是歐盟一些國家對轉(zhuǎn)軌期結(jié)束后的有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)給予補貼。在實際操作中，大部分國家維持補貼率低于轉(zhuǎn)軌補貼率，但奧地利、捷克、瑞典維持補貼和轉(zhuǎn)軌補貼率相同，其他國家均有所下降。

(3)認證補貼。除有機轉(zhuǎn)軌和維持生產(chǎn)補貼外，有些成員國還采取了認證補貼和每公頃土地特定的認證監(jiān)測補貼，但有些國家不采取單獨的認證補貼，而是把認證補貼包含在了轉(zhuǎn)軌補貼中。例如，比利時、德國和西班牙(部分地區(qū))、法國、立陶宛、荷蘭對有機農(nóng)戶每戶、每公頃補貼和認證分開執(zhí)行;奧地利、希臘、意大利、波蘭、斯洛文尼亞在食品質(zhì)量計劃中對認證成本進行補貼;丹麥免費認證;保加利亞、拉脫維亞、英國認證補貼包含在轉(zhuǎn)軌補貼中。

(4)農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼。農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼是歐盟農(nóng)業(yè)公共政策的基本原則，但芬蘭和丹麥開展有機運動后，同時對有機農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)環(huán)境提供補貼;愛沙尼亞和丹麥允許農(nóng)民對兩種補貼進行選擇，大部分國家是采取就高原則進行單項補貼。為避免有機農(nóng)業(yè)和環(huán)境補貼重復(fù)，國家或地區(qū)計劃必須對同一塊地的補貼進行限定。

歐盟有機農(nóng)業(yè)補貼水平要求覆蓋有機管理導(dǎo)致的額外成本或收入減少。在計算補貼率時，成員國通常選定某個區(qū)域比較有機農(nóng)業(yè)和常規(guī)農(nóng)業(yè)，根據(jù)產(chǎn)量、生產(chǎn)成本、價格和交易成本來確定有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的額外成本，但地區(qū)不同，補貼水平不同，很多國家難以達到100%的額外成本補貼。表3是歐15國家2000－2007年的補貼水平，從有機和常規(guī)農(nóng)業(yè)補貼來看，每戶平均、每公頃平均有機補貼總額均超過常規(guī)農(nóng)業(yè)補貼總額。在2000－2007年間，按每戶平均補貼來看，有機農(nóng)業(yè)年均補貼高于常規(guī)農(nóng)業(yè)年均補貼5623歐元;按面積補貼來看，每公頃有機農(nóng)業(yè)高出常規(guī)農(nóng)業(yè)補貼72歐元。

表3 歐15國家2000－2007年常規(guī)與有機農(nóng)業(yè)補貼比較 單位:歐元

四、有機農(nóng)業(yè)補貼效應(yīng)

歐盟農(nóng)業(yè)政策對有機農(nóng)戶和有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)均具有正向激勵效應(yīng)。從經(jīng)濟學(xué)角度分析，在其他條件不變的情況下，政府補貼降低了生產(chǎn)者成本，生產(chǎn)者愿意擴大生產(chǎn)。如圖1所示，如果在沒有補貼條件下，有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給和需求均衡時的價格為P0，產(chǎn)量為Q0;在獲得政府補貼后，在給定價格P0條件下，生產(chǎn)者愿意多提供，供給曲線沿著需求曲線向右移動到S1，與需求曲線相交于新的均衡點E1點。與補貼前相比，價格下降，需求量增加。

圖1 政府補貼效應(yīng)

具體來看，政府補貼效應(yīng)可以分解為三個方面:

(1)生產(chǎn)者效應(yīng)。假定其他條件不變，政府補貼降低了生產(chǎn)者生產(chǎn)成本，生產(chǎn)者擴大生產(chǎn)，結(jié)果會導(dǎo)致供給曲線右移，價格下降。但已有調(diào)查和研究顯示，與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不同，絕大多數(shù)有機農(nóng)產(chǎn)品價格富有彈性。例如，美國農(nóng)業(yè)部對意大利20種有機食品價格彈性調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其中18種有機食品的價格彈性在2和5之間。顯然，有機農(nóng)產(chǎn)品降價會導(dǎo)致需求量大幅度上升，則價格下降損失小于需求量增加帶來的收益，生產(chǎn)者凈收益將會提高。即圖中P0下降到P1帶來的總收益減少小于需求量從Q0上升到Q1帶來的總收益增加，有機農(nóng)產(chǎn)品降價最終能夠提高生產(chǎn)者收入。因此，政府對有機農(nóng)業(yè)補貼的生產(chǎn)效應(yīng)可以表述為“谷賤富農(nóng)”，有助于提高農(nóng)民收入，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。

(2)消費者效應(yīng)。從消費者角度分析，農(nóng)產(chǎn)品降價可以增加消費者福利。在補貼之前，消費者支付的價格為P0，獲得的消費者剩余為面積PP0E0;在補貼之后，消費者支付的價格為P1，獲得的消費者剩余為面積PP1E1，增加的消費者剩余為面積P1P0E0E1。同時，在有機農(nóng)產(chǎn)品獲得補貼情況下，生產(chǎn)者愿意提供多種有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，消費者也增加消費選擇的多樣性，消費者福利得到提高。

(3)社會效應(yīng)。從長期看，有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不使用化學(xué)合成的農(nóng)藥、化肥、生長調(diào)節(jié)劑，遵循自然規(guī)律和生態(tài)學(xué)原理，采用可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)技術(shù)，按照有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標準進行生產(chǎn)，能夠有效緩解傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的土壤侵蝕和土地質(zhì)量下降，減少農(nóng)業(yè)溫室氣體排放，改善環(huán)境。此外，有機農(nóng)產(chǎn)品還能夠有效解決消費者一直擔(dān)心的農(nóng)產(chǎn)品和食品安全問題。

歐盟長期以來對農(nóng)業(yè)環(huán)境和有機農(nóng)業(yè)補貼實現(xiàn)了上述簡單模型揭示的政府補貼產(chǎn)生的“生產(chǎn)者、消費者和社會三方共贏”效應(yīng)。表4顯示，從2005年到2010年，歐盟27國有機農(nóng)業(yè)面積約增長了45%，生產(chǎn)者人數(shù)上升了約34%，銷售額上升了61%，有機農(nóng)業(yè)發(fā)展并沒有受到2007年的金融危機和近年來歐債危機的影響。

表4 2005－2010年歐盟27國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展情況

此外，歐盟政府補貼對農(nóng)業(yè)溫室氣體排放下降取得了明顯成效。圖2顯示，歐15成員國農(nóng)業(yè)溫室氣體排放量由1990年的4.33億t CO2當(dāng)量減少到2010年的3.74億t CO2當(dāng)量，歐27成員國由5.94t CO2億當(dāng)量減少到4.62億t CO2當(dāng)量，下降幅度分別為13.8%和22.2%，歐盟為全球農(nóng)業(yè)溫室氣體排放減少作出了貢獻。

圖2 1990－2010年歐盟27國和15國農(nóng)業(yè)溫室氣體排放情況(單位:1000t/CO2當(dāng)量)

五、歐盟有機農(nóng)業(yè)特點及其借鑒

歐盟通過農(nóng)業(yè)環(huán)境計劃、公共農(nóng)業(yè)政策改革、有機農(nóng)業(yè)監(jiān)管體系建設(shè)和有機運動構(gòu)建了有機農(nóng)業(yè)發(fā)展政策框架，成員國通過農(nóng)村發(fā)展歐盟農(nóng)業(yè)基金、歐盟農(nóng)業(yè)擔(dān)保基金、國家計劃和地方政府計劃對有機農(nóng)業(yè)發(fā)展實行多層次的補貼，其高額補貼政策有效地推動了歐盟有機農(nóng)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)了生產(chǎn)者、消費者和社會共贏?？傮w上看，歐盟有機農(nóng)業(yè)政策特點體現(xiàn)為以下三個方面:

第一，歐盟成員國沒有獨立的有機農(nóng)業(yè)政策和統(tǒng)一的補貼標準，主要在歐盟公共農(nóng)業(yè)政策框架中，各成員國根據(jù)不同的政策目標采取相應(yīng)的有機農(nóng)業(yè)發(fā)展政策和相應(yīng)的補貼標準。

第二，歐盟有機農(nóng)業(yè)補貼種類繁多，涵蓋了15個大類，各成員國補貼標準不盡相同。在實踐中，各成員國不僅按照15個大類，而且根據(jù)大類中的不同分類并結(jié)合地區(qū)情況采用不同的補貼標準，但總補貼額會受到上限規(guī)定。

第三，歐盟有機農(nóng)業(yè)補貼政策有效規(guī)避了WTO農(nóng)業(yè)政策補貼限定。歐盟對常規(guī)農(nóng)業(yè)向有機農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)軌補貼、維持有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼、認證補貼和農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼屬于WTO“綠箱”政策范疇，不受每年補貼總量消減的限制性規(guī)定，因而歐盟通過常規(guī)農(nóng)業(yè)向有機農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)軌，也在一定程度上實現(xiàn)了從WTO“黃箱”政策和“藍箱”政策向“綠箱”政策的轉(zhuǎn)軌，合理合法使用WTO規(guī)則持續(xù)高標準補貼農(nóng)業(yè)。

在20多年實踐中，歐盟一直堅持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展準則，不斷完善有機農(nóng)業(yè)發(fā)展政策和監(jiān)管標準，建立了從生產(chǎn)到餐桌完整的有機農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈，擴大了有機農(nóng)產(chǎn)品和有機食品貿(mào)易市場份額。尤其是原來的東歐國家在加入歐盟后紛紛開展有機運動，在歐盟公共農(nóng)業(yè)政策框架下提高有機農(nóng)業(yè)補貼標準，在較短時間內(nèi)迅速推動了有機農(nóng)業(yè)發(fā)展。因此，在我國目前面臨國內(nèi)外有機產(chǎn)品需求擴大和我國十八大提出發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)背景下，我國政府應(yīng)該吸取歐盟合理的補貼理念，轉(zhuǎn)變有機農(nóng)業(yè)補貼思路，從戰(zhàn)略高度認識有機農(nóng)業(yè)發(fā)展。

第一，加大有機農(nóng)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。根據(jù)《2012年有機農(nóng)業(yè)年鑒》調(diào)查數(shù)據(jù)，截止2010年，我國有機農(nóng)業(yè)面積達到140公頃，但2009年末有機產(chǎn)品出口額僅為4.64億美元，占農(nóng)業(yè)總出口額的1.2%。國內(nèi)銷售達15.87億美元，占中國食品總消費約0.2%，國內(nèi)有機產(chǎn)品市場發(fā)展缺口存在［6］。因此，一方面，我國可以通過加大發(fā)展低能耗、低排放的有機農(nóng)業(yè)，減少土壤、水、空氣的污染，保持生物多樣性，改善環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展;另一方面，通過發(fā)展有機農(nóng)業(yè)，滿足國內(nèi)市場需求，擴大出口，增加農(nóng)民收入。

第二，針對有機農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)軌期內(nèi)的高風(fēng)險、高成本特征，我國可以借鑒歐盟補貼政策，對進入有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶實行轉(zhuǎn)軌補貼、認證補貼、維持生產(chǎn)補貼，通過農(nóng)業(yè)保險和信貸互動推動有機農(nóng)業(yè)發(fā)展。

第三，制定有機農(nóng)業(yè)發(fā)展政策、完善監(jiān)管標準，設(shè)立有機農(nóng)業(yè)發(fā)展基金和建立公共信息平臺，為有機產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售提供制度保障。

［1］Willer，Helga and Kilcher，Lukas(Eds)(2012)The World of Organic Agriculture-Statistics and Emerging Trends 2012.Research Institute of Organic Agriculture(FiBL)，F(xiàn)rick，and International Federation of Organic Agriculture Movements(IFOAM)，Bonn V 2.0 10/02/2012.

［2］Gerald Schwarz，Hiltrud Nieberg，Jun Sanders.Organic Farming Support Payments in the EU ［R］.http://literatur.vti.bund.de，2010.

［3］Gerald Schwarz，Hiltrud Nieberg，Jurn Sanders.Organic Farming Support Payments in the EU ［R］，http://literatur.vti.bund.de，2010.

［4］歐盟研究報告.Directorate-General for Agriculture and Rural Development(An analysis of the EU organic sector)［R］.http://ec.europa.eu/agriculture，2010，6.

［5］Jurn Sanders，Matthias，Susanne Padel.Use and efficiency of public support measures addressing organic farming ［R］，http://literatur.vti.bund.de，2011.

［6］Willer，Helga and Kilcher，Lukas(Eds.)(2012)The World of Organic Agriculture-Statistics and Emerging Trends 2012.Research Institute of Organic Agriculture(FiBL)，F(xiàn)ick，and International Federation of Organic Agriculture Movements(IFOAM)，Bonn V 2.0 10/02/2012.